《監察法》留置措施存在的問題初探

摘要：留置措施作為監察委調查案件的手段，出臺伊始就備受矚目。留置措施的性質根本上取決于監察委的權力屬性，同樣也來源于其前世——“雙規”。監察留置的權力屬性是有別于偵查權的一種全新的“調查措施”，其權力既不屬于司法的偵查權與行政權，而是屬于有著政治權屬的“調查權”。留置措施的功能在于搜集證據與查清事實。留置措施在反腐領域的適用有一定的合理性，但同時也面臨諸多問題，例如：比例原則的缺失、外部監督的缺位、法法銜接的缺陷等。要完善留置措施，建議明確留置法條中關于“案情重大，復雜”的立法細節，留置程序引入外部監督機制，完善留置措施與先行拘留的銜接，從而提升監察委的權威性，促進我國法治的完善與發展。

關鍵詞：《監察法》;留置措施;權力屬性;功能定位;法法銜接

中圖分類號：D922.11文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）21-0074-04

2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）將留置規定為監察委特有的一項調查措施。在《監察法》出臺之前，黨內反貪污腐敗的主要手段是“雙規”，即規定時間規定地點交代問題，在“雙規”的作用下有效處理了大量的案件。但是“雙規”未經法律授權，僅僅是黨內紀律調查手段，卻實在地限制了公民的自由，一直備受爭議。學界目前對于留置的概念界定主要有以下幾種：羈押性質刑事調查措施①、法定剛性強制措施②、人權均衡監察措施③、限制人身自由的強制措施④、特定場所的調查措施⑤、違法犯罪前提下的調查手段⑥。

對于以上幾種觀點進行梳理之后，筆者比較贊同的是第五種觀點，即留置措施是一項調查措施，但是該觀點沒有明確為何留置措施是一項調查措施。筆者認為留置措施的性質取決于監察委的權力屬性，同樣也來源于留置措施的前世——“雙規”。

一、留置措施的權力屬性辨析與定位理解

留置措施在《監察法》中的表述為調查措施，讓人聯想到《刑事訴訟法》中的偵查措施，具體表現為《刑事訴訟法》中偵查機關的拘留與逮捕在表現方式以及限制人身自由的強度與《監察法》的留置有很強的相似性[1]。

（一） 留置措施的權力屬性辨析

《監察法》將留置措施寫入法律規定并作為監察委的調查手段，這相較于“雙規”來說是不小的進步，這一點也是學界廣泛認可的觀點。但是關于監察留置的性質，學界存在廣泛的爭議，筆者將學界的論辯大致梳理如下：

1.監察留置屬于行政措施還是刑事措施。吳健雄教授認為監察留置措施在性質上有別于刑事調查措施和行政措施，應當定位為監察執法采取的特定調查措施[2]。不過，目前理論界主流的觀點認為留置兼具行政屬性與刑事司法屬性，而且從功能上來看其是一種同時具有強制措施和調查取證措施性質的手段。

2.監察留置措施是一種調查措施也是偵查措施。持“偵查措施論”的學者認為監察留置不用逮捕之名但客觀上與逮捕實質相同。有學者持折中的觀點，主張就監察留置措施對被調查人人身自由限制的強度而言，留置可以被視為“調查”措施，同時也能被看作“偵查”措施。

隨著《監察法》的出臺，監察留置被立法正式確認為與刑事訴訟活動無關的一種調查措施而非偵查手段，對此理論界還有不同意見，例如有學者認為“官方對于監察機關及其調查活動的定位，使得調查活動似乎是與刑事訴訟完全無關的政治活動……然而，監察機關的調查活動真的與刑事訴訟無關嗎？答案并非如此。”[3]學界在大體上已經認可了監察留置在性質上屬于調查措施這一事實，同時也明確認為監察留置不適用《刑事訴訟法》的規定。

筆者認為，從功能與定位來看，監察留置的權力屬性是有別于偵查權的一種全新的“調查措施”，其權力不屬于司法的偵查權與行政權，而是有著政治權屬的“調查權”。

（二） 留置措施的功能定位

依據《監察法》的規定，對于監察機關已經調查完畢的貪腐案件，應當移送檢察機關審查。從該規定來分析，從功能上來說，監察委的調查行為沒有定罪量刑的作用，只有搜集證據、查清事實的作用。有不少學者認為監察留置是“強制措施”，發揮著程序保障功能。留置措施替代了刑事訴訟立法所規定的拘留、逮捕等刑事強制措施，變成監察機關可以采取的限制人身自由的強制性措施[4]。但是從立法的意圖以及監察委與我國司法機關的關系來分析，筆者認為留置措施的功能在于搜集證據與查清事實。

二、監察法留置措施中存在的問題

監察體制從我國秦漢時期就開始設立。從古至今，監察就是歷代統治者不能忽視的一項重要權力。新中國成立前后，我國的監察體制經歷了華北人民監察院、人民監察委員會、國務院監察部以及如今的國家監察委員會。留置措施是新出臺《監察法》中監察委打擊貪污腐敗犯罪的重要手段，筆者認為，其存在的問題主要有以下幾個方面。

（一）比例原則缺失

從分類來說，《監察法》屬于公法的范疇，公法的基本原則是“法無授權不可為”。但是從目前的立法現狀來看，我國對于監察留置措施的規定比較簡略，即就是對于監察留置僅僅只有授權，缺失相應的細節劃分，借用行政法的法律術語來說就是缺失比例原則。比例原則作為行政法的黃金準則，一直是行政法所奉行的基本價值理念。《監察法》缺失比例原則，很容易導致不同調查情況統一適用留置措施。可以看到，《監察法》對于留置的條件有一定的體現和限制，但是什么樣的情形屬于“案情重大、復雜”，法律規定中并未明確，目前無論是實務屆還是理論界，對于這樣的標準沒有定論。這導致監察委自由裁量權過大，在實際操作中會出現情況標準不統一、隨意限制人身自由的問題[5]。

（二）外部監督缺位

就監察委而言，對于留置的監督是內部監督，體現在對于留置的審批和被調查人不得在留置期間請律師，這樣的模式下，留置適用是否正確和被調查人權益如何保障，就成了一個需要研究的問題。留置措施的開始至結束，全部由監察委決定。雖然《監察法》規定留置的時間最長是6個月，同時6個月可以折抵刑期，但是在經過法院審判之前，所有人都應當確定為無罪，6個月的時間已經和部分短期刑罰相當，這對于真正無罪的人來說就是懲罰。在決定是否需要留置時，即便是下級監察委上報由上級監察委決定，但是其本質依舊是在監察委的內部進行循環，并沒有其他外部機關介入，從權力的制衡來看有不科學不合理之處。

（三）法律銜接存在缺陷

《監察法》與《刑事訴訟法》的銜接一直是學界爭論的重點，其中爭議的核心問題就是監察委在對被調查人實施留置措施后，移送至檢察院，檢察院應當先行拘留[6]。這樣的規定一定程度上可以防止被調查人在移送后通過原有關系網的運作妨礙正常司法訴訟活動，但忽略了那些無罪或者罪輕的被調查人的權益保護。

一是留置缺少檢察院合法合理性審查。根據《刑事訴訟法》規定，移送檢察院審查起訴的犯罪嫌疑人，若監察委采取留置的，檢察院應當先行拘留。依據此條規定，檢察院不必對監察委留置的合法合理性進行審查，應當直接將犯罪嫌疑人拘留。從表面看，監察委與檢察院的銜接就結束了，但是這樣的硬銜接帶來的問題不容忽視。首先，檢察院不必對于監察委的留置進行審查，這樣監察委在做出留置決定時沒有限制，自由裁量權過大[7]。同時，留置的期限最高可長達6個月，失去外部審查監督，監察委很容易將羈押期限拉滿，借此減輕辦案的時間壓力。在這樣的權力構架下，監察留置措施的適用與否基本上由監察委決定，很容易違反公權力所提倡的比例原則，這對于被調查人的合法權益保障是不利的。

二是先行拘留不利于保障被調查人合法權益。若監察委前期所做出的留置決定本就不妥，檢察院沒有審查的權利，同時依法條規定，將被調查人先行拘留，這是對被調查人權利的二次侵犯，導致憲法對于人權自由的保護虛置。雖然《監察法》與《刑法》屬于不同的法律分類，但是由于監察委與檢察院的銜接，《監察法》與《刑法》也有銜接的問題，所以在留置措施與先行拘留的銜接上，必須考慮《刑法》的規定。

三、完善留置措施的建議

（一） 明確留置的立法細節

將“比例原則”的概念引入《監察法》中。首先，對于留置的法條中提到的“案情重大，復雜”要予以說明。什么樣的情況屬于“重大”，涉案金額達到多少屬于“重大”，在規定金額的時候應當留有余地，對于經濟欠發達的情況下金額可以適當降低，發達地區金額可以適度提高[8]。在確定金額標準的同時也可以給監察委留下一定的自主裁量權，例如在西藏貪污200萬元人民幣就可以算得上“重大”，但將其放置于上海就夠不上“重大”的標準，有張有弛既考慮整體，又顧及了部分。對于具體的制定，可以借鑒《刑事訴訟法》四十五條：“涉嫌賄賂犯罪數額在50萬元以上，犯罪情節惡劣，涉及國家重大利益的”這三種情形被規定為特別重大賄賂案件。《監察法》在借鑒時應當符合監察權性質特點，以及新時代的發展來制定標準。

其次，對于“復雜”進行明確規定。例如對涉案官員的級別、涉案的人數進行具體區間的劃分，省一級和縣一級干部貪腐案件的復雜程度是不同的，對其進行區分有助于提升辦案的效率。同時，應當注意到越來越多的新型職務犯罪案件以及涉外的職務犯罪案件，此種案件較為隱秘、復雜，一般所涉及的金額也都較大。

最后，對于留置場所的規定。監察委與紀委有密切的關系，很多情況下是“一套班子、兩塊牌子”，對于留置場所的選定，法律目前并未明確規定，因此監察委偏向于原紀委“雙規”所用場地，節約經費的同時也因監察委案件的特殊性減少與其他機關的接觸，避免不必要的風險。建議對于留置場所進行明確規定。

（二）留置程序引入外部監督機制

目前《監察法》對于留置措施規定的是內部監督的辦法。依據權力制衡的理論，內部監督并不完善，應借鑒公檢法的運行機制，引入司法審查，完善對于監察委采取留置的外部監督。

首先，應當明確司法審查的主體應當為檢察院而不是法院。檢察院在監察委沒有誕生之前就有司法審查的功能，繼續由檢察院負責審查較為合理，因工作熟悉，工作人員業務熟練效率高，專門成立審查部門資源利用率高。

其次，在司法審查的主體明確后，還需要明確審查的模式。筆者認為，可以將檢察院司法審查的模式分為事前審查、事中審查以及事后審查。事前審查，在監察委對被調查人做出留置決定后需由檢察院進行審查，審查通過后，監察委對其進行留置。這樣既保留了監察委的主動性，也避免了監察委權力的濫用。事中審查，檢察院可以采取類似于“羈押必要性審查”的方式，對于被留置的被調查人進行不定期審查，審查其是否達到解除留置的標準。如此可以避免監察委將留置期限拉滿的情況，避免以留置之名行懲罰之實的問題。事后審查，主要是在監察委將案件移送后，檢察院對于留置措施進行審查，留置若有超過必要期限的情況，檢察院就可以決定不予拘留。審查發現留置期間有刑訊逼供行為，檢察院可以要求監察委說明情況，若屬實，由檢察院向上級檢察院提出，由其提出檢察建議，由上級監察委進行調查。

最后，檢察院司法審查機構所進行的工作與審查監察委留置措施的工作并無二致，其工作內容、性質都相似，所以不必另行設置，其工作方式可以參考監察委與紀委的關系，采取“一套班子、兩個牌子”的模式。

（三）完善留置措施與先行拘留的銜接

一是賦予檢察院審查是否先行拘留的權力。從立法制度構建上來說，立法者可以將法條中的“應當先行拘留”改為“經檢察院審查后，確有必要的可以先行拘留”。立法上賦予檢察院一定的自主權，如果監察委將留置的期限拉滿是6個月，檢察院如果只能先行拘留，拘留期限也可拉滿6個月，若在涉及案件重大復雜的還可以延期。在被調查人未被法院審判前，其限制自由的時間已經夠得上徒刑，這不合理。修改后的法律銜接更為合理，同時也能更好地保護被調查人的權利。對于留置結束后移送檢察院的案件，檢察院應進行“變更強制措施”審查，監察委除了留置外，并沒有其他的限制被調查人人身自由的強制措施，但是檢察院有。對于檢察院來說，監察委前期的調查取證已經結束，檢察院只是為了保證訴訟程序的完整與順利進行，因此沒有必要對于低風險性的被調查人再次采取高強度的人身限制性措施。檢察院采取強制措施也應當要遵循“謙抑性”與“保障性”原則。

二是賦予檢察院選擇其他刑事強制措施的權力。在目前的法律規定之下，檢察院只能選擇先行拘留只一種強制措施，但是刑事強制措施卻有拘傳、取保候審等5種。《監察法》與《刑事訴訟法》銜接時應當給予檢察院選擇的權力。筆者建議，監察委在移送案件時，可以先移送證據與事實材料，被調查人依舊采取留置的方式，將被調查人控制在監察委的留置場所內，檢察院在拿到證據與案件事實后應當進行初審，確認被調查人違法犯罪的惡劣程度以及后續干擾司法程序的可能性，并作出接收被調查人后所采取的刑事強制措施。由于檢察院只是初審證據材料來選取強制措施，因此時間不必太長，所以筆者建議最長3日，最短24小時后就要做出決定，回復監察委，此時監察委再將被調查人移送檢察院。根據案情，檢察院可以依法對被調查人實施監視居住等程度較輕的強制措施。由于被調查人的犯罪行為較輕，也沒有危害后續司法程序的可能性，所以只需要移送法院，等待判決即可，這符合刑事法律所提倡的“謙抑性”原則。

四、結語

從法理上來看留置并不具有懲罰性，其和公安機關的偵查權一樣屬于搜集證據的手段。但如果缺乏合理有效的監督，留置很容易轉化為對于被調查人的懲罰手段。對于被調查人的保護就顯得極為重要，對于留置措施進行完善，有助于提升監察委工作的成效，促進我國的法治建設。

注釋：

①留置是“一種由國家監察委員會對涉嫌職務違法和職務犯罪的人做出的，期限較長的，在立案后、逮捕前能夠折抵刑期的，帶有羈押性質的刑事調查措施”。

②留置是“監察委員會在公安機關的配合下，經法定程序運用國家暴力機器限制被調查人員人身自由，進一步查明案件事實的法定剛性強制措施”。

③留置是“監察法設置的，實現控制犯罪和保障人權相均衡的監察措施”。

④留置是“為保障偵查活動的順利進行，由監察委員會針對被調查人所采取的、限制其人身自由的強制措施”。

⑤留置是“監察機關所擁有的將被調查人約束在特定的場所接受調查的一項調查措施”。

⑥留置是“被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，在法定情形下監察機關經依法審批，可以將其留置在特定場所”。

參考文獻：

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[8] 過勇，李松鋒.貪污受賄案件刑事量刑的實證研究[J].經濟社會體制比較，2018（1）.

作者簡介：江隆（1995—），男，漢族，陜西漢中人，單位為西安財經大學法學院，研究方向為訴訟法學。

（責任編輯：馬雙）

基金項目：本文系2020年陜西省社會科學基金項目“現實審視與理論結構：我國刑事辯護有效性研究”（編號：2020E22）、2019年國家社會科學基金項目（西部）“刑事證據補救規則的理論闡釋與體系建構”（編號：19XFX005）的有關成果