國土空間規(guī)劃體系下碳中和規(guī)劃路徑研究

賈鏡雪

（廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限責任公司，廣東廣州 510315）

1 研究背景

2020年9月，我國在第七十五屆聯(lián)合國大會上提出“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取在2060年之前實現(xiàn)碳中和”。碳中和成為城市發(fā)展的熱點話題。

國土空間規(guī)劃作為各類開發(fā)保護建設活動的重要依據(jù)，已經(jīng)形成相對完善的內(nèi)容體系。國土空間規(guī)劃充分將環(huán)境保護納入其中，明確國土空間開發(fā)保護格局，完善生態(tài)網(wǎng)絡，在控制資源開發(fā)利用、推進生態(tài)保護與修復等方面均起到很大作用。但面對“碳達峰”“碳中和”的新要求，當前規(guī)劃仍存在需要完善的地方。

（1）碳中和策略從宏觀到微觀的傳導路徑缺失。

碳中和是全國共同的目標及任務，應強化自上而下的統(tǒng)籌作用。規(guī)劃缺少對碳中和工作的整體布局，缺少對城市實現(xiàn)碳中和目標的路徑策劃及落實工具，《廣州市國土空間總體規(guī)劃（2018-2035年）》公示草案中列舉的國土空間體系下包含的專項規(guī)劃中，資源利用和要素配置方面專項均涉及支撐碳中和的重要因素，但僅通過若干單個專項及措施難以高效完成碳中和任務的傳導落實。

（2）國土空間規(guī)劃體系與碳中和指標銜接不足。

自然資源部于2021年6月發(fā)布《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》，評估指標體系從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等維度設置6個一級類別，并劃分為23個二級類別和多項細分指標。十余項指標與減碳相關，作為評估城市現(xiàn)狀的指標工具，對未來城市碳中和發(fā)展具有指導借鑒作用。但在規(guī)劃方面，從總體規(guī)劃到詳細規(guī)劃，對城市發(fā)展決策、用地布局到建設標準，仍缺少減碳策略的指標干預作用。

2 碳中和規(guī)劃設計研究進展

我國在碳中和規(guī)劃方面有一定實踐基礎。自2007年，國內(nèi)相關部委和機構(gòu)已經(jīng)制定和發(fā)布多項相關標準、評價指標體系、技術(shù)導則、建設指南。

臺南市于2014年完善市低碳城市建構(gòu)計劃，設立溫室氣體分時期、分年份減量目標，形成包含溫室氣體、再生能源、節(jié)約能源、綠色運輸、低碳建筑、環(huán)境綠化、資源循環(huán)、低碳生活八個方面的減碳具體指標表。

臺南市103年減碳具體指標辦理情形如表1所示。

表1 臺南市103年減碳具體指標辦理情形

續(xù)表1 臺南市103年減碳具體指標辦理情形

臺南市將打造永續(xù)低碳社區(qū)、推展低碳文化觀光、應用多元綠色能源等在內(nèi)的十大主計劃落實到具體的措施-工作項目-執(zhí)行單位，匯總在低碳城市構(gòu)建計劃列管表中，用以指導低碳城市建設。

臺南市103年度推動低碳城市建構(gòu)計劃書列管表（部分）如表2所示。

表2 臺南市103年度推動低碳城市建構(gòu)計劃書列管表（部分）

我國對城市規(guī)劃的低碳研究主要集中在宏觀國家層面的低碳發(fā)展政策和微觀社區(qū)、建筑層面低碳技術(shù)等方面。在城市層面的專項規(guī)劃理論和技術(shù)研究相對較少，已有的探索包含城市低碳評價指標體系、城市低碳規(guī)劃原則措施和低碳試點城市經(jīng)驗總結(jié)等。有學者在對區(qū)域現(xiàn)狀土地利用結(jié)構(gòu)碳源碳匯效應評估的基礎上，基于線性規(guī)劃[1]、多目標規(guī)劃法[2]等方法提出面向低碳的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案。研究通過碳收支空間分異對空間劃分碳補償、碳平衡分區(qū)，對不同類型分區(qū)提出相應的發(fā)展策略[3]。此類研究為碳中和規(guī)劃工具的發(fā)展及應用奠定了良好的基礎。

國外的實踐中，更重視規(guī)劃控制技術(shù)合理性與基于分區(qū)落實法定化的控制作用，以保障規(guī)劃實施。新西蘭懷特克爾市在地區(qū)規(guī)劃中設立覆蓋市域的“自然地區(qū)”管理層，使用“自然地區(qū)法規(guī)”管理對自然資源和生態(tài)環(huán)境可能產(chǎn)生影響的開發(fā)行為。美國在傳統(tǒng)區(qū)劃“基礎分區(qū)”基礎上增加“環(huán)境疊加區(qū)”及其管理控制要素，通過“環(huán)境疊加區(qū)”管理不同生態(tài)環(huán)境地區(qū)的開發(fā)行為。上述做法在技術(shù)上完善了環(huán)境控制要素，在規(guī)劃體系及制度層面構(gòu)建覆蓋市域、作用于所有開發(fā)行為的管理通則，以法定化手段強化資源環(huán)境保護力度[4]。德國建設規(guī)劃中的生態(tài)控制指標體系內(nèi)容及運行過程對我國碳中和專項規(guī)劃有一定借鑒作用，考慮建立“碳中和控制指標集”，與現(xiàn)行控規(guī)指標配合使用，達到對城市碳中和的系統(tǒng)控制[5]。

3 國土空間背景下的碳中和規(guī)劃工具建議

已有的研究側(cè)重討論碳中和的概念、中小尺度社區(qū)的具體改造設計或不同專項的綠色技術(shù)，主要集中于單一層次，缺乏從宏觀到微觀的系統(tǒng)指引。本文探討形成國土空間規(guī)劃體系下的碳中和規(guī)劃工具，從單一生態(tài)維度向生態(tài)-經(jīng)濟-社會復合維度轉(zhuǎn)變，為構(gòu)建具有傳導作用、指導具體實施建設的碳中和專項工具體系提供合理建議。

3.1 基于本地特征的分區(qū)分類

土地利用變化是引起碳收支變化的重要因素，在國土空間規(guī)劃中，以自然本底、社會經(jīng)濟變化、相關政策條件、產(chǎn)業(yè)與技術(shù)發(fā)展以及土地利用變化歷史趨勢等為要素，模擬碳中和導向下的土地利用分布格局，指導城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定及規(guī)劃分區(qū)工作。

考慮地方土地利用碳排放總量、碳排放的經(jīng)濟貢獻系數(shù)、生態(tài)承載能力，對整個行政轄區(qū)劃分碳補償分區(qū)，發(fā)揮各地類碳收支的比較優(yōu)勢。結(jié)合空間規(guī)劃對本地的發(fā)展目標及策略，進一步形成復合的碳中和功能分區(qū)，為下一步碳中和專項規(guī)劃工具的落實提供更科學的分類依據(jù)。

3.2 以碳中和為導向的專項規(guī)劃工具

專項規(guī)劃考慮采用總體目標及指標-分類原則-工具包的傳導方式，強化總體任務與具體操作間的聯(lián)系，實現(xiàn)統(tǒng)籌目標、集成技術(shù)、引導決策的作用。

目標傳導示意圖如圖1所示。

圖1 目標傳導示意圖

工具提出本地區(qū)適用的碳中和建設原則，明確各原則下需要落實的指標體系，向下傳導落實，作為規(guī)劃實施效果的評估依據(jù)。基于歸納得出的碳中和功能分區(qū)分類提出策略，在此基礎上針對不同策略形成可選擇的工具包，標明工具包中各措施在環(huán)境、經(jīng)濟方面影響的測算方法，作為詳細規(guī)劃中進一步落實指標及測算的專題指導。以可實施性為導向，通過法定的控制性詳細規(guī)劃實現(xiàn)策略的細化與傳導，從而指導實施建設。

3.3 多維平衡的單元策劃

參照工具包對規(guī)劃單元內(nèi)的減碳措施進行具體策劃時，應強化規(guī)劃的投資預算及減碳效益測算，得出規(guī)劃單元內(nèi)低碳策略實施的總體費用以及減少碳排放量，結(jié)合詳細規(guī)劃落實指標控制表。

低碳社區(qū)規(guī)劃工具的設計指標表如表3所示。

表3 低碳社區(qū)規(guī)劃工具的設計指標

應多方面收集公眾意見，考慮空間環(huán)境利用、社會階層融合等因素，提升居民對減少碳排的參與度和積極性。

4 結(jié)語

將碳中和納入城市發(fā)展建設的目標，在國土空間規(guī)劃體系下形成專項規(guī)劃工具。考慮地域化特征落實碳中和任務，形成復合的分區(qū)分類；細化分解上層次規(guī)劃的發(fā)展目標，提出不同分區(qū)的碳中和策略及工具；匹配減碳工具包，以規(guī)劃單元為模塊進行碳中和路徑策劃。以此方法配合總體規(guī)劃的用地布局與功能，傳導到詳細規(guī)劃的指標及效益控制，可以提升減少碳排放措施的針對性與有效性，以規(guī)劃工具推動城市碳中和建設，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會多維度的平衡。