“大數據+網格化+鐵腳板”模式面臨的問題與對策

羅宇

摘要：“大數據+網格化+鐵腳板”模式是近年來被廣泛運用于基層社會治理的一種模式，取得了良好的成效，尤其是在新冠肺炎疫情防控時期發揮了不可替代的作用，然而，該模式在應用過程中也暴露出很多問題。文章主以南京市秦淮區在疫情防控時期“大網鐵”模式的應用為例，探討了“大網鐵”模式在數據開放共享、數據流轉和數據再運用等方面面臨的挑戰，以及街道社區解決問題資源能力有限、群眾參與度和積極性不足、網格員定位過多難以兼顧、專職網格員隊伍人才短缺等問題，最后從提升政府數據治理水平、推動專業網格員人才隊伍建設方面提出了優化“大數據+網格化+鐵腳板”管理模式的對策與建議。

關鍵詞：大數據；網格化管理；基層社會治理

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）11-0042-05

基金項目：江蘇省研究生科研創新計劃項目“突發公共衛生事件背景下‘大網鐵模式研究”（科研CX89632）。

一、提出問題

“大數據+網格化+鐵腳板”（簡稱“大網鐵”）治理模式是江蘇省在抗擊新冠肺炎疫情防控期間應用的一種依靠大數據精準導航，通過網格化立體防控，廣大黨員干部邁開腳板深入一線，外防輸入、內防擴散，在城鄉社區進行群防群治、聯防聯控的新型治理機制。它的初始版本是2004年北京市東城區首創的萬米單元網格的網格化管理模式[1]，在實踐中取得了良好成效。在之后的10多年間，網格化管理模式逐步在全國各個地區被廣泛推廣和運用。

2013年，網格化管理在黨的十八屆三中全會被正式提出。2019年，黨的十九屆四中全會提出推行網格化管理和服務，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎。網格化管理模式逐漸成為基層政府進行社會治理的新管理模式。推進創新網格化社會治理機制工作，是加強和創新社會治理的一項奠基工程，是破解基層社會治理難題、提升城市治理體系和治理能力現代化水平的有效路徑。

自2015年開始，大數據技術逐漸成熟并迅猛發展[2]，開始被廣泛運用于網格化管理模式的運作中。“大數據+網格化”正是對網格化社會治理機制的一次重要創新。“大數據+網格化”模式的出現代表著社會治理走向了信息化、數字化和智能化的發展方向，是網格化管理的2.0版本。

2020年初，突如其來的新冠肺炎疫情是對國家治理體系和治理能力的一次大考，也是對基層社區治理體系和治理能力的一次檢驗。面對特殊時期基層繁復冗雜的治理需求，江蘇首創“大數據+網格化+鐵腳板”治理模式——網格化管理的3.0版本，在抗擊新冠肺炎疫情防控期間筑牢了“外防輸入、內防擴散”的堅固防線，在全國較早實現新冠肺炎確診病例“清零”，全程“零死亡”。在核查流動人口方面，“大數據+網格化+鐵腳板”治理模式也發揮了不可替代的作用，從2020年1月24日除夕夜開始，南京市秦淮區在3天時間內完成了對全區流動人口的集中摸排工作，去除數據重復、向行業和部門反推送、拆遷不存在等情況，完成了所有推送數據的一次全面普查。“大數據+網格化+鐵腳板”治理模式是我國疫情實現有效防控的重要手段，它的出現標志著網格化管理走向了3.0時代。

雖然“大數據+網格化+鐵腳板”模式較傳統網格化管理模式有了很大改進，但該模式在運用過程中也暴露了很多問題，筆者以2020年南京市秦淮區在疫情防控時期“大網鐵”模式的應用為例，具體探討“大數據+網格化+鐵腳板”管理模式面臨的困境和挑戰，并提出優化“大數據+網格化+鐵腳板”管理模式的對策與建議。

二、“大數據+網格化+鐵腳板”模式面臨的問題

本文主要采用了個案研究法和訪談法，結合秦淮區部門工作人員、社區書記、網格員和志愿者的個案訪談資料，探討“大網鐵”模式在大數據技術支持機制、網格化管理承接能力、“鐵腳板”隊伍建設過程三方面所面臨的問題。

（一）大數據技術支持機制欠缺

1.數據孤島問題——跨部門數據開放和共享不足

2019年4月，秦淮區社會治理綜合指揮中心建成運行，社會治理涉及的各大部門基本上都在一體化運行，如政法委、信訪局、退役軍人事務局、司法局等。2019年底進行“兩賦兩強”街道改革時，在該中心又成立了全省第一家副區級的網格化中心——秦淮區網格服務管理中心，主要承擔信息互動、預警監測、指揮調度、數據分析和考核監督5大功能。目前，大多數網格化管理工作都是依托社會治安綜合治理指揮中心開展，管理對象涵蓋各種社會人群，如：青少年、社會組織、特殊群體、外來人口等，管理內容包括調節社會矛盾糾紛、監管校園安全、督查經濟市場、司法保障、市容維護、民政事業、文化教育、醫療健康等方面。

秦淮區大數據管理局某位工作人員談道：“現在管理辦法和基礎設施差不多出來了，重點是做數據歸集，數據歸集也做了兩輪調研，調研發現，區里數據的流程、質量還有共享率都非常低，很多數據難以實現共享開放。”由于不同治理主體所屬部門及行政級別不同、垂直管理和屬地管理分割、市場經濟體制下部門利益化趨向，以及各部門委托了不同的大數據應用開發公司進行大數據建設，部門間數據對接阻礙較大，數據安全難以保障，數據共享無法實現。這些成為多元主體共同治理的瓶頸和障礙。

2.數據流轉問題——數據流轉成為瓶頸

指揮中心某工作人員談道：“網格化社會治理應該是個動詞，不應該是個名詞，光前端治理好，信息都收上來了，放在那兒看有什么用，秦淮區就是想把平臺做實，從區委書記和各級領導都想做實，不能搞花架子，現在搞花架子很簡單，把這個平臺優化一下，展示一下。大部分網格化指揮中心就是純粹的展示功能，點進去發現后端沒有數據支撐，純粹是一個數據展示。所以要說事件流轉的數據，估計到目前為止全省也就秦淮區有。”

雖然現階段很多社會治理綜合指揮平臺搭建的數據服務框架完整，數據前端功能良好，但網格員輸入的事件在平臺內無法流轉。指揮中心大屏幕只有數據展示功能，后端沒有數據支撐，無法將網格化管理中的事件流通起來，不利于迅速、及時、準確地對網格內事務進行回應。社會治理綜合指揮平臺往往成為外表酷炫、形式好看的“花瓶”，成為應付上級部門檢查的窗口，網格化管理偏離根本目標，流于形式、功能蛻化。要盡可能快速推廣可進行事件流轉的數據服務功能，使數據“活起來”，使網格內事件能夠真正在省、市、區、街道、社區各級平臺中流轉處理。

3.數據再運用問題——對已有數據的再分析和應用不足

目前，網格化管理模式對大數據的使用僅停留在數據收集、整合和反饋至網格員階段，對反饋上去的數據的后續價值的再挖掘和再運用不足，形成了常見的數據浪費現象。應進一步對數據進行量化統計分析和相關性分析，從網格員根據大數據及時服務發展到網格員根據大數據提前服務。充分發揮大數據的治安風險預警功能，提早發現網格內的“風險因素”，提前預測可能出現的社區治安問題、犯罪問題、吸毒問題等，從事后打擊逐步轉變為事前預防，增強大數據用于源頭治理的能力。

（二）網格化管理承接能力薄弱

1.街道和社區整合資源的能力有限

借助網格對基層社會信息進行收集與傳達，是發現基層社會矛盾和問題的渠道，而網格化管理最終的指向還是提高將問題解決在基層的能力和效率。在我國現行行政管理體制中，街道只是政府的派出機構，而不具備處理基層民眾生活涉及的復雜事件的能力。網格員發現問題并上報社會治理綜合指揮平臺后，靠分管該領域的部門匯總到區政府一級，過程慢、處理時間長，易造成久拖不決的問題，并且對于涉及多部門的事件，部門間容易互相推諉，不利于迅速準確地化解基層矛盾。網格只是發揮了發現問題的基本功能，問題的解決最終還需要依靠國家和政府的力量，這亟待政府進行相應的政府職能改革。這樣才能更好地與大數據支撐網格化管理的新模式進行協調聯動，使網格化管理形成從信息采集到問題處理的閉環，真正達到“無縫隙”治理效能。

2.群眾參與度和積極性不足

黨的十九大報告提出，打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。多元主體共建社會治理格局是我國在新時代背景下要實現的美好愿景。而不管是傳統的網格化管理模式，還是新的運用大數據手段支撐網格化管理的模式，基層網格單元內的群眾對于網格化管理的主動性都非常低，甚至出現群眾不識網格員的尷尬場面。網格化管理是一個各處理步驟完美銜接的閉環工作流程，網格員在社會治理一體化指揮平臺上報送每天發生的事件，平臺后臺根據事件所屬管轄部門分類傳送給各職能部門，由職能部門接收并進行處理，整個體系缺乏公眾的介入和監督。社區居民在網格化管理中的唯一接入點是在社會治理一體化平臺的支持下，通過平臺參與網格員工作績效考核，考核內容涵蓋網格員日常工作內容、居民意見、民主化評議等方面[3]，群眾僅能通過居民意見這一部分對網格員的工作表現進行評價，相對于網格化管理工作整體來說，這種參與可謂微乎其微。由于網格化管理是一個標準化、規范化的閉環工作流程，無需社區居民主動參與社會治理，其運行缺乏公眾參與，因而社區自治和多元主體共同治理較難實現。

（三）“鐵腳板”隊伍建設問題突出

1.網格員定位過多難以兼顧

目前有一種常見的錯誤觀念，即把網格化治理理解為網格治理，覺得所有的事情網格都能解決，把所有的工作都推給網格員。然而，網格員最核心的功能應該是發現問題并進行相關協調和聯絡，而不是處理問題。應該以“網格+警格”為牽頭，不斷探索“網格+業務”這種融合運行模式，讓網格員只負責協調問題而不是變成三頭六臂，包攬所有。

就網格員自身來說，他們身處基層社會治理的最末端，需要應對各類繁復冗雜的網格事務，長期處于超負荷運轉狀態，同時，網格員的日常工作偏機械化、程式化，工作內容重復單一，如每日例行網格巡查和填寫網格工作清單，因此很容易出現消極懈怠情緒。

2.高水平和專業化的網格員人才短缺

由于要與基層社會形形色色的人打交道，這對網格員的素質要求非常高，他們要有非常敏銳的觀察力，要能從看似正常運轉的社會發現問題。面對同樣的事件，有的網格員只能就事論事，有的網格員不僅能解決當下事件，還能深挖背后問題。調研發現，基層社會現在急缺這種高素養的網格員。與此同時，現行制度下，網格員群體普遍無編制，待遇低，社區領導崗位稀少，上升空間非常有限，職業晉升通道不明晰，難以吸引高素質、專業化人員從業，各地網格員離職率普遍較高。相當多城區的網格員都是由社工兼任，但社工也面臨人才短缺問題。總體而言，網格員人才隊伍建設面臨職業待遇水平低、穩定性差、工作任務繁重、專業化程度低等幾大問題[4]。

三、優化“大數據+網格化+鐵腳板”管理模式的對策與建議

（一）提升政府數據治理水平

為有效提升政府數據治理水平，需培養政府工作人員的大數據思維和數字治理能力、推進數據治理法律法規建設、加強對基礎數據的有效監管，構建全面客觀的數據評估框架、加快跨部門數據共享開放。條線分割的治理體系導致數據開放共享進展緩慢，無法充分發揮大數據手段的優勢。政府應啟動各部門問題處置聯動機制，將涉及綜治、民政、人社、司法、工商、國土、教育、住建、氣象、交警、市政防汛等部門的基礎數據開放共享，提高大數據的基礎利用率。政府還應建設安全有效的數據治理架構，加強專業化人才隊伍建設，出臺大數據產業扶持政策，將大數據技術應用于網格化管理的優勢發揮到極致，健全科學合理的數據管理組織體系，使基層社會治理管理智慧化、服務智能化和決策科學化。

（二）推動專業網格員人才隊伍建設

基層治理工作的高效開展既依賴良好的管理體制和管理模式，也依賴網格管理員的專業素養與高度負責的工作態度。因此，網格管理員履行職務的能力強弱是決定網格化服務管理結果的重要因素，對“大數據+網格化+鐵腳板”管理機制運行成敗有著巨大影響。主管部門應合理定位社區網格員，去除網格員的多余職責，明確網格員的工作清單，建設健全完善的考評體系和職業晉升途徑[5]，激發網格員工作的責任心和積極性，提高網格員的職業認同程度。通過建立專業化的培訓體系來提升社區網格員的專業化水平，建成高水平、專業化、居民認可程度高的網格員隊伍。

“大數據+網格化+鐵腳板”模式實現了新興技術對社會治理手段的賦能和強化。然而，此模式仍面臨諸多挑戰，在大數據技術方面存在數據孤島、數據流轉和數據再運用等問題，在網格化管理方面存在街道社區解決問題的資源和能力不足、網格員和社工隊伍建設仍是難點、群眾參與度和積極性嚴重不夠、多元主體共同治理的局面難以達成等問題，應當從提升政府數據治理水平和推動專業網格員人才隊伍建設兩方面入手，對“大數據+網格化+鐵腳板”管理模式進行優化。

參考文獻：

[1]姜愛林，任志儒.網格化城市管理模式研究[J].現代城市研究，2007（2）.

[2]楊安，翟杉，程騁.大數據時代網格化服務管理的現狀、問題與對策[J].社會治理，2019（7）.

[3]張仲濤，周倩.城市社區網格化管理研究綜述[J].遼寧行政學院學報，2016（12）.

[4]李蒞.基于大數據的城市社區網格化服務管理模式的研究——以惠州惠城區為例[D].廣東財經大學，2018.

[5]張新文，戴芬園.權力下沉、流程再造與農村公共服務網格化供給——基于浙東“全科網格”的個案考察[J].浙江社會科學，2018（8）.

責任編輯：羅鈺涵