新時代煙草內部專賣管理監督工作存在問題及對策研究

文/劉旭賢（天津市濱海新區煙草專賣局漢沽分局）

一、緒論

近年來,煙草行業一直呈現快速發展的態勢，但同時也出現一些問題。由于專賣專營的體制，“兩塊牌子、一套人馬”的機構設置，使得資金和權力過于集中，行業的封閉性使卷煙經營管理面臨內憂外患，不利于“卷煙上水平”的高質量發展。在新時代背景下，煙草行業如何突破發展瓶頸，提高發展質量，成為煙草行業面臨的重要問題。

內部專賣監督管理是促進企業全環節規范經營的重要手段，是樹立行業良好形象的有力措施。2005年出臺的《行業內部專賣管理監督實施意見》，明確了內部專賣管理對煙草行業內經營行為、煙草專賣品的生產過程實行全程監督管理，是對煙草行業內部自身存在問題的思考，通過幾年來行業內員工的不懈努力，內部專賣管理監督工作取得了一定成果。

新時代，我國經濟向高質量發展轉變，為適應和助力國家經濟發展，在行業要求進一步加強對卷煙經營全部環節閉環監督的新形勢下，維護和保證行業規范經營、持續健康發展是內部專賣監督管理的職責所在，只有先從內管工作自身望聞問切、刮骨療毒，才能良好應對嚴峻形勢，排除制約行業良性發展的阻礙。本文就目前基層內管工作現狀及問題對策展開了研究，以助力行業革除弊端，精益求精、高質量發展。

二、相關概念

（一）內部專賣管理監督的概念

2005年6月27日，國家煙草專賣局下發了《煙草行業內部專賣管理監督實施意見》（以下簡稱《實施意見》）的通知［國煙專（2005）377號]文件，拉開了行業內部專賣管理監督工作的序幕，內部專賣管理監督工作自此上升到了行業高度被要求貫徹落實。

《實施意見》規定：內部專賣管理監督(以下簡稱“專賣內管”）是指各級煙草專賣局根據《煙草專賣法》及其《實施條例》和國家局的有關規定，對行業內所有依法取得煙草專賣許可證，從事煙草專賣品生產、銷售和進出口業務的企業遵守煙草專賣法律、法規及有關規定的情況進行全過程管理監督。

省、市、縣級專賣內管部門職責主要包括兩方面：一是貫徹落實專賣內管工作部署和要求，制定實施本轄區專賣內管制度，建立本轄區專賣內管長效機制。二是對同級煙草專賣品生產經營企業進行事前、事中、事后的專賣管理監督，查處本轄區行業內部發生的重大違法、違規案件。

根據國家局關于專賣監管部門要從全面從嚴治黨、維護專賣制度、保證高質量發展的高度，切實把內管監督的責任真正落地落細落實的工作要求，內管人員要加強卷煙規范經營事前提醒和事中監控，每月對卷煙需求預測、訂單采集、客戶分檔、貨源組織、營銷策略、品牌進退、貨款結算、物流配送八大環節進行卷煙經營全過程閉環監管檢查。

（二）內部專賣監督管理的發展

2005年6月，國家局印發《煙草行業內部專賣管理監督實施意見》（國煙專[2005]377 號），初步確定專賣內管機構及職責職權，對行業專賣內管工作的開展具有根本性的指導作用。2007年，國家局印發《關于加強專賣管理組織機構建設的指導意見》（國煙人[2007]186 號），要求各級局設立內部專賣管理監督工作機構，與專賣監督管理機構合署辦公。2011年2月，國家局在2008 年印發的《煙草行業內部專賣管理監督工作規范（試行）》的基礎上，印發《煙草行業內部專賣管理監督工作規范》（國煙專[2011]49號）（以下簡稱“工作規范”），進一步明確各級專賣內管部門職責，規范了調查核實流程，為專賣內管工作的開展提供了操作依據。2012年5月，國家局印發《關于煙草行業全面推行專賣內管委派制的實施意見》（國煙專[2012]198 號），對專賣內管體制進行調整，省級以下專賣內管部門與專賣管理部門不再合署辦公，地市級以下煙草專賣局實行內部專賣管理監督派駐制度，專賣內管工作體制、機制發生重大變化。2013年5月，國家局印發《關于進一步加強商業企業卷煙經營專賣內管工作的意見》（國煙專[2013]221 號），進一步充實省、市兩級局專賣內管工作職責，明確專賣內管部門要參與卷煙經營管理相關制度的制定，并監督檢查其執行情況，建立各部門協同配合、齊抓共管的工作機制。2014年，印發《國家煙草專賣局關于認定真煙違法違規經營行為的通知》（國煙專〔2014〕194號）。近年來，隨著國家局《卷煙經營內部專賣管理監督工作指引（試行）》的實施，各地區相繼出臺系列暫行規定。新時代，《行業內部專賣管理監督工作規范》及內管新信息系統要求全面推廣實施內部專賣管理監督信息系統，使內管工作變得更加科學嚴謹。

三、內管工作現狀和存在問題分析

（一）現狀

近年來，全國各地煙草專賣局在內部專賣管理監督工作中，在組織機構、組成人員、工作機制和具體實施等方面做了大量工作，通過“摸著石頭過河”和總結改進，內部專賣管理監督體制漸漸完善，發揮的作用也逐漸凸顯，卷煙非法流通（真品卷煙異常流動）等不規范生產經營行為明顯減少，在煙草行業的改革發展中可謂功不可沒。以筆者所在的市局為例，在內部監管過程中能夠不斷創建、完善工作制度和流程規范；借助內管信息系統，使得日常監管實現了痕跡化、信息化、高效化；通過定期檢查對發現的問題下發整改通知單，落實監督整改責任，內部監管取得了長足進步。

但是，新時代進一步加大改革力度和行業進一步加強閉環監管的要求下，內管工作的一些不足和弊端逐漸顯露。

違規行為仍存隱患，非法流通屢禁不止，規范經營形勢嚴峻，專賣內管壓力增大。筆者結合工作實踐和對內管工作的認知，試從專賣內部監管的現狀和存在的問題等方面，淺析當前新時代如何實現專賣內部閉環監管機制的有效運行。

（二）存在的問題及原因

1.制度機制不完善

雖然國家局相繼出臺了《煙草行業內部專賣管理監督實施意見》《煙草行業內部專賣管理監督工作規范》等文件指導內管工作的實施，各省市局也出臺了相關文件，但總體而言，和其他崗位的業務工作相比，內管人員能參考的相關文件和精神要求還為數不多，仍然缺乏對具體工作細節和方法以及存在的問題有實際指導意義的制度文件。以筆者所在市局為例，日常內管工作主要有參考作用的文件只有《煙草行業內部專賣管理監督實施意見》和市局印發的《卷煙經營內部專賣管理監督工作暫行規定》（部分區局制定了配套細則），制度的缺失對內管權力的運行保障和其他部門的重視度會產生影響，對于落實工作的效果也會打折扣。管理機制自身也有欠缺。

同級監管制度對同級部門之間的辦公地點和配合程度考慮欠妥，管理模式的設計也存在許多影響機制正常運行的人為或非人為因素，一定程度上影響了內部專賣管理監督工作的正常開展。

2.工作執行難度大

（1）特殊體制監管難

煙草行業具有政企合一的特殊體制特點。因為垂直管理，省、市、縣三級局層級監管的物理距離較長，除了集中檢查以外，許多工作只能以文件和匯報形式監管，無法做到隨機隨時全過程監管，造成了“監管難”。同時，經營部門在卷煙銷售形勢嚴峻時期，經營指標壓力大，為完成任務，增長指標，忽視規范經營相關要求。

（2）同級監管阻力大

同級監管難一直是基層內管的棘手問題，不僅嚴重影響專賣內管部門的監管效率，更偏離了監管初衷。一方面，平級溝通協調難度大。內管員要積極協調專賣部門與營銷部門在主要工作上的一致性，比如對立案戶的處理，專賣部門作出立案后，內管人員必須實時監督營銷部門將零售戶同步列入負面清單，做到步調一致，防止錯過本輪訂貨處罰時間。而內管部門卻地位失衡，經營部門作為企業的主要業務部門，地位重要，導致在實施同級監管中，部分內部專賣管理監督人員往往產生為難害怕情緒，存在不敢管、不愿管、不會管和不善管的問題。另一方面，個別單位在銷售壓力下，實行銷量指標與全員工資掛鉤，內部監管對卷煙經營提出意見被認為是指手畫腳、約束經營，成為經營部門甚至各個部門的眾矢之的，被監管部門人員表面配合，內心對內部專賣管理監督持消極態度，不主動配合監督。再加上內管人員對營銷具體工作不熟悉不掌握，很容易導致同級監督被動走過場，照抄照搬營銷部門的統計數據或情況分析,實際上沒有起到真正監督作用，導致專賣內管部門脫離監管本身目的。

（3）雙重身份影響檢查效果

現行體制下，專賣局（公司）既是卷煙經營主體、又是規范監管主體。卷煙經營與內部監管同根相生，在監管過程中，既要執行監管制度，又要維護規范形象，導致專賣內管部門發現問題不能深挖細查、如實上報，甚至還要維護大局，幫忙掩蓋，出現流程空轉、監管失靈等現象。

據查閱行業相關論文數據顯示，2019年，某省市轄區總人口幾十萬的小型區局，專賣內管部門共向卷煙經營部門提出意見建議43 條，質詢 15次，但主動查處的違規經營案件為0。現實中，定期檢查制度雖然能夠得到很好貫徹執行，但報喜不報憂、避重就輕的現象也觸目皆是。部分內管員在開展內管檢查工作時原則性不強，有做老好人、怕得罪人的情況，導致檢查流于形式。

3.人員問題

（1）內管人員素質參差不齊

筆者通過問卷調查法和訪談法對T市煙草專賣局下轄各區局的28名內管工作人員進行了數據統計，其性別、年齡和學歷分布分別如表1圖1、表2圖2、表3圖3所示。

表1 T市煙草內管人員性別比例統計表

圖1 T市煙草內管人員性別比例統計圖

表2 T市煙草內管人員年齡分布統計表

圖2 T市煙草內管人員年齡分布統計圖

表3 T市煙草內管人員學歷分布統計表

圖3 T市煙草內管人員學歷分布統計圖

據數據可知，T市煙草專賣局內管人員性別上男性略多于女性，差別不大；年齡上，以30-45歲為主，45歲以上老員工多于30歲以下年輕新晉力量；學歷上，本科學歷占一半以上，碩士僅占百分之十，而專科及以下學歷則占了近三成。本次調查雖具有樣本量小的特點，但窺一斑而知全豹，也具有一定的參考意義，且據查閱資料、訪談和結合工作實際了解，該市位于經濟發達地區，內管人員素質在全國各地區已屬中等以上水平。由此可見，行業內管人員學歷等素質水平參差不齊，仍需進一步提高。除了以上圖（表）反映的數據以外，還有三點值得注意。

一是除了學歷層次，業務上，目前大多數內管人員只有專賣工作經驗，但缺少卷煙營銷配送相關經驗，所以他們對卷煙經營的流程和政策知之甚少，日常工作中作出的判斷多以制度上、文件上說明的情況為主，并不能深入實際、全面翔實地認知。

二是有些內管人員缺乏責任心和創新意識，疲于應付工作，導致各項監管要求貫徹執行不力。由于卷煙品種較多、運作流程復雜、涉及面廣，如果不能隨時把握市場動態、全面掌握零售戶狀況，很難讓內管員從繁雜的業務運行流程環節、不計其數的預警信息中有效查找出違法違規線索。

三是人員培訓上，這一本來用來彌補經驗不足的手段卻存在培訓形式“死板”、培訓內容單一、培訓效果不佳的情況。培訓手段流于形式走過場、培訓內容照本宣科。

（2）團結協作意識不強

內部專賣管理監督部門人員配置少、工作內容較多，工作涉及面廣，想要全面做好內部專賣管理監督工作，光靠內管工作人員是不切實際的，必須以內管聯絡員制度為基礎，實現各部門齊抓共管，全員共同參與，所以，科學合理的具體分工是必不可少的。

但行業部分人員缺乏全面協調的工作精神和思想覺悟，認為團結協助與職責分工之間存在矛盾，存在只做好本部門工作的思想，這對內部專賣管理監督質量和效率產生不利影響。

四、提升策略

（一）完善制度建設

抓好制度建設，建立健全卷煙規范經營內控體系。結合實際，按照新的營銷模式，修訂、完善《卷煙零售客戶分類標準及評價細則》《卷煙貨源管理辦法》等相關經營制度，優化完善卷煙經營相關工作流程，進一步規范卷煙經營業務，提高卷煙經營規范工作水平。以規章的形式，制定出臺《煙草行業內部專賣管理監督辦法》，對《煙草專賣法》及其《實施條例》中涉及行業內經營單位和人員的條款進行細化和延伸，將行業規范經營的各項規定系統化，將行業內部經營單位和人員的卷煙經營違法、違規行為納入部門規章的約束范疇。從行為定性、行為情形、責任追究、追究程序等方面出臺具體規定，提升煙草專賣法及實施條例的實踐意義，使內部專賣管理監督職能清晰、有“規”可依。

同時，建立健全并嚴格落實內管責任追究制度，解決內管工作中存在的“不愿管、不會管、不敢管”的問題，切實提高監管工作效率和水平，對于出現主觀故意的真品卷煙異常流動情況，除追究內管監管責任外，對于因分析客戶、把握市場需求不準、投放量過大，以及市場監管不到位造成外流的，還應追究營銷部門和專賣部門人員的責任，以此督促營銷、專賣人員認真履職，細致開展貨源投放、客戶走訪、市場監管等工作，從而最大限度地實現卷煙投放與市場需求相吻合、有效遏制真品卷煙異常流動現象的發生。

（二）轉變工作思路，優化組織結構

領導是內部專賣管理監督任務的分配者。如果分配內部專賣管理監督任務不恰當，也會造成職責不明確，協調不好，使活動和任務無法完成。上層領導應創新管理模式，轉變工作思路，積極適應新形勢、新挑戰。內管人員職務由上級人事部門任命，薪酬和考核由上級內管部門負責。同時，明確內管部門與其他部門之間的工作關系，解決同級監管的后顧之憂。各級領導提高對內部專賣管理監督的重視度，授權內管人員相對獨立開展工作，充分發揮自身的崗位職能，努力做到公平、公正，確保事前、事中、事后監督到位。

（三）明確監管職能

針對行業內部經營單位或人員的卷煙經營違法違規行為，進一步明確管轄權限、部門及程序，實現職責職權與法律法規的銜接。出臺行業內部涉煙違法違規行為案件查辦、案件移送和責任追究制度，界定專賣管理、專賣內管及紀檢監察等相關部門的職能管轄權限，明確行業內單位、人員參與涉煙違法違規行為案件的立案標準、處理程序、移送情形、移送程序等工作流程，實現專賣內管部門檢查權的依法行使。構建“制度完善、職責明確、監管到位、獎懲嚴明”的內部專賣管理監督制度體系。

（四）持續優化規范經營閉環監管

按照國家局專賣內管工作要求，強化“大規范”理念，進一步完善日常監管的配套制度。一是要推進全過程閉環監管模式，突出專賣內管部門推動營銷內控制度的制定和監督規則執行的工作職能，在日常監管、定期檢查、預警處理過程中，按照卷煙經營八個環節梳理存在問題，有效實施卷煙經營業務環節的閉環監管。二是要持續深化專賣內管聯絡員制度，完善營銷、專賣、內管、物流、財務、紀檢等部門間信息交換和工作協同配合的具體內容和工作機制，共同查找和堵塞管理漏洞，加強卷煙規范經營監督合力，形成經營和監督統籌融合、內管部門靠前一步、各部門齊抓共管的工作格局。三是嘗試推進試點建設，總結可供全行業復制借鑒的經驗，并組織試點單位現場會，展示試點建設成果，在全行業范圍內推廣。

（五）加強專賣內管隊伍建設

內部專賣管理監督工作是一項要求極高的工作，而當前部分專賣內管工作人員不能完全勝任內管工作。如果監管人員不具備良好的業務素質，即使有做好監管工作的熱情，受自身條件的影響也不能夠真正發現問題；假使監管人員具備良好的業務素質，但政治思想方面不過硬，監管工作中不能堅持原則，同樣無法保證監管工作的有效開展。要加強內部專賣管理監管，要把監管人員素質提升放于重要的位置，重視監管人員政治思想及業務知識的培訓，從而組建一支作風硬、業務強、敢打必勝的內部專賣管理監督隊伍。

1.強化激勵，提高工作積極性和主觀能動性

對于包括內管人員在內的企業員工，從績效薪酬制度層面，引進寬帶薪酬等薪酬戰略，實行綜合補償制度。外部補償和內部補償結合，“外部補償”主要是指為員工提供可量化的貨幣補償；“內部補償”是指各種提供給員工的如培訓機會、工作滿意度、良好的個人關系等等。綜合補償制度突破了傳統的只注重物質獎勵，但忽略隱藏的問題，比如心態、環境和人際關系，并把它們結合起來，形成一個綜合的激勵機制；培養集體榮譽感，獲得獎勵時多強調這是集體榮譽而非個人；培養員工集體責任感，員工和管理者都要進行技術和觀念上的雙重培訓，幫助企業價值觀鞏固；注重馬斯洛需求層次理論中員工情感、尊重等更高層次的需求，完善工齡工資體系和績效梯級，提高員工工作積極性、主觀能動性和集體歸屬感。同時，可通過豐富員工發展路徑以強化激勵，若一個企業的發展模式單一，則會阻礙員工的提升，削弱員工原有的工作熱情。若公司提供雙重通道，一個注重管理，一個注重技能，提高煙草行業技能證書的價值和含金量，這樣不僅僅可以使員工有更多的選擇，也會促進企業發展。

2.加強員工培訓

在知識技能更新飛快地時代，企業激勵人才的必備手段之一是建立完善的學習培訓機制，給員工提供成長提升的幫助。Peter Drucker表示，團隊培訓和教育是員工持續成長的動力和源泉。在知識更新快速的時代，提供給人們更多學習、培訓的機會，已成為激勵人才的重要途徑。這里的員工培訓不只是內管人員，更是全體員工的內管知識和規范經營意識的培訓；不只是業務工作方面的培訓，更是政治思想方面的培訓。對于內管人員應該加強營銷相關業務的培訓和實訓。內管人員只有充分了解和熟悉營銷的相關業務流程和細節，才能更好地做到全面監管、精準監管、閉環監管。

煙草企業應依托煙草學院等職業培訓制度，提高公司高級職稱的員工的業務水平，提升員工的滿意度，讓職工對未來職業的發展抱有自信心，比如內部培訓師制度的完善落實，這種“雙師型”教師使公司節省培訓成本，保障理論和實操相結合的培訓效果。另一方面，內部培訓師制度可以提升作為內部培訓師的員工自身業務水平熟練度與表達溝通能力，在“為人師表”受人尊敬的課堂上，作為內訓師的員工也將獲得成就感，企業實現雙重激勵。

（六）營造規范經營的企業文化氛圍

企業文化是一種信仰，在培訓、維護和提升企業能力方面發揮著關鍵作用。企業文化的激勵作用是全面而持久的，可以提高企業認同感和員工忠誠度。企業良好的學習氛圍有助于激發員工的學習動機，如果員工都具備學習動機，這種和諧的學習型人際關系對于企業文化形成大有裨益。分局全員要增強規范意識，站在講政治高度上充分認識規范經營形勢的嚴峻性和任務的緊迫性，進一步牢固樹立規范卷煙經營的生命線意識和底線意識，強化規范經營風險防控意識和責任意識。切實把規范經營放在心上、扛在肩上，堅決清除不規范經營滋生的土壤。如果規范經營形成一種全員認同的企業文化，那內管工作的開展將如魚得水。經驗告訴我們，邊際效用遞減，經濟回報增加到一定程度后會減弱激勵效應。此外，沒有任何經濟報酬可以購買員工對企業的追求和對企業的忠誠，而作為激勵因素的重要組成部分，好的企業文化和溝通環境卻可以培養員工努力工作的態度和規范經營的信仰。

五、結語

當前中國特色社會主義進入新時代，我們將迎來新的發展機遇，同時也將面臨新的嚴峻挑戰，專賣內管部門面臨的任務更加繁重艱巨，要站在維護煙草專賣體制的高度，認真貫徹落實國家局黨組部署，統一思想、堅定信心，敢于擔當、主動作為，把專賣內管閉環監管工作落細落實，保證生產經營全過程合法規范，為推動行業高質量發展作出最大的努力和應有的貢獻。