農村宅基地“三權分置”：內涵、邏輯與路徑

王文浩

(武漢大學，湖北 武漢 430072)

2018年1月，中共中央、國務院發布了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，明確提出探索農村宅基地所有權、使用權和資格權的“三權分置”改革[1]。這一政策旨在提高農村宅基地利用效率，深化農村宅基地使用權制度的改革，顯化宅基地使用權的財產功能，利于盤活農村閑置宅基地，推動農村經濟可持續發展。探究農村宅基地“三權分置”的主要內涵、邏輯解析和實踐路徑，對于促進新時代中國農村經濟社會發展和貫徹鄉村振興戰略，以及實現2035年遠景目標具有重要意義。

1 農村宅基地“三權分置”的主要內涵

依據鄉村振興戰略的發展要求，農村宅基地“三權分置”的改革應在堅持集體所有權不動搖的基礎上，進一步建構農戶資格權，追求改造既有宅基地使用權，發揮市場在宅基地資源配置上的作用，在平衡農戶利益訴求和可能風險的前提下，選擇宅基地具體流轉路徑，以實現宅基地財產功能發揮的現代轉型。

1.1 落實宅基地所有權

落實宅基地所有權作為農村宅基地“三權分置”的政策目標之一，旨在改變我國農村宅基地所有權處于農村土地權利體系中的邊緣狀態，革新我國農村土地權力運行體系，有效地發揮農村宅基地所有權在土地管理實踐中的作用[2]。我國現行《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第11條規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理[3]。具體而言，《土地管理法》規定宅基地所有權歸農民集體所有，由集體經濟組織或村民委員會代表本集體內成員履行所有權人的職責與權能，但實際上行使主體并非局限于此，也涵括縣鄉各級政府和村民小組等多重層次，模糊了農民集體的內涵，使得作為法律意義上擁有農村土地所有權的農民集體，在實際事務處理中居于虛位狀態，往往不能完全實現土地的價值，這是導致農村宅基地“取得無價，退出無價”的原因之一。因此，應在堅持集體所有權不動搖的基礎上，明確宅基地所有權主體，健全行使所有權的程序性規則。

在法律技術層面，明確《土地管理法》中關于農民集體的相關概念，重視農村集體經濟組織的作用。農村集體經濟組織作為農村宅基地所有權主體的優勢明顯，其在我國農業集體化發展的過程中，一直發揮著重要作用。在現階段，在法律層面保障多樣化發展的農村集體經濟組織，切實提高其作為農村宅基地所有權主體行使這一權利的有效性，是在落實權能主體相關責任的基礎上，發展集體利益的前提。在理論層面，作為抽象的物質資料所有制形式，農民集體擁有集體土地，又是踐行馬克思主義政治經濟學觀點的具體表征，應以辯證的觀點看待由農村集體經濟組織統籌農村宅基地所有權的實際價值，并積極踐行農村集體經濟組織掌握農村宅基地所有權的相關要求。農村集體經濟組織由多數人組成，其所做出的決議必然無法兼顧多重價值傾向，而程序的嚴格執行是保障決議正當性的一道重要防線。由于我國現行法體制對于農村集體經濟組織行使農村土地所有權程序規定的缺位，促使多數農村宅基地所有權主體在行使權力的過程中，往往忽略程序規則的作用，相對弱化了其行為的信服力，從而引發大量的糾紛。所以應建構以多數人決定為基礎的、可以申請復議和獨立起訴的、在保障集體利益的前提下實現個體利益的、合理合法的農村集體經濟組織運作程序規范。

1.2 建構農戶資格權

農戶資格權是農村集體成員以戶為單位，取得宅基地使用權的一項基礎性權利[4]。但在我國既有的法律框架下，農戶資格權模糊于集體成員權和集體所有權的法意涵趨同，《土地管理法》將集體成員權看作是集體土地所有權的題中之義，疏于明晰農戶資格權的具體類型，不契合農村經濟發展的實踐需要。農村宅基地所有權的主體虛位、退出機制不健全，以及農戶資格權的法意泛化，導致了農村宅基地兩極分化的結構困境，一是宅基地空置、廢棄現象頻繁發生，農村土地資源利用效率較低，根據自然資源部2018年4月至6月對農村宅基地使用情況的調研，閑置宅基地和農房占比6.32%，閑置率最高的省份達到13.17%。二是在農村人口越來越多地向城鎮轉移的情況下，農村建設用地的占地規模卻仍在擴大，不斷侵占基本農田和公共設施用地，同時，一戶多宅和超標準建房的現象普遍存在。因此，應從集體成員屬性、法律界限性和不可轉讓性方面建構合理的農戶資格權。

農戶資格權的基礎是農戶成員資格，而農戶成員資格又是基于集體成員身份取得的，這意味著農戶內部全部集體成員資格的喪失一定會導致農戶資格權的喪失，但農戶資格權的喪失又不必然導致農戶內部全體集體成員喪失成員資格，在一定程度上強調了農戶資格權的保全性，即使農戶內全部集體成員自愿放棄農戶資格權，也僅僅是喪失了取得農村宅基地使用權的資格，仍保留享有其他各項集體成員權。同時，農戶資格權主要是農戶宅基地資格權，具體表現為農戶宅基地分配的資格權，如不對該權加以限制，將會造成農村土地資源的浪費。為保證貫徹“一戶一宅”的法律原則和促進農村經濟的可持續發展，就必須明確農戶資格權行使的相關界限，這與農戶資格權的取得限制有一定關聯，農戶資格權是基于一定的集體成員身份取得的，這種身份屬性不具可轉讓性，也是兜底性的，所以不能交由市場配置，而應公開相應的農戶資格權授予和行使過程，保證農村土地配置的合法公正。另外，在方法論上應堅持具體問題具體分析，把握矛盾的普遍性和特殊性相互連接、相互轉化的一般規律，在堅持農戶資格權的集體成員屬性、法律界限性和不可轉讓性前提下，建構出合乎經濟發展規律的新型農戶資格權。

1.3 改造宅基地使用權

以往農村宅基地使用權涵蘊了較強的身份屬性，較少涉及財產屬性，這種壓抑狀態下的處分權能相對限制了農村宅基地使用權的融資和流通功能。具體而言，發軔于城鄉土地制度的根本不同，農民群體所擁有的宅基地歸屬于集體土地，法律對其獲取和使用有嚴格的限制，包括不能進行自由買賣、不能用作抵押、不能進行商業開發等，阻斷了通過投資等獲取更多收益的途徑，這使農村宅基地整體上成為一種不同于城市土地的僵化資本，對于經濟的持續發展作用不明顯。雖然相關學者提出在農村宅基地使用權的法律范圍內，進行徹底變革，去除該權的身份屬性，賦予其完全的財產屬性，但違背了農村宅基地取得資格權的相關法旨[5]。如何把握農村宅基地使用權改造的度，關系到整個農村法律體系的穩定和具體政策的可行與否。《土地管理法》中第62條規定，“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅[6]”，為改造宅基地使用權指明了方向，即應在保留農村宅基地使用權身份性、福利性和保障性的基礎上，適當提升和發揮其財產屬性。

首先，在農村宅基地初始分配的過程中堅持無償原則，嚴格限制農村集體組織以外及城鎮居民的混入，保障農村宅基地使用權的身份性和福利性，在本村集體組織內部，嚴格執行“一戶一宅”原則，在有關宅基地的租賃合同達成后，及時消滅原宅基地使用權。其次，作為一種非經營性的集體建設用地而存在的農村宅基地，依照既有法律的相關規定，不可用于出讓、轉讓或出租的方式從事非農建設，不符合當前農村經濟發展的需要，但過快放開農村宅基地的使用權會沖擊現有法律體系，甚至會在一定程度上危及社會穩定，所以應依循序漸進的思路，在實現農村宅基地使用權向經營性集體建設用地使用權轉化的前提下，間接實現該權的轉讓和抵押，以期獲得經濟收益。最后，立足于穩定的社會秩序、合法的行為模式，在落實農村宅基地所有權和建構農戶資格權的同時，逐步推進農村宅基地使用權的改造，實現“三權分置”的三位一體共同革新。

2 農村宅基地“三權分置”的邏輯解析

農村宅基地的“三權分置”具有深厚的理論根基，既源于中國特色社會主義的偉大實踐，又契合于新時代中國農村經濟與社會發展的特點，與國家經濟建設思想一脈相承，是科學的農村經濟發展策略。

2.1 理解農村宅基地“三權分置”的理論基礎

首先，鄧小平的農村經濟改革思想，突破了既往社會主義農業發展模式中追求純粹公有制的經濟格局、平均主義分配制度和高度集中的管理體制，堅持將馬克思主義科學原理同中國農村經濟社會發展的具體實踐相結合，把提高農村生產力和廣大農民生活水平作為衡量黨政措施正確與否的標準[7]。在指導農村經濟發展的思想領域，農村宅基地“三權分置”的改革是實事求是與解放思想指導方針的實際運用，是有利于發展農村生產力的政策指引。

其次，農村宅基地“三權分置”的改革體現了中國共產黨始終代表中國先進生產力發展要求的本質特征，是將“三個代表”重要思想運用到處理農村現實問題的典范。同時，在經濟社會發展的實踐上，農村宅基地“三權分置”的改革不僅貫徹了發展才是硬道理的戰略思想，更是將發展作為黨執政興國第一要務的現實印證。另外，農村宅基地“三權分置”的改革也是運用科學發展觀中統籌兼顧的根本方法，貫徹發展這個第一要義，加快轉變經濟發展方式，促進區域協調發展，推動城鄉一體化，實現農業現代化的路徑依賴。

最后，伴隨著我國經濟社會的發展與社會主要矛盾的轉換，為滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，黨和政府著力改善不平衡不充分的社會發展，習近平總書記提出了“五位一體”的總體布局和新發展理念，將堅持協調發展作為持續健康發展的內在要求，積極推動城鄉區域協調發展和深化經濟體制改革。農村宅基地“三權分置”的改革作為鄉村振興戰略的重要一招，是對鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想的堅持和實踐，是有著深厚理論根源和科學依據的新思路，是順應時代變化推動城鄉協調發展的新方案。

2.2 把握農村宅基地“三權分置”的實踐基礎

在改革開放之前，我國農村的經濟發展受蘇聯模式影響較重，傾向于高度的公有化和統一調配，在農村宅基地產權配置方面，形成了宅基地的集體所有權與房屋的農戶所有權相分離的局面，意在保障農村宅基地的平均占有。自1986年開始，為助推城市住宅用地的價值增長和促進城市發展，同時避免沖擊農村宅基地產權配置相關體制，農村宅基地的使用權被限制轉讓，然而這種經濟發展模式加劇了城鄉二元分化，在經濟發展紅利分配方面出現不平衡問題，難以保障廣大農民的平等權利和切身利益。在實踐中，一部分農民為獲取更多的宅基地增值收益，不惜觸碰法律的底線，建造和出售了大量的農村小產權房和城中村違章建筑，這在一定程度上損害了地方政府利益，但也是農民分享城市化發展成果的體現，呼喚在國家政策層面保障宅基地的財產價值[8]。

隨著中國農村經濟的發展，農村宅基地的使用權制度已難以適應社會的需求，具體表現為農村大量剩余勞動力流入城市，在城市購房或租房，逐漸形成農村的“空心化”，大量的閑置農村宅基地涌入市場，農村宅基地使用權的非法流通和違反民意的拆遷現象，不僅體現了改革農村宅基地使用權流轉制度的緊迫性，還隱含了宅基地使用權流轉制度的未來發展趨勢。另外，農村集體土地所有權在法律制度層面的主體虛位，限制了農戶對于宅基地的處分權能，不利于農村經濟的良性發展，農地流轉滯后于農村勞動力轉移非農就業，成為亟待解決的問題。我國農村宅基地“三權分置”的改革正是在上述背景下應運而生的，適應了城市化發展和開拓農村經濟發展空間的需要，在暢通國內大循環，發展國內市場的基礎上，助推城鄉協同發展和鄉村振興。

2.3 領會農村宅基地“三權分置”的現實意義

農村宅基地“三權分置”的目的在于充分保障農村人口的宅基地所有權、保證農戶的資格權和適度盤活農村宅基地使用權，在一定范圍內提升農村宅基地的財產屬性。這較好地回應了當前我國城市化進程中城鄉二元體制帶來的經濟發展問題，從根本上提出了解決小產權房、“宅基地換社保”等社會問題的政策思路，也是社會治理現代化在農村經濟發展實踐中的反映。在社會轉型階段，把握農村宅基地“三權分置”改革的契機，利于實現農業農村的現代化發展。

農村宅基地“三權分置”是實現鄉村振興的必然要求。黨的十九大明確了我國新的歷史定位，即“中國特色社會主義進入了新時代”[9]，并規劃了“兩步走”的戰略藍圖，在此形勢下，為實現國民經濟高質量發展和暢通國內大循環，必須著力補齊農村經濟發展這個短板。長期以來以農村哺育城市為主的城鄉二元體制，限制了農村經濟的良性發展，農村宅基地的財產屬性相對弱于保障屬性，難以帶來一定量的要素分配收益，不利于落實鄉村振興戰略的相關要求。另外，發達的市場經濟使大城市產生了虹吸效應，拉動眾多農村人口入城工作，使農村在一定程度上形成了“空村”現象，農村宅基地多有閑置，但在原有法律體系下，閑置的農村宅基地難以釋放出可觀的經濟潛力。在新時代，立足于完善相關農村保障體系的基礎上，適當放寬農村宅基地的使用權，優化宅基地的資格權和所有權設置，并對不當行為給予一定懲戒和糾正，在實踐中不斷推動和完善農村宅基地“三權分置”的改革，將會助力實現農村經濟的跨越發展，進而從實處推動鄉村振興。

3 宅基地“三權分置”的路徑探索

農村宅基地的現實狀態與理論應然之間的差距，是當前進行“三權分置”改革重要的實踐立足點。在統籌經濟發展與民生改善的基礎上，“用增量權利的中止，換取存量權利的完善”是解決農村宅基地制度性難題和推動“三權分置”改革的破局思路[10]。一方面，要健全農村宅基地免費申請的適時中止制度，遵守《土地管理法》第62條之規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，“農村村民出賣、出租、贈予住宅后，再申請宅基地的，不予批準”的相關法旨[11]，在保障村民生活需要和恪守“一戶一宅”的原則下，限制宅基地數量上的過度擴張，緩解增量壓力。另一方面，在約束增量權利，抑制無序增長的同時，通過采取對存量宅基地的確權登記和頒發證明等措施，給予合法持有者包括置換、轉讓和繼承等有限處分權，擴展宅基地及其上財產參與市場經濟的可能性，在遵守市場規律和發揮市場能效的基礎上，完善存量宅基地及其占有者的稟賦和權能結構，實現農村宅基地的有序流轉和順利轉型，為盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，實現村民增收開辟空間。在此思路的指引下，從落實農戶宅基地資格權的相關要求、多維拓展宅基地使用權的實現機制和完善宅基地“三權分置”配套制度方面綜合施策，是實現農村宅基地“三權分置”的有效路徑。

3.1 落實宅基地資格權的相關要求

依據農戶宅基地資格權取得與限制的相關要求，阻斷農村宅基地存量的無序擴張，整治宅基地閑置問題，建立宅基地的有償退出機制，是推動農村宅基地“三權分置”的重要內容。一是要嚴格落實“一戶一宅”原則。對于新增宅基地申請要嚴格審查、嚴肅審批，盡可能地在源頭消除擴張的無序性，同時，要督促拆除違規建造和占耕地建造等，加強管控力度，但要規避方法選擇上的“一刀切”作風。二是要在合理引導、嚴格管控的基礎上，妥善執行“建新拆舊”的任務和要求。特別是針對“易地搬遷”扶貧工作中整體性搬遷帶來的宅基地閑置與廢棄，應在環境友好的價值導向下，在村民統一搬遷后，集中收回舊宅基地，并整改為生態用地等。另外，給予主動退出閑置宅基地的村民合理的經濟補償，盡可能地彌補其退宅損失，對拒不退出的“釘子戶”進行處罰，在以經濟因素調動村民退出多余宅基地的積極性和主動性的基礎上，加強宣傳和教育，引導和更新村民觀念，激發其內生動力，以達到集約用地的目標。三是強制收回“批而不建”的閑置宅基地。相關部門要徹底清查、逐步解決超時未動工和“批甲地，用乙地”的宅基地閑置情況，在強制收回已審批宅基地的同時，征收宅基地使用權人在閑置期間的占地費用，增加使用權人的閑置成本。

3.2 多維拓展宅基地使用權的實現機制

在適度放寬農村宅基地使用權的同時，有序開放宅基地產權結構，引導社會資本的融合發展，強化宅基地的財產功能，是推動農村宅基地“三權分置”的關鍵一環。一是要建立城鄉融合發展的體制機制。城鄉二元對立體制是我國農村獨特景象和貧困韌性的根源，也是資源和要素在城鄉間流通的梗阻。在鄉村振興的過程中，要彌合城市對農村資源和要素的虹吸效應與“涓滴補償”反饋之間的鴻溝，為農村經濟發展和宅基地利用方式拓展提供物質誘因，同時，盤活宅基地使用權能，突破兜底農戶居住的框架約束，適度發揮宅基地的財產功能。二是要建立健全宅基地使用權和地上財產流轉市場。馬克思在《資本論》中指出，“流通是商品占有者的全部商品關系的總和。在流通以外，商品占有者只同他自己的商品發生關系[12]”。也就是說離開了流通領域，資本增值便無從談起。顯化農村宅基地的財產功能，是適應農村土地要素從“資源”變“資本”，再到實現價值增值的客觀需要。三是要構建宅基地使用權轉讓與用途轉換相銜接的長效機制。在發展主義范式下，除非農村低收入群體完全融入現代生產方式之中，否則鄉村振興的道路只會道阻且長，而關鍵就是要打破該群體的自限性。第二、三產業的增值前景，相對高于第一產業，但第二、三產業的發展需要以資金和技術為支撐，而資金、技術下鄉必然需要更多的產業用地空間，在堅守耕地紅線的基礎上，支持農村宅基地性質轉換和用途變更，是釋放宅基地財產功能的重要途徑。

3.3 完善宅基地“三權分置”配套制度

在漸進主義的框架下，依據《土地管理法》構建一個屬性明晰、權能相對完整、流轉較為開放和嚴格堅守底線的政策體系，是推動農村宅基地“三權分置”的必然要求。一是要在基層政府設立“三權分置”改革專門機構，統抓具體工作和責任落實，在指導和服務宅基地所有權落實、資格權建構和使用權改造工作的基礎上，為廣大農民提供知情渠道進行政務公開，提高工作透明度和工作的群眾滿意度。二是要根據《土地管理法》相關法旨，協調宅基地處分權、收益權與分配權的現實耦合，盡可能保證相關配套制度的可行性與合理性，在保障農民集體依法行使所有權的基礎上，督促宅基地的占有主體合理、規范利用土地。三是既要堅持原則，又要結合實際情況，靈活調整工作方式。在全面了解和掌握相應區域實際情況的基礎上，結合本地區特色、風俗等合法合規開展工作，規避形式主義和“一刀切”作風，在注意細節的同時，克服生搬硬套的僵化思維局限，積極探索宅基地“三權分置”的特殊模式、特殊風格，諸如在因地制宜發展特色產業的過程中，提高宅基地使用權的流轉效率等。

4 結語

不同地區間的經濟發展差異，必然要求在農村宅基地“三權分置”的細節操作上因地制宜，注重運用統籌兼顧的根本方法，針對不同問題選取不同解決策略，提出不同的工作步驟和目標。農村宅基地“三權分置”改革事關黨的“兩個一百年”奮斗目標的實現，如何在把握不同地區經濟發展特殊性的基礎上，推進農村宅基地“三權分置”至關重要，值得進一步研究。