社會治安力量職務侵權行為研究

朱昌杰

關鍵詞：社會治安力量;職務侵權;權責錯位;秩序需求

中圖分類號：D631.4文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）08 — 0135 — 04

一、問題提出：對兩個現實案例的思考

案例一： 2021年1月19日，一段老人外出被身穿紅馬甲的人綁在樹干上辱罵的視頻在網上流傳。據悉，1月6日開始，河北省石家莊市藁城區全域調整為高風險地區，所有村莊社區均采取嚴格的防控措施。1月18日9時許，曹某要進入南營鎮水范寨村買煙，遭到卡口執勤人員制止，曹某不聽勸阻，執意要進入村內。執勤人員在該村負責人的指使下，將曹某綁在樹干上辱罵。〔1〕

案例二：2014年12月24日，湖南株洲某醫院，因為一名患者在就診期間死亡，家屬與院方之間產生矛盾。保安隊長劉強在值班室召集10余名保安，帶上警棍趕往安全辦維持秩序。隨后，雙方發生口角，劉強和其他四名保安一起上前，采取警棍撲打、拳打腳踢等方式，對死者家屬一方四人實施毆打，致使四人頭部、面部、手臂等身體多處不同程度受傷。〔2〕

誘發侵權行為的動因是什么？無論是社區防疫工作者還是醫院安保隊員基于自身的職責而實施預防、控制，甚至是傷害行為是為確保組織或者是單位內部的安全與秩序。在應然層面設計合乎法治要求的制度指導行為是最理性的選擇。但是從實然角度來看，法律的滯后性要求基于集體安全這個更大的利益，在某種程度上侵犯個人的某些權益甚至具有正當性。因此，社會治安力量面對制度規范的缺失等情況下如何處理處理安全與秩序、個人權益和集體利益的關系需要進一步分析。

二、核心概念界定?

（一）社會治安力量概念

治安一是指治安秩序，即給予人的活動形成的、由一定規則所調整的具有社會安定和公共安全內容的社會客觀狀態;二是指維護治安秩序的社會活動即治安工作。〔3〕當前國內學者從不同的角度將治安參與者進行定義和分類得出的結果亦有多種：包括“社會治安主體”，〔4〕“非政府正式或非正式治安組織”，〔5〕“民間組織資源”，〔6〕“治安防范力量”。〔7〕國外也有類似的表述，如英格蘭、威爾士“市政警察”、“社區看守組織”、“警察社區支援員”，荷蘭“監督警察”、“城市衛士”、“城鎮守望者”〔8〕等。積極參與社會治安治理的居民群眾和個人力量，從充分發掘社會治安資源角度出發，將以非組織形式出現的居民群眾和個人納入考量的范圍將有利于充分發掘社會資源的治理勢能。因此將社會治安力量定義為：為了維護社會秩序和安全，國家專業治安力量以外參與治安治理的各類正式和非正式團體、組織和個人。

（二）社會治安力量職務侵權行為

侵權行為含有違法、錯誤、失誤的含義，王利明認為侵權行為就是指行為人因過錯侵害他人的人身和財產并造成損害，違反法定義務，依法應當承擔法律責任的行為〔9〕。《中華人民共和國憲法》①《中華人民共和國民法典》②《中華人民共和國國家賠償法》③中得出職務侵權是國家工作機關及其工作人員基于自身的工作要求，在履行職務責任期間而產生的一種行為。職務侵權一詞最初的設定屬于公法調整國家機關工作人員行為的范疇，社會治安力量參與國家公權性質的治安維護活動之中形成的模糊的第三場域為公私權模糊形成提供了條件，這是由第三場域中行為的明確的公法或者私法的不完備導致的。將職務侵權用于社會力量能夠為治安實踐中因維護秩序而頻繁出現侵犯他人權益的問題分析提供一個新的角度。因此將社會治安力量職務侵權行為定義為：為了維護社會秩序和安全，國家專業治安力量以外參與治安治理的各類正式和非正式團體、組織和個人在執行職務過程中侵害他人合法權益應當承擔侵權責任的行為。

三、社會治安力量職務侵權行為發生邏輯

社會治安力量發生侵權行為有其自有的邏輯，這種邏輯框架深刻地影響著組織與個人參與社會治安治理的行為方式，從制度規定到主體特征以及行為發生發展的過程性探尋這種內在邏輯對于理解和研究社會治安力量維護社會秩序和公共安全具有重要意義。大致將整個過程分為四個部分如下圖：

（一）法律規范中職務內容矛盾且缺乏可操作性

從國家整各級的文件對社會力量參與社會治安治理給予了充分的肯定。如《全國人民代表大會常務委員會關于加強社會治安綜合治理的決定》④《公安部關于加強治安聯防隊伍建設的通知》⑤《道路交通安全協管員管理辦法》⑥《蘇州市警務輔助人員管理辦法》⑦等，但是從法律法規到政府部門規章和地方性法規，甚至是行業內部制定的管理規定來看，規定的職務內容存在相互矛盾。同時，大部分制度規范性文件僅是停留在指導性層面，相關部門單位及其工作人員能夠付諸實踐的多是內部文件和政策性規定甚至是部門領導的工作批，社會治安力量甚至可能根據自身的生活經驗和個人價值判斷實施采取相應的方式方法。

（二）主體處置問題受資源的制約

明確職務內容和穩定有效法律規定是社會治安力量處理矛盾糾紛的前提條件，但充分有效的資源在維護社會秩序和公共安全中不可或缺。首先，在治安事件的發生發展過程中，短時間內社會治安力量所掌握信息資源可能非常有限，在這種情境下維護現場秩序出現非正常沖突的可能性會數倍增加。其次，維護秩序的現場可能出現較大規模的混亂和局部沖突，應對現場情況所需的人員數量和裝備出現短缺。屆時對于人員執行政策規定的效果和解決問題的質量的需求就會增加，然而社會治安力量所擁有的資源在較短的時間內并沒有相應的補給，出現相當于降低了維護社會治安秩序這種效能，導致不能充分應對隨著時間增加而出現的各種復雜情況。最后，缺乏行之有效的政策指導也是重要的因素之一。許多相關文件僅僅是停留在形式上，在治安實踐之中由于社會的政治經濟文化狀況和地方區域的差異性難以適用，面對突如其來的狀況難免會出現手足無措的尷尬局面。

（三）社會治安力量素質能力參差不齊

社會力量的自身能力在很大程度上決定了社會治安治理的效能和效果。當前參與治安維護的社會力量具有非正式性和較大的流動性。一方面，將社區聯防隊員、治保會成員、保安服務公司、義務消防組織、志愿性治安組織以及居民群眾個體納入到維護治安的社會力量之中。他們均是非政府直接指揮控制的實體力量，因此在維護社會治安秩序過程中，僅僅是作為輔助政府和專職部門的形式存在，社會治安力量由于主體非正式特性一般僅能夠宣傳、報告、巡邏、監視等低級別警務行為。另一方面，可能是基于志愿者自身無償性工作的特點、或者是聯防隊員物質方面待遇方面保障不足等問題，社會治安力量在一定時間內顯示出較大的流動性。在當前社會轉型期間，處置復雜的治安問題不能夠僅僅依靠傳統的經驗性方式如道德約束、輿論譴責等方式，在缺乏處理問題必備的技能情況下，面對突發的社會治安事件自身又難以厘清自身的職責邊界和權力行使的界限，導致頻繁出現侵犯他人權益的行為。

（四）人們在困境中對秩序的心理需求

凡是在人類建立了政治或者社會組織單位的地方，他們都曾力圖防止出現不可控制的混亂現象，也曾試圖確立某種適于生存的秩序形式。有兩種欲望或者沖動植根于人的精神之中，傾向于人與人之間和社會的有序性和連續性。一種源于過去的權威性淵源，會以一種重復的方式被用來指導私人的或者官方的行為。〔10〕在通常情況下，處置沖突的情境中由具有執法權威的警察機關和警察對違反社會秩序和公共安全的行為人采取一定的強制措施，甚至是剝奪相對人某些權利消除行為人對社會秩序和公共安全的危險最終實現良好的社會秩序。這種慣例被社會成員接納并效仿為行之有效的手段和維護社會秩序的成功經驗，當需要人們做出行為選擇后者是價值判斷時候，處于缺乏強制性效力法律規定的程序和無法尋找到合法有效手段替代的情況下，這種來源于人類內心里對于秩序追求的驅動力就成為侵權行為發生發展的一種可能性。

四、問題優化路徑

在社會轉型期，從法律賦權、 “先禮后兵”、加強業務監督和建設高質量隊伍推動社會治安力量實踐有效運作具有較強的可行性，具體包括如下四個方面。

（一）特殊時期賦權

根據特殊性的原則賦予社會治安力量一定的權限是必然的選擇。社會的特殊時期以及維護社會穩定的必要性，當前社會治安力量參與治安行為的合法性必須打破現有法律文本和實踐觀念的阻礙，通過合法律目的性和社會公共利益優先性原則在特定的時期賦予社會治安力量相應的權力 。王錫鋅認為，“傳統意義上的依法行政邏輯，在面對行政立法興起的現實時， 面臨著合法化解釋能力的匾乏 。回應這一挑戰，需要對傳統依法行政的合法化邏輯進行擴展，如果能夠通過一系列的程序和機制保障行政規則與法律之間在形式上或者目的上的一致性，那么行政規則依然可以獲得形式合法性并具有正當性 。”〔11〕因此，依據法律程序、制度目的，在處置緊急事項時充分賦予社會治安力量相當的公權力，在這種條件下實現擴充輔助行為的履行方式和彈性限度，滿足社會力量輔助公權力的需要。

（二）“先禮后兵”訴諸于國家治安權力

“在民主社會里必然有一個高于其它一切權力的社會權力”，〔12〕它是社會力量所擁有的一種自治權力也就是社會治安權。〔13〕一方面，通過國家強制性權力構建良好的社會秩序;同時，利用組織和公民的自我管理也可以實現同樣的目標。社會治安力量所實施的是一種為了自身安全進行自我管理并為自己管理的權力，在面對違反社會治安秩序和危害公共安全行為人施加影響的時候適合采取‘先禮后兵的處置原則，能夠進行溝通談判協商解決沖突或者是批評建議與對方達成一致的意見，避免危害治安秩序的行為發生，否則，則進一步利用輿論壓力、群體性的排斥、最后訴諸于國家治安權的強制處置。雖然在強制力方面相比較于國家治安權，社會治安力量所擁有的權力強制性不足，但是其源自于組織內部安全需要而形成的權力更能夠體現小群體所需要追求的利益所求和想要保護的公平正義。針對一個生活群體來說，與在內部使用冷硬的國家強制權力形成對比，社會力量依靠自我管理自我服務的權力去維護安全，在處理治安問題時能更好地做到情、理、法的兼顧，對實現事后重建治安秩序和構建社會的長久和諧具有重大意義。

（三）公安機關加強業務指導監督

保證權力行使的正當性，必然要受到監督，如不能有效規制，則是對此類行為社會危害性的漠視。在多方面的力量加入社會治安治理之后，治安隊伍人員數量大幅度增大同時，少部分僅屬于國家政府的行政權力也被釋放到更大的群體之中，若是不能夠有效的使用和進行規范，那么此時出現違法違規行為的概率也會大大增加。公安機關作為指導治安業務第一責任人在負責管理基層治安組織工作中擔負重要的使命。針對治安實踐中監督失效的反思，公安機關必須破除情比法大的錯誤思想，不能因為社會力量為政府服務、替公安分憂或者是維護社會治安秩序有利于自身工作的原因，在出現侵犯他人權益的時候出現執法標準不一，為違法人員 “開后門”。相反，在公安機關更應該加強指導、嚴格管理，在進行充分有效的業務能力培訓和指導后社會治安力量處理問題的能力能夠大幅度提升，法律意識也能夠不斷增強這也能在較大程度上減少出現明顯的侵犯他人重大權益的違法犯罪行為的可能性。 （四）提升隊伍建設標準建設符合時代需求社會治安力量隊伍

首先，參考《中華人民共和國人民警察法》的標準從嚴把控，近年來各地基本上能夠落實上級有關政策把好隊伍質量的第一道大門，如在江蘇省某市區招聘警務輔助人員公告中參考部分公務員的招錄條件和人民警察的特殊要求，把政治素質和文化水平設置為硬性條件。其次，社會組織內部實行嚴格的監督和學習培訓。參考社會組織的運作流程結合社會治安工作的實際情況，制定社會組織內部的管理規定。尤其是細化工作程序，建立及時有效的匯報制度，制定維護社會治安的應急預案供上級業務指導部門審核后備用。最后，設立激勵機制輔助監督。從經濟利益的角度出發設置商業性質的社會治安組織工作考核細則，結合經濟強化理論，促使組織成員正向行為使其正確規范自身行為。有效的監督工作一方面來自上級規章制度的檢查，另一方面是組織內部的管理制度有效運作這樣才能實現事半功倍的效果。

五、結論

目前，社會治安力量廣泛參與到維護公共安全和社會治安治理之中，但與社會發展的需求相比有明顯的滯后特征，導致社會治安力量的職務責任仍然大部分處于模糊地帶。國家公民的人身、財產都是建立在整個社會安全或者是小群體內部安全秩序的基礎上，在當前公私權模糊的第三領域，社會力量參與國家公權性質的活動做出侵權行為應該慎重定性，更不能輕易定性為違法犯罪。從社會長治久安的角度來看，一方面仍然要從法律規范的角度進行改善，另一方面設法將法制與法治的結合追求符合形式正義和實質正義統一求，才能將當前國家與社會的形成合力維護安全與秩序保障社會的長期穩定和諧。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕違法執勤是拖防疫工作后腿〔EB/OL〕.2021-01-21，2021-02-15. http：//health.people.cn/n1/2021

/0121/c14739-32007306.html.

〔2〕醫院保安隊長情緒失控后對著病患家屬4人一頓狂毆〔EB/OL〕.2014-12-24，2021-02-15.http：//www.zznews.gov.cn/news/2014/1224/149752.shtml.

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〔8〕Daniel.Donnelly Municipal Policing in the European Union Comparative Perspectives（Crime Prevention and Security Management）2013，First published 2013 by PALGRAVE MACMILLAN.

〔9〕王利明.侵權行為之概念研究〔J〕.法學家， 2003，（03）：62-64.

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〔12〕〔法〕托克維爾.論美國的民主〔M〕.董果良，譯，北京：商務印書館，1988：289.

〔13〕劉金龍，李小波.簡論治安權力〔J〕.中國人民公安大學學報：社會科學版，2014，05：97-101.

〔責任編輯：張 港〕