改革開放后國家治理現代化的動力邏輯

摘要：改革開放后，國家治理在經濟建設、社會建設和制度建設方面不斷調整和重構，在不同時段的不同主題中以開放型發展、黨的領導和國家建設為主要動力。以開放型發展為主要動力的經濟建設貫穿始終，黨的領導是社會建設的根本動力，以國家建設為動力展開相對密集的制度建設促進了國家治理質量提升。開放型發展、黨的領導和國家建設各有側重，作為改革開放道路的主要方式、領導組織和根本目標，三者相互支撐，共同構成國家治理的動力邏輯。

關鍵詞：國家治理；動力；邏輯

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）11-0029-07

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，為中國現代化建設指明了重點和方向。在改革開放后的巨大變革中，國家治理在經濟建設、社會建設和制度建設方面不斷調整和重構。國家治理現代化在黨和國家大政方針中如何體現？在不同時段的不同主題中具有什么樣的動力？其中的邏輯關系如何？這些問題在當前的學術研究中應予以關注。

筆者從國家治理現代化的內涵和外延出發，梳理改革開放后黨的重要會議的主要治理政策及其實現路徑，探討其中的動力——開放型發展、黨的領導和國家建設的治理意義和邏輯關系，為改革開放后的國家治理道路選擇提供政治學視角。

一、核心概念：國家治理現代化

現代化的核心內涵是吸取一切文明成果以適應現代狀況，并順應未來趨勢的動態過程。具體表現在通過思想、技術、經濟和政治等層面的發展進步，實現高度發達的工業化和人的現代化。在不同時期，現代化具有不同涵義，其對政治、經濟、文化和思想等不同領域的影響和滲透體現為多層次、分時段的歷史進程。當前，中國的國家治理現代化包括治理體系現代化和治理能力現代化兩個方面。國家治理體系和治理能力是指國家制度和制度的執行能力，二者是政治過程的不同方面，國家治理能力是治理體系的動態表現，國家治理體系是治理能力的靜態基礎[1]。在不同的歷史時期，中國的現代化有不同的關注重點：1964年12月，在第三屆全國人民代表大會第一次會議上，周恩來總理作了政府工作報告，報告提出，今后發展國民經濟的主要任務，是要“把我國建設成為一個具有現代農業、現代工業、現代國防和現代科學技術的社會主義強國”。之后相對側重關注經濟進步的“四個現代化”成為國家建設的重要目標；黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，隨之，國家治理體系和治理能力現代化，成為繼工業、農業、國防、科技現代化之后的“第五個現代化”[2]，現代化的關注重點從經濟建設向制度建設全面延伸。國家治理現代化的主旨是進行制度建設，實現制度執行能力的全面提升。

二、改革開放后國家治理現代化的內涵①

理論隨實踐發展逐步演進，現代化內涵不斷變遷。圍繞國家治理現代化的核心概念，改革開放后，國家治理現代化在經濟建設、社會建設和制度建設方面不斷調整和重構。

1.以經濟建設為重心的國家治理路線

經濟建設始終是國家治理的重要內容。黨的十一屆三中全會作出全黨工作的重點轉移到社會主義現代化建設上來的歷史性決策，經濟現代化貫穿了改革開放的全過程。改革開放與經濟建設，為實現中華民族偉大復興提供了強大的物質基礎。黨的歷次全會為社會主義現代化建設、農業發展、經濟體制改革、國民經濟和社會發展計劃提供了政策淵源和實現路徑。

一是明確提出社會主義現代化建設。十一屆三中全會提出把全黨工作的重點轉移到社會主義現代化建設上來，要注意解決好國民經濟重大比例嚴重失調等問題，認真改革過分集中的經濟管理體制；黨的十二大提出全面開創社會主義現代化建設新局面，“走自己的道路，建設有中國特色的社會主義”；黨的十三大提出并闡述了社會主義初級階段理論，制定了黨在社會主義初級階段的基本路線，以及“三步走”發展戰略和各項改革任務；黨的十四大概括了建設有中國特色社會主義理論的主要內容；黨的十五大提出了社會主義初級階段的基本綱領；黨的十六大提出了全面建設小康社會的戰略目標。

二是討論農業發展。十三屆八中全會、十五屆三中全會和十七屆三中全會審議通過關于加快農業發展、加強農業和農村工作、推進農村改革發展的重要文件。在不同歷史時期提出了有針對性的具體要求：十三屆八中全會提出把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來；十五屆三中全會審議通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》提出，深化農產品流通體制改革，完善農產品市場體系，加快以水利為重點的農業基本建設；十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，加強農村制度建設，積極發展現代農業，加快發展農村公共事業等。

三是討論經濟體制改革，指出加快城市經濟體制改革的必要性、緊迫性。十二屆三中全會提出壓縮社會總需求，大力調整產業結構；十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，轉換國有企業經營機制，建立現代企業制度，培育和發展市場體系，建立健全宏觀經濟調控體系，建立合理的個人收入分配和社會保障制度，深化農村、對外經濟體制改革，進一步改革科技體制和教育體制；十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，進一步鞏固和發展公有制經濟，鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展，完善國有資產管理體制，規范市場秩序，完善財稅體制，深化金融改革，推進就業和分配體制改革，完善社會保障體系。

四是審議和調整國民經濟和社會發展五年計劃建議共計9次，從黨的十二屆四中全會的“七五”到十九屆四中全會的“十四五”共制定了8個五年計劃，并在十四屆二中全會上對“八五”計劃的若干指標進行調整。黨的十三屆七中全會會、十四屆二中全會、十四屆五中全會、十五屆至十九屆五中全會都根據國家發展階段提出指導方針和主要目標以及經濟社會發展的具體要求。8個五年計劃貫徹了黨的經濟建設指導方針，為改革開放后的經濟建設提供了指引。

2.以社會建設為重心的國家治理路線

在國家進行經濟建設的同時，社會結構發生巨大變化。在開放型發展背景下，國家從單位體制支配下以城鄉二元體制為基礎的社會結構向市場經濟體制下多層次的社會結構進行轉型。21世紀初的一項研究[3]9表明，根據對組織、文化、經濟資源的占有情況，中國社會等級可以分為上上層、中上層、中中層、中下層、底層五個層面。隨著社會結構變化，社會建設成為國家治理的重要內容。黨的歷次全會為精神文明建設和思想政治工作、構建社會主義和諧社會、深化文化體制改革提供了政策淵源和實現路徑。其中，黨的領導是根本動力。

一是加強對精神文明建設和思想政治工作的重視。自十二屆六中全會開始，黨中央在多次重要會議上闡述了精神文明建設的戰略地位、根本任務和指導方針，十三屆三中全會原則通過《中共中央關于加強和改進企業思想政治工作的通知》；十四屆六中全會作出《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》，提出用共同理想動員和團結全國各族人民，樹立和發揚社會主義道德風尚，加強社會主義民主、法制、紀律教育，普及和提高教育科學文化，強調馬克思主義在精神文明建設中的指導作用，明確了黨組織和黨員在精神文明建設中的責任。

二是十六屆六中全會審議通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出促進城鄉協調發展，促進區域協調發展，發展和諧勞動關系，堅持教育優先發展，加強醫療衛生服務，加快發展文化事業和文化產業，加強環境保護治理。提出建設社會主義核心價值體系，樹立社會主義榮辱觀，廣泛開展和諧創建活動；提出建設和諧文化，激發社會活力，為社會建設指明具體路徑。

三是十七屆六中全會在全面建設小康社會關鍵時期和文化改革發展重要階段審議通過了《關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，在總結歷史經驗、科學分析形勢的基礎上，闡明了中國特色社會主義文化發展道路，確立了建設社會主義文化強國的宏偉目標，提出了新形勢下推進文化改革發展的指導思想、重要方針、目標任務、政策舉措。

3.全面推行制度建設的國家治理路線

在進行經濟建設、社會建設的同時，黨中央在上層建筑領域不斷推行制度建設，一方面鞏固、強化相關建設取得的成就，一方面通過制度建設進一步提升國家治理現代化的質量。在經濟建設、社會建設取得階段性成果時，突出強調了制度建設的重要性和地位，是改革開放后國家治理從量變到質變的重大飛躍。

一是對黨章和憲法進行修改。十一屆五中全會的大部分議程是關于加強和改善黨的領導，以適應發展社會主義現代化建設的需要，審議通過了《中國共產黨章程（草案）》，此后在十二屆二中全會和第十四、十五、十六、十八、十九次全國代表大會等多次重要會議中審議通過黨章修改草案。十六屆三中全會、十九屆二中全會對憲法作出修改。中國共產黨堅持與時俱進，黨章、憲法不斷修改完善，確保黨對改革開放和社會主義現代化的堅強領導。

二是進一步規范黨的重要工作。十二屆二中全會就政治體制改革提出總體設想，十四屆二中全會提出具體的黨政機構改革方案。十三屆六中全會、十六屆四中全會分別對加強黨和人民群眾聯系、加強黨的執政能力建設進行審議并作出決定。十四屆四中全會和十七屆四中全會分別就關于黨的建設及加強和改進黨的建設作出重大決定，十八屆六中全會通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》。

三是就行政機構改革作出明確指引。從十五屆二中全會到十八屆二中全會，在多次全會的第二次會議上，就國務院機構改革和職能轉變、行政管理體制改革和機構改革提出意見、制定方案。從十八屆二中全會到十八屆四中全會，三次會議分別通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。

三、改革開放后國家治理現代化的主要動力

改革開放后，國家治理在經濟建設、社會建設和制度建設方面具有一定共識。但是相對而言，經濟建設貫穿了改革開放的始終，對社會建設的關注則是在經濟建設取得一定成效、社會結構發生一定變化之后。制度建設盡管較早受到重視，但是自黨的十八大以來，尤其是在黨的十九大之后，制度建設才進入密集建設、高質量提升階段。在經濟建設、社會建設和制度建設構成的國家治理路線中，體現著開放型發展、黨的領導和國家建設的動力邏輯。

1.開放型發展是經濟建設的主要動力

從國家治理視角看，改革開放后的經濟建設以開放型發展為主要動力。開放型發展“就是在體系分化條件下賦予各發展主體相對的自主性，以激發其最大的積極性和創造力”[4]。在經濟建設領域，國家從高度依賴國家的資源投入轉向強調資源的有效配置，引導、吸納更多的主體參與經濟建設，發揮各種參與主體的主觀能動性，提高經濟建設效率。

在治理體系方面，在黨的歷次重要會議精神指引下，我國建立了相對完善的經濟制度，其中深刻體現著開放型發展的動力邏輯。從經濟建設路線可見，關于社會主義現代化建設，歷次會議形成的中國特色社會主義理論體系，其核心是以人為本，確認了人民群眾在經濟建設中的主體地位。即發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，全面實現了經濟建設對全體人民全面開放。以家庭聯產承包責任制為基礎的各項農業、農村經濟制度，以家庭為單位吸納了廣大農村勞動群眾參與農業生產。各項經濟體制改革體現出中央和地方關系的調整，也體現出國家對社會領域參與經濟活動的開放態度。應該看到，開放型發展超越了資源和強制力集中的經濟制度模式，吸納了更多主體參與，建構了競爭性生產模式。

從治理能力角度看，以開放型發展為基礎的經濟治理體系提升了國家治理能力。制度的生命在于執行，歷次全會關于社會主義現代化建設、農業發展和經濟體制改革的精神，被落實到從“七五”到“十四五”的8個五年計劃中，在國民經濟和社會發展中成為各級黨政機關、企事業單位貫徹落實的依據，成為經濟社會發展的執行目標。通過國家歷次五年計劃的完成，經濟建設整體目標得到較為圓滿的實現。如中共中央國務院2021年的《政府工作報告》明確指出，“經過五年持續奮斗，‘十三五規劃主要目標任務勝利完成，中華民族偉大復興向前邁出了新的一大步。”在每個五年計劃完成的第二年的政府工作報告上，對于上一個五年計劃的總結，都相對較為滿意。

2.黨的領導是社會建設的根本動力

中國共產黨的領導是改革開放后進行社會建設的根本動力。改革開放后國家對社會建設的重視，體現了中國共產黨在社會建設方面的高度自覺和政治上的遠見卓識。相對于隨著社會結構變革產生的中間階層而言，中國共產黨的引領力和執行力是改革開放后進行社會建設的根本動力。中國共產黨的組織形態、運行方式，為社會治理建構了治理體系，提升了治理能力。

從治理體系看，在黨的領導下形成的精神文明建設、文化改革發展等重要制度，充分發揮了黨的領導核心作用。關于社會建設的主要路線，黨的十二大、十三大、十四大和十六屆六中全會突出強調了馬克思主義、共產黨員在精神文明建設中的重要性，確定了社會建設的政治基礎。在具體制度上，在歷次全會指引下形成了社會主義民主、法制、紀律等方面的制度，就和諧社會形成了協調發展等具體舉措，就小康社會建設和文化發展形成了階段性發展制度。從制度核心看，黨對社會主義文化建設的領導是相關制度的核心，在黨的領導下推進了關于構建和諧社會的各項具體舉措。

從治理能力看，黨的領導提升了社會建設能力。在黨領導社會建設的過程中，各級黨組織以黨的執政能力建設和先進性建設推動社會主義和諧社會建設。在社會自身無法萌生新的力量的條件下，社會轉型和社會發展就依賴于一個具有社會性、組織化程度高的政黨來引導[4]。各級黨組織為社會建設提供了高素質的社會工作人才隊伍，通過基層黨建和社會工作服務相結合，充實了公共服務和社會管理部門。通過黨組織內部的精神文明建設推動黨風建設，形成了領導隊伍的垂范效應，黨組織和黨員的模范行為，在推動全社會精神文明建設方面，發揮了強有力的促進作用。其中，社會領域的黨組織在不同領域參與社會建設，豐富了社會治理的組織主體、參與人員，通過基層黨建、黨員進社區等形式拓展了黨組織的活動形式。

3.國家建設是制度建設的主導邏輯

國家建設是政治學上國家構建的具體表現。國家構建可以理解為政府的統治能力，用通俗的話來說，是一個政府國防、征稅、官僚結構架構、維持社會秩序、提供基本公共服務的能力[5]。新中國成立后不久就完成了國家機構建設，通過一系列國家基本制度建設形成了國家機構實體。改革開放后，就這些機構在新形勢下如何運行，黨和國家通過對重要綱領性文件的制定和修改，在重要會議中對公權力機構改革和職能轉變進行指引，建構了相對完善的國家制度，從根本上提升了制度執行能力，在深層次推進國家構建的同時實現了國家建設的具體目標。

關于國家治理體系，俞可平認為，衡量國家治理現代化的標準至少包括五個方面：公權力運行的制度化和規范化、民主化、法治、效率和協調[6]。從制度層面看，以上標準可以分為兩個層次：一是在公權力運行方面具有充分的制度供給，二是需要具有規范和限制權力運行的民主和法治制度。黨的重要會議中關于黨章和憲法的修改，為公權力運行提供了充分的制度供給；關于政治體制改革等重要文件和憲法的相關規定，規范了權力運行；關于國務院和各級行政機關機構改革的指引，提高了權力運行的效率。可見，國家建設是黨和國家推進制度建設的根本動力。

從治理能力看，制度建設提高了權力運行的效率，提升了國家治理能力。歷次黨章和憲法修改互相協調，保證了我國在黨的領導下開展國家建設的基本政治架構協調運行。新時期黨的建設、黨和人民群眾關系的準則，保證了宏觀制度的執行。黨的十八大以來，較為密集的對國務院機構改革和職能轉變、深化改革、依法治國的指引，促進了簡政放權和制度機制完善。在黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神指引下，國家治理明確落實到堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化之中，為制度建設賦予了更高層次的推進動力。

四、國家治理現代化動力的邏輯關系

改革開放后，國家治理的巨大變革與中國現代化道路同步。開放型發展、黨的領導和國家建設雖然各有側重，但同時向其他領域延展，共同體現著改革開放的主要方式、領導組織和根本目標，共同構成國家治理的動力。整體來看，在中國治理現代化的道路上，開放型發展是改革開放的主要方式，黨的領導是最重要的組織形式，國家建設是各方面建設的最終目標。

1.開放型發展是改革開放的主要方式

改革開放后，從經濟建設、社會建設到國家建設的過程，是立足于中國現實、探索符合中國實際發展道路的歷史過程。不同環節治理目標的沿革和流變具有相輔相成、與時俱進的特征。不同階段的治理目標彼此強化、互相加持。從經濟、社會到制度領域的治理轉型，體現了國家治理從經濟基礎向上層建筑的全面覆蓋，與此同時，開放型發展也從經濟治理的主要方式發展成為改革開放的主要方式。

開放型發展是經濟建設的核心動力，但是在改革開放的具體過程中，其向社會建設、制度建設領域不斷拓展。經濟領域的開放型發展使更為廣泛的人民群眾以更加積極的姿態投入生產實踐，與此同時，中央和地方的關系、國家和社會的關系也隨之調整，其中引發的深刻變革要求國家治理超越單向度的管理模式，形成更加立體的治理體系。在社會領域和制度層面，多層次、復合式的治理結構及其內涵的協商民主理念，調整和豐富了國家治理的路徑、體制和策略選擇。在國家治理體系建構和治理能力提升的互相激蕩中，開放型發展從經濟建設領域延展到社會建設和制度建設領域，成為改革開放的根本形式。

2.黨的領導是全領域建設的核心動能

中國共產黨以高度的政治自覺回應中國社會的結構變化，取得了經濟、文化和社會建設方面的巨大成果。中國共產黨的領導突破了中國傳統的經濟社會結構對現代化進程造成的制約，給改革開放后的社會建設帶來了具有領導力的組織和具有執行力的制度。黨的領導在中國具有全面覆蓋性，在社會建設領域之外的經濟建設、制度建設領域，中國共產黨的領導也發揮了核心動能作用。

中國共產黨作為長期執政的政黨，不是獨立于國家政權之外，而是經法定程序嵌入了國家體制[7]。從政黨性質看，中國共產黨代表中國最廣大人民的根本利益，其所領導的革命的根本性超越了以民族資產階級為主體的改良運動；從政黨制度看，中國共產黨能夠融合、互動、聯通，內部制度具有較強的調試性和反饋能力。在經濟建設中，中國共產黨以代表全體人民利益的高度自覺實行改革開放，推動了生產關系的完善，促進了生產力的發展；在社會建設領域，中國共產黨通過引導和吸納多元主體參與建設，激發了治國理政的活力，實現了治理方式的科學化、治理路徑的規范化；在制度建設中，中國共產黨通過完善內部制度，保持治理理念與時俱進，實現了治理載體的制度化、治理程序的規范化。

3.國家建設是各方面建設的最終目標

國家建設是制度建設的根本動力，同時也是改革開放后各項建設的最終目標。在一個特定的范圍內，國家建設有其歷史路徑，由于不同國家具有不同的發展順序和步驟，有的現代國家起源于民主革命，政治制度中的民主負責制凸顯；有的現代國家起源于議會斗爭，法治建設較為成功。然而，在不同類型的國家治理中，始終需要關注一個根本性問題：國家需要取得相當的控制能力。如果沒有一定的控制能力去貫徹法律，法律只是一紙空文；如果沒有一定的控制能力維護基本秩序，民主可能成為民粹者的狂歡。在國家建設中需要推進相關制度走向規范和成熟，從而使國家建設成為制度建設的重要推動力。

改革開放后，從經濟建設、社會建設到制度建設的發展邏輯顯示，國家建設既是制度建設的動力淵源，也是國家治理中一切建設的最終目標，建立一個更能保障人民根本利益的國家同時也是經濟建設、社會建設的發展方向。因此，以黨的領導為根本力量，以開放型發展為主要方式，通過制度建設最終實現國家建設，成為中國國家治理的獨特道路。在經濟建設提供相對充分的物質基礎、社會建設取得一定的成果之后，通過制度建設提升國家控制力，使國家建設與民主、法治等現代文明成果之間實現互相保障并且取得平衡，從根本上保證國家權力有效運行，是中國治理現代化的實踐道路。由此可見，國家建設在作為制度建設的根本動力的同時，也是各方面建設的最終目標。

參考文獻：

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責任編輯：趙春燕