城市治理視角下“執法外包”問題探究

馬冰冰

摘要：“執法外包”首先源于城管服務外包問題。2007年底，深圳市寶安區西鄉街道在全國率先實行“城管外包”模式并取得了具有創新性的工作成效，不久卻在眾多質疑聲中被臨時叫停。城管服務外包本是公共服務與社會服務的有效連接，卻常常在實施中觸碰“執法外包”的高壓線。黑惡勢力染指城管外包、暴力執法問題、罰款提成機制等問題的本質在于模糊了外包界限。“城管外包”不等于“執法外包”。未來要如何避免執法外包問題，政府服務外包應如何進行，是城市管理中亟待解決的問題。

關鍵詞：執法外包；城管外包；城市治理；行政執法

中圖分類號：D630；D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）11-0058-06

2021年3月27日，一段“浙江省桐鄉市市容巡查隊隊員訓話藥店店員，勒令清理櫥窗貼紙”的視頻引發關注。畫面中，一名身著市容巡查制服的男子走進大藥房，稱藥店玻璃窗上貼的防疫要求及定點標識等都是“垃圾廣告”，要求店員馬上清理掉，且沒有商量余地。在店員提出質疑時，該男子自稱巡查大隊長，說：“如果你要反抗的話，格殺勿論”，并表示自己可以“先斬后奏”。事后，浙江桐鄉市綜合行政局局長表示，此事件系第三方服務外包公司人員工作失誤，已責成外包公司對該男子進行停職調查。

從網絡曝光到政府部門回應，再到企業道歉、辭退該名工作人員，當地的處理十分迅速。然而，這些都難逃快速卸責、平息輿論的猜測。實際上，有關城管外包的社會輿論熱度一直有增無減。由于城市管理事務繁多，編制不足，城管以外包購買形式聘用公司開展城市管理工作已不足為奇。但“城管外包”不同于“執法權外包”，更不等于責任外包。未來要如何避免執法外包問題？政府服務外包應如何進行？這都是城市管理中亟待解決的問題。

一、“執法外包”概述

（一）相關背景

1.城市化進程加快

在全國范圍內的城市化進程中，各地紛紛進行公共服務供給側結構性改革，開始探索“鎮改街”管理體制創新。在公共管理精細化和城市功能提升的同時，新的城鄉合部基礎設施不完善、財政資金緊張、城管執法人員匱乏、社區街道管理事務繁多等一系列問題也隨之出現。現有的城管模式不能適應加速變化的城市化進程，進而衍生出“城管外包”和“執法外包”現象。

2.執法部門人員編制有限

一直以來，我國行政執法人員或者說公務員的編制都會有一個總數目，各個行政部門有一定的人員數量限制。有時，行政部門的人員數量與素質不能適應所在地區的發展要求。而公務員編制涉及一系列的財政支出與人員社會保障、公職人員與普通民眾之間的配比等問題，增加編制就顯得格外困難。臨時聘用人員成為各領域應對此類問題的一種變通方式。

3.政府財政資金投入不足

政府財政資金投入不足是我國實行城市服務外包的重要原因之一。我國城管機構在成立之初主要依靠自收自支，財政統一撥款是在財政改革之后才有的。然而，大部分城市的行政撥款并不足以應對快速發展的城市化帶來的復雜多樣的管理事務。隨著城市管理的精細化發展，城管機構所承擔的職能越來越多，民眾對服務的質量要求也越來越高，環保、執法等各方面資金缺口隨之加大。

（二）公共服務外包與“執法外包”

從城市管理的角度來說，我國并沒有承認過存在執法權外包，其本質上屬于城市公共服務外包①延伸出來的問題。城管外包、政府服務外包等都是公共服務市場化的體現。公共服務市場化是19世紀70年代各國政府的創新之舉，政府通過合同簽約的方式將一部分服務型事項外包給專門的社會第三方企業或機構打理，以此優化公共產品供給，提高政府工作績效。

對于我國來說，專業高效的服務外包不僅能夠節約政府開支，解決執法人員編制有限的問題，緩解復雜城市管理的應對壓力，還有利于構建“大社會，小政府”的服務型政府。值得注意的是，并不是所有的公共產品都可作商品化和外包化處理，行政執法權絕不可以作為商品外包出去。市場總有趨利本能，將公權力公開置于資本之下，很可能使執法行為演變為謀求私利的工具，這在理論和實踐層面均無益于公共服務優化。

（三）“執法外包”在我國的溯源

1.深圳“西鄉模式”——成功探索

我國最早的城管服務外包起源于深圳西鄉。2004年剛剛完成“鎮改街”工作的西鄉還無法適應伴隨快速城市產生的管理問題和社會矛盾。同時，政府對公共服務投入不足，城市管理制度僵硬滯后，導致城市管理難度空前加大。為打破這一僵局，西鄉街道積極探索城市管理新模式。

2007年底，深圳市寶安區西鄉街道與鑫梓潤物業服務公司簽訂了為期一年的合同，設置巡查員協助城管執法部門開展工作。試行一段時間后，社區環境與市容市貌出現明顯改善。在社區得到有效治理的同時，政府也實現了高效率低成本的城市管理。不久，其做法在深圳其他地區被逐步推廣，其他省市各級政府也紛紛前往西鄉考察取經，借鑒“西鄉模式”。

2.深圳龔波事件——黑惡勢力染指城管外包

2011年9月，深圳城管龔波在工作中與燒烤攤主趙曉強發生沖突，爭執中龔波被刺身亡。事發后，龔波所在外包公司——匯運豐實業有限公司還曾為其申請革命烈士稱號，龔波也一度被渲染為英雄。但隨后警方破案時卻發現，犯罪團伙骨干成員名單竟明晃晃地列著龔波的名字。經過調查，匯運豐實業有限公司具有黑社會背景，長期借城管之名向管轄區內的商販收取“保護費”，在群眾中造成了十分惡劣的影響。

由龔波案暴露出的城管涉黑丑聞使深圳城市管理“創新模式”備受質疑。這一模式被叫停后不久，處于輿論中心的深圳市城管局卻表示不會取消城管外包，將設立準入門檻、過程全方位監管、引入第三方評價體系等，重新完善服務外包政策的制度設計。

3.交通“電子眼”經營權外包并從罰款中分成——資本逐利歪曲執法

2012年，廣東、四川、陜西等地頻頻出現利用社會資金建設交通“電子眼”項目，這是一種將交通“電子眼”外包給企業建設經營，承包商從交通違章罰款中按比例提成的新模式。與湖南邵陽“市容監督員”罰款批發、二八分成性質相同，這明顯是一種不合理的執法外包。在資本逐利性的牽引下，承包機構無疑會期盼人們多闖紅燈多被罰來取得收益。執法動機扭曲，制定公共政策的正義性也無從談起。

4.鄭州金水區城管“執法外包”以暴治民——暴力執法問題

2009年年底，在鄭州城市管理執法局與市政管理局合并、執法重心下移的背景下，眾多街道辦事處將城管執法任務投入市場運作，委托物業公司承擔制止、勸阻違法攤販等城市管理執法任務。在此后的一年里，外包人員在執法過程中暴力執法、違法執法的事件，被媒體報道的就有6起，嚴重損害了政府執法形象。2010年5月，鄭州市政府責令金水區政府停止委托行為。雖然金水區實行“城管外包”的初衷是建立高效的城市管理運行機制，但其違法地將行政執法權承包給物業公司，導致法定執法主體不作為，行政執法缺位，顯然與高效管理的初衷背道而馳。

二、執法權為何不能外包？——以浙江桐鄉“格殺勿論”事件為例

（一）外包人員不具備執法主體資格

2015年頒布的《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》①對行政執法人員資格作出了明確規定。2020年12月，中央機構編制委員會辦公室在對綜合行政執法改革的權威解讀②中明確提出：“嚴把人員進口關，嚴禁將不符合行政執法類公務員管理規范要求的人員劃入綜合行政執法隊伍”“全面清理規范臨時人員和聘用人員，嚴禁使用輔助人員執法。”由此可見，政府可以購買服務，但不能外包執法權。政策紅線已經標明外包人員只能從事相關輔助性工作，不具備行政執法主體資格。

從上述案例中不難看出，叫囂“格殺勿論”的市容巡查隊長顯然錯誤地認為自己“有權力”定義和查處違法行為，甚至認為自己就是權力。雖然他只是臨時工，但他卻在不折不扣地“行使”執法權。穿著“市容巡查”衣服，說出“格殺勿論”的話，損害的不僅是他自己的形象，還是整個執法隊伍甚至政府部門的形象，影響了政府公信力。

（二）缺乏相關法律依據

首先，從法律層面而言，“執法外包”屬于委托執法。由《中華人民共和國行政處罰法》第20、21條③可見，委托執法（外包）是很嚴肅的，須由法律或規章規定，并不是單由執法局就能決定。故桐鄉執法局是在濫用職權，應該追究其瀆職責任，不僅要處分責任人，還要追討違法支付的委托費用。其次，根據深圳規范性文件解釋，城市管理服務外包外延主要包括：提供公共產品的服務外包，如園林綠化養護、市政設備維修等；涉及公共服務的外包，如環衛清掃保潔、垃圾處理等；街道輔助綜合管理類服務外包。可見執法權并不屬于允許外包的內容。

綜上，政府可以購買服務，但不能外包執法權。從現實層面來說，一些部門也曾提出把執法與服務分開，讓執法外包減輕基層執法人員不足的壓力。然而，外包的協管人員在現實中常常跨過界線，成為“非法的執法者”，屢次越權執法，引發糾紛和沖突。浙江桐鄉的“格殺勿論”事件是一個縮影，說明執法外包既不合法也不合理。

三、原因分析

（一）外包購買形式不規范

據媒體報道，案例中的“市容巡查男子”所屬的企業名為浙江瑞源物業管理有限公司。該公司曾多次因物業服務合同糾紛、人格權糾紛被起訴，其專業水平和管理能力可見一斑。就是這樣一家明顯有問題的物業公司卻通過層層審核獲得外包資格，不免會引起民眾對政府招標機構能力及外包程序的疑慮。

實際上，政府的服務外包還存在外包程序不規范、對外包公司審核不夠徹底等問題。《中華人民共和國招標投標法》對于招投標過程都作出了明確規定，政府服務外包也應嚴格遵循相關規定并對競標公司嚴格審查篩選，以保證外包服務質量和人員素質。

（二）外包人員職權范圍界定模糊

涉事人員濫用權力固然有其自身的原因，然而，更深層的原因是外包人員未明確自身的職權范圍。發包的執法部門并沒有在外包合同或對外包企業的培訓中明確劃分外包人員的輔助性權力和部門執法人員的執法權。或許城管服務外包內容中并沒有明確提及執法權，但執法外包在現實中往往越界，導致外包人員成為“非法的執法者”。

（三）政府監管不力及事后甩鍋卸責

事實證明，政府服務可以外包，責任卻不可外包。相關城市綜合執法文件及管理規則明確指出，執法權外包后，如果發包部門對外包機構的工作沒有盡到監督責任，則需要追究當地城管執法部門的法律責任。在本案例中，最后的處理結果是當事人被第三方保安公司辭退且外包公司發布道歉聲明。顯然，這樣的處理結果并不能使公眾滿意。此次事件只是造成了輿論影響，并無事實傷害，若造成傷害，則必須追究執法部門及外包公司的相關法律責任。

政府服務外包本是提高治理效能的好辦法，但如果有關部門抱有僥幸心理，故意模糊公權力邊界，把一些不好把握分寸的執法工作交給外包人員以求事后甩鍋卸責，既不合法，又不利于政府公信力建設。

四、完善路徑

（一）規范社會服務購買形式

政府應規范社會服務購買形式，通過招投標競爭和資金、專業、服務等多層面評估的方式遴選最適合的外包企業，同時與外包企業明確可外包事項，細化合同條款，包括服務人員準入門檻的規定、合同價格的計算與績效標準的界定、監督和評估制度以及風險控制與責任追究機制。通過這種方式挑選真正有承包能力、能為基層執法緩解壓力、促進城市管理服務進步的服務外包企業。

（二）明確公共服務與行政執法邊界

由前述可知，公共服務不同于行政執法，服務外包亦不等于執法外包。基層城管部門作為執法主體，執法職能由法律授予，不可委托濫用。執法權應由國家工作人員行使，不能外包給其他企業，尤其是營利性企業。應當明確公共服務與行政執法的外包邊界，避免外包人員濫用執法權。

（三）加強城管外包人員隊伍建設

加強城管外包人員隊伍建設，就要嚴格篩選外包人員，健全外包人員前期培訓和后期評估制度，并進行正面宣傳。

一是嚴格篩選企業外包人員。嚴格制定并實施外包企業輔助人員選聘制度，嚴格按照選聘標準選拔專業能力強且素質過硬的人員加入城管隊伍，提升城管隊伍的辦事效率和整體形象。二是加強前期培訓。在外包人員上崗前，政府要安排基層城管人員對其進行業務技能培訓，在管理水平、服務方式上下功夫，強化其依法進行城市管理的意識，這不僅可以提高人民的滿意度，還可以增強城管的公信力。三是重視后期評估工作。建立城管外包事項專項評議制度，定期對服務外包事項及人員進行調查評估，一旦發現外包輔助性行為涉嫌違法違規，立即叫停并追責處理。四是借助媒介力量，加強城管外包人員的正面宣傳，讓社會公眾對城管外包具有正確的認識，消弭社會偏見。

（四）保障民眾知情權，加強公眾監督

宣傳部門要加大對城管外包模式的宣傳介紹，保證公民知情權，并號召公眾主動監督城管工作。公眾發現外包人員有“非法執法”行為，可以向有關部門反映，政府要在法律允許范圍內發布相關信息。借助社會力量監督城管執法，特別是要發揮新聞媒體和網絡的作用，新聞媒體要勇于承擔社會責任，對城管執法中的濫用權力現象進行揭露，使輿論發揮其應有的監督作用。

城管服務外包是當今城市管理嚴峻形勢下的創新產物，值得提倡。但這并不代表能以執法外包的方式來推進公共服務，更不代表可以以抵賴和甩鍋的態度應付城市管理。“格殺勿論”案例所映射的問題只是冰山一角，若不及時遏制，執法外包將再次激化民眾與城管人員的社會矛盾，并引發一系列社會問題。

我國關于政府公共服務外包模式的探索剛剛起步，由于社會認知度不高，相關法律法規還不夠完善，很容易導致城管執法部門和外包機構權責不清、外包服務過程中濫用執法權的問題。因此，盡管公共服務外包在城市管理過程中的應用逐漸廣泛，但作為一項涉及人民利益、環節諸多且繁雜的工作，在具體實施過程中仍需要謹慎對待。只有加速完善公共服務外包相關法律法規、保障公權力合法運行、堅決抵制“執法外包”，才能使城管外包發揮其應有的作用。

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責任編輯：羅鈺涵

①城市公共服務外包是指政府以招投標的方式，將某些特定的城市公共服務項目委托給企業或社會組織承擔，政府付費并監督考核的一種公共治理模式。

①2015年《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》第十二條：“協管人員只能配合執法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務，不得從事具體行政執法工作。”

②2018年至2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發了《關于深化文化市場綜合行政執法改革的指導意見》《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》《關于深化市場監管綜合行政執法改革的指導意見》《關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》5個綜合行政執法改革指導意見（以下簡稱5個《指導意見》）。隨后中央機構編制委員會辦公室三局對5個《指導意見》進行了解讀。

③《中華人民共和國行政處罰法》第20條規定：“行政機關依照法律、法規、規章的規定，可以在其法定權限內書面委托符合本法第二十一條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。”第21條規定：“受委托組織必須符合以下條件：（一）依法成立并具有管理公共事務職能；（二）有熟悉有關法律、法規、規章和業務并取得行政執法資格的工作人員；（三）需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應當有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定。”