中國“雙碳”頂層政策分析及能源轉型路徑研究

王震*，李強，周彥希

（中國海油集團能源經濟研究院）

0 引言

全球應對氣候變化行動已達成廣泛共識并加速行動，目前已有近三分之二的國家明確碳中和目標，低碳轉型發展成為國際潮流和趨勢［1］。中國目前二氧化碳排放高達100×108t，約占全球碳排放的29%［2］，面臨國際社會低碳環境約束和國內高質量發展的雙重壓力。基于推動構建人類命運共同體的責任擔當和實現可持續發展的內在要求，習近平主席在2020年9月22日第七十五屆聯合國大會一般性辯論上正式宣布中國將力爭 2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和［3］，在2020年12月12日氣候雄心峰會上提出非化石能源占一次能源消費比重達到25%的發展目標［4］，并多次在國內外論壇和會議上做出承諾，表明中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施推動“碳達峰、碳中和”（“雙碳”）目標的實現。為推動實現“雙碳”目標，中國將陸續發布重點領域和行業“碳達峰”實施方案和一系列支撐保障措施，構建起“碳達峰、碳中和”的“1+N”政策體系［5］，進一步優化能源結構、控制和減少煤炭等化石能源的消費、推動產業和工業優化升級，遏制高能耗、高排放行業盲目發展。2021年10月24日，《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》［6］（以下簡稱《意見》）正式對外發布，對中國“碳達峰、碳中和”工作做出系統謀劃，發揮統領作用，是“1+N”政策體系對應“1”的政策文件［7］。10月26日，國務院印發政策體系“N”為首的政策文件《2030年前碳達峰行動方案》［8］（以下簡稱《方案》），對中國2030年前碳達峰做出了總體部署。本文基于分析解讀《意見》和《方案》主要政策要求，重點剖析對能源領域的政策指引作用，提出針對中國油氣行業應對和發展的策略建議。

1 《意見》和《方案》政策要點分析

近期中國陸續出臺綱領性政策文件《意見》和《方案》，并正在加緊構建落實“雙碳”目標任務要求的“1+N”政策體系，立好“碳達峰、碳中和”工作的“四梁八柱”。《意見》作為“1+N”政策體系的“1”，在“雙碳”目標任務實現中發揮統領作用，《方案》有機銜接《意見》總體要求，部署“碳達峰”階段的總體行動方案，二者共同構成貫穿“碳達峰、碳中和”兩個階段的頂層設計。政策要求把能源領域的發展放在更加突出位置，提出能源綠色低碳發展的目標、任務要求，將助力能源行業加速轉型。

1.1 《意見》明確能源綠色低碳發展是關鍵的指導思想

《意見》是黨中央對“碳達峰、碳中和”工作進行的系統謀劃和總體部署，為落實“雙碳”目標提供了根本遵循。《意見》突出強調了完整把握、準確理解、全面落實新發展理念，要用理念指導“雙碳”行動落實，進一步明確以經濟社會發展全面綠色轉型為引領，以能源綠色低碳發展為關鍵的指導思想，在能源轉型上需要處理好減污降碳和能源安全、產業鏈、供應鏈安全關系；明確提出了 2025年、2030年和 2060年三階段發展目標，從統籌規劃布局、產業結構調整、能源體系構建、交通城建低碳發展、科技支撐引領、碳匯能力提升、對外開放合作、法律法規標準完善、政策機制促進、組織實施保障等方面，給出了“雙碳”任務目標落實的總體部署。能源相關活動在《意見》任務部署中具有舉足輕重的作用，貫穿于社會經濟全面綠色低碳轉型的全過程，主要從能源供給、能源消費、能源技術、能源體制機制、能源統計監測和能源國際合作六個方面給出了全方位政策指引，通過能源綠色低碳轉型的具體行動，踐行“四個革命一個合作”能源安全新戰略。

1.2 《方案》確定能源綠色低碳轉型是首要的重點任務

《方案》是《意見》在“碳達峰”階段的分解落實，為各行業、各領域提出“碳達峰”的總體部署，后續將以此為基礎，逐步在能源、工業、交通運輸、城鄉建設等分領域、分行業制定具體行動實施方案，以及在科技支撐、能源保障、碳匯能力、財政金融價格政策、標準計量體系、督察考核等方面制定協同降碳的保障方案。一系列文件將構建起目標明確、分工合理、措施有力、銜接有序的“碳達峰、碳中和”政策體系。《方案》提出了“碳達峰十大行動”，能源綠色低碳轉型行動是任務之首，體現了能源對碳達峰行動的重要性，也是《意見》中構建能源體系總體部署的有效銜接和細化。以保障國家能源安全和經濟發展為底線，《方案》從能源供給消費減碳、重點用能領域減碳、多措并舉協同降碳三個層面，給出了“碳達峰”行動重點任務。能源供給消費減碳主要強調能源供給側低碳轉型和能源消費側節能降碳增效兩個方面，能源轉型發展需要以保障國家能源安全和經濟發展為底線作為工作原則；重點用能領域減碳主要包括工業、城鄉建設和交通運輸三個領域碳達峰行動；多錯并舉協同降碳主要涵蓋實施循環經濟、科技創新、鞏固提升碳匯、倡導全民行動和梯次有序組織落實五個方面，助力碳達峰目標實現。

2 “雙碳”政策驅動能源行業發展趨向分析

《意見》指導思想中明確將能源綠色低碳發展確立為落實“雙碳”行動的關鍵，《方案》重點任務中特別將能源綠色低碳轉型設定為“碳達峰十大行動”之首，凸顯了“雙碳”政策對未來能源行業發展帶來巨大影響，綠色低碳加速轉型成為能源行業發展大勢，主要呈現以下六個方面的發展趨向。

2.1 保障安全下能源供給清潔化

《意見》提出要處理好減污降碳與能源安全的關系，防范能源供給安全。能源綠色低碳轉型的首要目標和重要前提是保障能源供給安全，傳統化石能源要發揮“補充與備用能源”的壓艙石作用。在具體行動中，要堅持系統觀念，處理好發展和減排的關系；堅持先立后破，糾正運動式減碳；處理好減污降碳和能源安全、產業鏈供應鏈安全、群眾正常生活的關系。

能源供給要求大力發展風能、太陽能、生物質能、地熱能及海洋能等非化石能源，因地制宜開發水電，積極安全有序發展核電，加速升級能源基礎設施，提升電力供應水平，低碳化和電氣化是能源供給的發展趨勢，風電和光伏發電將加速發展，其隨機性強、波動性大的特點給現有電力系統穩定運行帶來重大挑戰，需要加快構建以新能源為主體的新型電力系統，推動清潔電力資源大范圍優化配置，加快靈活調節電源建設。源網荷儲一體化和多能互補、分布式“新能源+儲能”系統將得到大力支持。

2.2 轉型升級下能源消費低碳化

現有以化石能源為主體的能源消費結構將逐步轉型升級，要控制能源消費總量和強度，倒逼能源、工業、建筑、交通運輸等重點用能領域實施節約用能和提升用能效率。提升“兩高”行業重點領域能效限額水平，堅決遏制“兩高”項目盲目發展。

化石能源消費將逐步減少，要推進煤炭消費替代和轉型升級，“十四五”時期嚴格合理控制煤炭消費增長，“十五五”時期逐步減少煤炭消費。調整原油消費處于合理區間，“十五五”時期進入峰值平臺期。天然氣要發揮清潔能源屬性，有序引導天然氣合理消費，特別是非常規天然氣資源開發受到重視，是未來重點發展領域［9］。可再生能源消費將得到大力支持，鼓勵地方消納可再生能源，制定各省市非水可再生能源電力消納責任權重，超出責任權重部分不納入能耗消費總量考核范圍。

2.3 需求驅動下能源技術去碳化

供給側和消費端的能源清潔和低碳化轉型發展強烈依賴能源技術創新和進步提供可靠支撐，政策鼓勵建立健全完備的能源科技創新體系，強化能源領域應用基礎和前沿技術研究，加快先進適用技術研發和推廣。煤炭、油氣高效利用，將催生新一輪功能材料革命；數字化、云計算、物聯網、人工智能等技術將提升用能效率，減少能源消費產生的碳排放，助推傳統能源行業高質量發展。

科技創新機制和激勵體系建設將助力能源領域應用基礎和前沿技術的研發和推廣，產學研用的有機銜接和深度融合發展支持產業創新中心、平臺、實驗室的共建，采用“揭榜掛帥”機制推動項目將促進學科建設和人才培養。在創新機制引領下，將推動實施一批具有前瞻性、戰略性國家重大能源技術科技項目，推進高效率太陽能電池、可再生能源制氫、可控核聚變等前沿技術攻關，推進風電、太陽能發電大規模友好并網的智能電網技術研發應用，促進新型儲能和氫能關鍵技術研發、示范和規模化應用。

2.4 改革引領下能源體制靈活化

能源體制改革將建立更加靈活的交易市場和價格體系，更好發揮市場對可再生能源規模化發展的促進作用。加快建設全國用能權交易市場，加強電力交易、用能權交易和碳排放權交易的統籌銜接，引導能源消費主體節約用能，促進清潔低碳和可再生能源消費。推進電力市場化改革，加快培育發展配售電環節獨立市場主體，明確以消納可再生能源為主的增量配電網、微電網和分布式電源市場主體地位，保障可再生能源發電消納。

市場化價格機制將促進可再生能源規模化發展，包括完善差別化電價、分時電價和居民階梯電價政策，提升電能利用效率，促進電力市場良性發展。嚴禁對高耗能、高排放、資源型行業實施電價優惠，通過電價調節機制引導行業發展。

2.5 全球化理念下能源合作開放化

應對氣候變化必須強化全球廣泛合作，深化對外開放，加快建立綠色貿易體系，嚴格管理高耗能高排放產品出口，積極擴大綠色低碳產品、節能環保服務進口，支持共建“一帶一路”國家開展清潔能源開發利用，積極推動新能源技術和產品走出去。

能源領域國際交流合作將得到強化，目前中國與90多個國家和地區建立了政府間能源合作機制，與30多個能源領域國際組織建立了合作關系，與周邊7個國家實現電力聯網［10］，為強化國際能源合作提供廣闊空間。第二十六屆聯合國氣候變化大會上發表的《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》［11］加強和規范了甲烷排放管控，甲烷排放將是能源行業重點監測和控制領域。國家主席習近平在中非合作論壇的主旨演講中指出，在構建新時代中非命運共同體的歷史起點上，主張推進綠色發展，倡導綠色低碳理念，積極發展太陽能、風能等可再生能源，能源對外開放和合作更加緊密和頻繁。

2.6 嚴格監管下能源統計規范化

研究制定碳中和專項法律，抓緊修訂節約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環經濟促進法等，為能源行業健康良性發展提供基礎制度保障。在“碳達峰、碳中和”綜合評價考核制度中對能源消費和碳排放指標實行協同管理、協同分解、協同考核。應加快節能標準更新升級，修訂能耗限額、產品設備能效強制性國家標準和工程建設標準，提升重點產品能耗限額要求，擴大能耗限額標準覆蓋范圍，完善能源核算、檢測認證、評估、審計等配套標準，加強重點用能單位能耗在線監測系統建設，使能源使用過程的監管更加規范化，監管力度進一步加強，督導低碳用能和節約用能。可再生能源、氫能等作為新興產業，將逐步建立健全標準體系，規范和支撐行業有序發展。

3 油氣行業發展策略建議

在“碳中和”愿景下，能源行業發展將面臨重塑，以綠色低碳為特征的能源轉型將引領新一輪工業革命，重大顛覆性技術不斷涌現，新技術、新業態、新產業層出不窮，科技成果轉化速度加快，以清潔低碳+電氣化為主要特征的能源轉型正在加速推進。石油和天然氣作為傳統化石能源，在發揮主體能源作用的同時，也將轉變功能定位，由主體向融合再向輔助的能源角色演變。

3.1 推進油氣增儲上產，保障能源供給安全

在“雙碳”政策驅動下，石油和天然氣逐步被可再生能源替代是發展趨勢，但短期內中國社會經濟仍處于快速發展期，對能源的需求仍保持剛性增長勢頭，特別在油氣對外依存度依然很大的情況下，需要統籌考慮減碳和發展、減污降碳和能源安全的關系，推進油氣增儲上產依然是保障國家能源供給安全的主要任務。

在“碳中和”情境下，國內的石油和天然氣消費將先后達峰，綜合預測達峰時間分別在 2025和2035年前后［12-13］，在達峰前需求將持續旺盛。天然氣作為低碳清潔能源，在能源綠色低碳轉型過程中，將發揮重要的接續和橋梁作用，是保障國家能源供給安全和實現“雙碳”目標的重要過渡能源。油氣行業要全面貫徹增儲上產發展定位，聚焦產業鏈高質量發展，統籌國內外資源和市場協同發展，為保障國家能源供給安全發揮重要作用。主要建議有以下三方面：一是立足國內需求，加大油氣勘探開發力度，筑牢“壓艙石”地位。穩定東部老油田產量，推進西部新油田增儲上產，加強海上油氣勘探開發，加大頁巖氣、煤層氣、致密氣等非常規天然氣勘探開發一體化發展，努力提高天然氣供給能力。二是全方位加強國際能源合作，重點與“一帶一路”沿線資源國的多邊合作，鼓勵國內企業參與海外資源勘探開發，加快建設重點能源合作區域和戰略通道，增強海外能源供應能力。三是構建綠色貿易體系，提升全球貿易能力，加強國際天然氣資源池探索、建設和鞏固，不斷豐富與主要資源國和進口通道國的合作方式，拓寬天然氣進口渠道，優化進口方式和貿易合同形式。

3.2 強化節能降低增效，促進油氣清潔生產

油氣行業不僅是能源供給方，也是重要的能源消費方，強化油氣生產過程節能降碳是實現綠色低碳轉型和高質量發展的首要路徑選擇。主要建議如下：一是實施節能降碳改造，有效應對能源消耗總量和強度“雙控”管理要求，提升大型用能設備能效水平，利用工藝過程余熱余壓能量，回收油田伴生氣和工藝放空氣資源，逐步消減火炬氣。二是實施低碳和零碳能源替代，主動適應能源消費清潔低碳化的政策導向，推動實施油氣生產過程燃料燃燒用能煤改氣、油改氣替代，大型燃氣驅動設備采用電氣化改造，發展油氣開發和風、光、地熱等可再生能源融合發展新模式。三是強化生產過程用能和碳排放統計、監測和標準體系建設，準確核算生產用能和碳排放量，研究油氣勘探、開發、處理、儲運過程甲烷監測和控制方法，落實甲烷控排措施。四是發揮科技支撐作用，創新油氣開發節能降碳新技術，推動新工藝、新材料和高能效設備研發應用，探索研究數字化智能化技術，加快推進云計算、人工智能、物聯網等在油氣開發中的應用，提升生產用能效率，為綠色低碳可持續發展提供技術支撐［14］。

3.3 把握短期時間窗口，推動多能融合發展

能源綠色低碳轉型的演變過程，將促使傳統能源邊界更加模糊，化石能源企業與電力企業深度融合，能源品種邊界將更加模糊，多樣化的用能需求將導致能源產品出現更多供能組合。油氣行業需要把握油氣和新能源并存期，把握油氣行業剛性需求的寶貴時間窗口，堅持油氣主業，優化資產組合，提升競爭和盈利能力，為推動發展可再生能源及低碳解決方案提供充足資金保障。一是對油氣在未來能源系統中的作用再定位，順應低碳轉型發展趨勢，推進天然氣與新能源、氫能和儲能融合發展，培育終端領域油氣電氫多元化供能新業態。二是依托現有資源、技術、運營、管理等方面的比較優勢，積極介入風電、光伏、地熱、生物質能等新能源領域投資和研發，打造綠色低碳能源產業增長極，力爭向清潔低碳綜合能源供給和服務商轉型。三是積極融入國家綠色低碳重大科技攻關布局，參與低碳、零碳和負碳技術研發，大力發展氫能、儲能和CCUS（二氧化碳的捕捉、封存與利用）等先進技術，助力可持續綠色發展。