檢察機關提起環境公益訴訟之困境與完善

張夢迪

關鍵詞：環境公益訴訟;檢察機關;試點;訴前程序;域外制度

中圖分類號：D925文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）08 — 0131 — 04

“綠水青山就是金山銀山”，環境保護需要匯集各方力量，公益訴訟作為保護公共利益與維護生態環境的司法對措一直在試點與完善的進程中。2015年7月，第十二屆全國人大常委會通過了進行公益訴訟的試點決定，正式在司法解釋中以 “公益訴訟人”的字眼賦予檢察機關原告資格，在全國行政區劃范圍內開展公益訴訟試點。持續兩年的試點工作結束后，以實踐服務于立法，全國人大常委會正式對《民事訴訟法》和《行政訴訟法》做出了修改，由檢察機關提起公益訴訟的制度正式確立。盡管檢察機關提起環境公益訴訟的工作在全國范圍內開展的有聲有色，但也存在諸多問題，我們有必要對試點工作進行概括和總結。

一、檢察機關試點環境公益訴訟的回溯與反思

（一）試點工作概況回溯

1.環境公益訴訟案件多、占比大

盡管相關法律賦予了檢察機關在生態環境保護、食品藥品安全等多領域提起公益訴訟的原告資格，然而從近兩年的試點來看，在檢察機關提起的公益訴訟中，環境公益訴訟的數量占比達72%。檢察機關提起的環境公益訴訟在保護生態環境、監督資源治理、監管違法企業等領域發揮了極大作用。

2.訴前程序效果顯著

所謂環境公益訴訟的訴前程序，指的是人民檢察院在提起環境民事公益訴訟之前，應當履行30日的公告程序，在提起環境行政公益訴訟之前，應當先向相關機關提出的檢察建議。根據已知的試點工作的數據顯示，人民檢察院在辦理環境公益訴訟案件中，通過訴前程序解決的案件達97%，多數案件能在訴前程序中實現良好解決，有效提升了司法效率。國家設計公益訴訟制度的目的就是為了能夠以損耗最小的方式更好的實現對公共利益的保護，訴前程序能夠將沖突解決在法院介入之前，有助于防止司法資源的浪費。

3.環境行政公益訴訟發展突出

檢察機關盡管具有提起民事公益訴訟與環境公益訴訟的權利，然而在試點工作及后續的進程中，相關數據顯示，行政訴訟的數量在環境公益訴訟中占據了極大優勢，約占總量的92%，行政公益訴訟發展迅速、勢頭良好，這一方面體現出在試點工作中，檢察機關對環境行政公益訴訟的重視，另一方面也體現了該項訴訟制度所具有的效率高、可執行性強的優勢。

（二）原因分析與成果反思

1.有資格提起公益所訴訟的社會團體數目少、能力輕

根據相關法律規定，特定的環境保護組織也具有提起環境公益訴訟的原告資格，然而為了防止濫訴現象、維護法治權威的發生，《環境保護法》對原告資格做了較為嚴苛的限定，要求相關組織必須滿足在設區的市級以上人民政府民政部門進行登記，并且五年內無違法犯罪記錄兩個條件，較高的門檻阻止了大量的環境保護組織提起相關訴訟，我國僅有700個相關組織有資格提起環境公益訴訟，并且上述組織由于地理位置的分布不均，在真正環境惡化的地區，具有起訴資格的適格原告往往少之又少，且一般來說勢單力薄，面對當地復雜的社會環境與地方保護主義的阻撓，很難與在經濟政治上占優勢地位的違法者進行起訴和博弈。

2.訴前程序能夠最大程度化解爭端

具有公益訴訟原告資格的相關組織畢竟與案件涉及的標的——公共利益——沒有直接利害關系，一味的要求其像自我維權一樣維護公共利益并不現實，且公益訴訟雖然具有有別于民事、行政訴訟的特性，但在本質上仍屬于私權領域的訴訟，因此應當賦予相關當事人以意思自治的權利。訴前程序適用靈活，與訴訟相比，耗時更短，在制度設計上極大的賦予了相關組織和行政機關糾正不法行為和不作為的時間，盡可能避免了司法權與行政權的不必要沖突，保護了行政執法權的權威。

3.公民環境維權意識弱

自改革開放以來，經濟發展作為社會發展重中之重的思想深刻地影響著國人的思維方式，環境保護不僅在許多公民看來無關緊要，地方行政機關也存在著只看經濟發展枉顧環境破壞的問題。即便在環境保護口號日益響亮的今天，我們對環保一詞的理解范圍也過窄。實際上，除污染環境之外，破壞自然資源、過度勘探開發、環境污染侵犯公民人身權利等行為也屬于環境公益訴訟受案范圍的一部分，同樣需要大家的重視。檢察機關作為國家的法律監督機關，有資格也有能力承擔起相關的環境公益訴訟工作，有效彌補訴訟中原告主體的缺位。

二、檢察機關作為環境公益訴訟原告的現實困境

環境保護公益訴訟一方面有效的實現了環境保護，拓展了現有制度框架設計下檢察機關的法律監督權，另一方面極大的糾正了行政機關在環保方面的不作為，督促了相關環保組織履行公益保護職責。但不同于歐美等國，我國的環境公益訴訟雖然試點工作頗有成效，卻仍處于萌芽階段，環境公益訴訟的制度設計存在諸多不合理之處，現實中常遭掣肘，尚需與我國的國情相適應。

（一）相關制度規定不完善

首先，我國新修訂的《環境保護法》并沒有相關規定，原告資格依然缺位，公益訴訟的原告資格規定散件于《民事訴訟法》、《行政訴訟法》以及相關司法解釋，兩高的司法解釋雖然賦予了檢察機關原告權利，但根據法律位階來看，存在以司法解釋修改法律之嫌，也正是因為相關法律沒有對檢察機關提起公益訴訟的資格做出規定，司法實踐中，檢察機關職責的行使必然存在一定困難。

其次，檢察機關作為公益訴訟人的權利在法律上的規定不明確。民事訴訟中，原被告雙方平等對抗是其制度特色，然而在公益訴訟中，檢察機關作為國家機關介入民事訴訟程序顯然與基本的民事訴訟原則相背離，也有可能傷害公益訴訟被告的訴訟權利。

最后，關于檢察機關的處分權也沒有明確界定。民事訴訟中的原告可以放棄訴訟請求、與被告和解、調解，對于檢察機關作為“公益訴訟人”是否具有此項權利，法律未做規定，那么，司法實踐中可能會出現檢察機關濫用權力，放棄訴訟請求，對公共利益造成“二次傷害”的情況。

（二）案件來源單一

根據最高人民檢察院頒布的司法解釋對案件來源的規定和對訴訟適用范圍的限制，無論是民事公益訴訟還是行政公益訴訟，對檢察院能夠提起訴訟的情景和條件都限定在“人民檢察院在履行職責中發現”這一范圍，這一范圍一方面過于狹窄，壓縮了檢察機關的履職空間，另一方面也增加了不必要的工作負擔。

首先，“在履行職責中發現”這一規定不明確，究竟是“主動發現”還是“被動發現”在實踐中存在爭議。如果要求檢察院在履行職責中“主動發現”損害公共利益的案件線索，可能會極大的加重其工作負擔。目前我國正在進行監察體制改革，檢察機關反貪反瀆職的職能已經移交給監委會，檢察院依賴于在對行政機關進行內部監督的過程中獲得案件線索這一方式比較困難，獲得線索的能力不足。如果檢察院僅在履行職責中“被動發現”損害公共利益的案件線索，由于檢察院對行政機關內部的職權分配缺乏深入了解，那么可能導致消極怠工和是大量錯案漏案的發生。

其次，該項規定忽視了自然人、環境保護組織、其他國家機關等主體在環境公益訴訟中的作用，不利于集中更多的力量，保障環境保護工作的全面開展。環境保護從來不是某個國家機關或者某個公民的職責，需要全體社會成員的一致努力，把上述主體排除在公益訴訟的線索來源之外，人為的壓縮了案源范圍，既不利于工作開展，也會挫傷上述主體的環保積極性。同時，會給不知情的公民造成信息不公開不透明的錯覺，會傷害司法公信力。

最后，環境公益訴訟的進程中需要部分的參與人具有一定的專業知識，起訴機關的工作人員如不吸收相關領域技術人員進入訴訟過程，很難在環境公益訴訟的案件范圍確定、因果關系證明等方面得出科學合理的解釋，最終有悖于司法公正。

（三）訴訟過程面臨更加復雜的利益沖突

司法實踐中，檢察機關提起環境公益訴訟時常面臨進退兩難的境地。地方政府出于發展經濟的需要，往往互對本地區內的企業實行地方保護主義，因為這些企業對本地區的稅收繳納、社會發展、就業問題的解決都發揮了重要作用。這種現象在制約檢察機關提起公益訴訟的同時，也為訴訟過程中的證據收集、程序公開造成了麻煩。同時還會導致在司法機關采取的法律措施不能有利于環境問題解決的情況下，公共利益受直接影響的被告方與施害者常常會達成某種形式的“私下合作”來規避法律制裁，這最終將導致司法成果的無法實現。

（四）訴前程序的設計存在不合理

首先，行政公益訴訟要求檢察機關在提起訴訟之前必須向有義務履職的行政機關提出檢察建議，督促其在規定期限內對行政不法加以改正，期滿不改正的方提起公益訴訟，但司法實踐中，有義務履行行政監督職的政府機關往往難以確定，既存在職權交叉也存在互相推諉的情況，因此在具體案件中，相關行政責任主體往往難以準確查明。

再者，行政公益訴訟是對行政主體不作為或者失職行為的法律監督與否定性評價，實踐中會出現這樣的情況，相關責任主體在收到檢察建議之后往往首先會對其失職行為進行合理性解釋和分析，為其不法行為找到“庇護傘”，而不是對失職行為進行修正和行政查處，同時行政機關內部之間可能存在相互包庇的情況，在一定程度上反而不利于問題的解決。

最后，在行政機關的執法實踐中往往存在這樣的情況，具有監管職責的行政機關已經對環境違法行為進行了行政查處，只不過是處罰過輕、處罰不當以及執行不力，那么此時，如何在尊重行政機關的首次裁判權與對行政機關實行法律監督之間實現動態平衡，盡量避免不必要矛盾的發生，就是擺在行政機關面前的難題。

（五）訴訟成本負擔過重

根據我國民事訴訟法的相關規定，民事案件的訴訟費用是根據標的額進行收取，由敗訴方負責，訴訟標的額越大，費用越高。環境公益訴訟由于牽涉面廣，涉及人口眾多，往往訴訟的標的額巨大，相應的，檢察機關進行訴訟的風險也極大。除了高昂的訴訟費用之外，環境公益訴訟由于涉及的權利義務關系更具科學性和專業性，其中的鑒定費用、保全費用也是一筆不小的數字，這些費用根據現有規定需要提起公益訴訟的檢察機關負責，而實踐中檢察機關明顯不能負擔如此巨大的代價，該問題在我國現有的國家賠償制度框架下也無法解決。

三、檢察機關提起環境公益訴訟的域外制度考察

“以人為鏡，可以知得失”，我國對環境公益訴訟的探索與實踐相較于美國等其他國家來說時間較晚、制度設計也不足他們成熟完善，美國在環境公益訴訟行政權與司法權的銜接上面成果突出，英國的“檢舉人訴訟制度”為我們保持司法權的謙抑性方面提供了切入點，則在因此我們有必要對域外的先進經驗學習考察，以服務于我國的法治化建設。

（一）美國：行政與司法的“雙軌制”保護

美國的環境公益訴訟制度起步很早，早在上世紀70年代就通過《環境清潔法》來賦予了公民個人提起環境公益訴訟的權利。在美國，環境權是與基本人權相聯系的概念，盡管中美兩國在法治理念上存在差異，但是美國在消除與預防環境公益訴訟負面影響上的一系列措施值得我們借鑒。

首先，美國的司法機關充分尊重行政機關的執法自主權，只要行政機關在程序公開、合法的情況下對相關環境違法行為進行了處理，積極履行了其行政職責，并對責任人進行了行政處罰，司法機關就沒有必要再提起公益訴訟將案件訴諸于法院。這種安排一方面保障了行政機關的執法權威，另一方面也保護了行政相對人的權利，避免其長時間處于權利不穩定狀態。其次，在環境公益訴訟的管轄權分配方面，聯邦巡回法院與被告所在地法院都具有管轄權。聯邦巡回法院主要管轄被告是環境保護署之類的案件，這種布局可以在保障原被告權益的情況下，避免地方司法權與行政權相互勾連，最終禍及公共利益。再者，在環境公益訴訟中，原被告聘請律師的費用、污染鑒定費用，美國法院一般判決由被告承擔，相當程度上減輕了原告的負擔。最后，美國政府還出資建立了環境保護損害賠償資金，并且通過設立專家小組的方式監督損害賠償資金的適用。

（二）英國：“檢舉人訴訟制度”

在英國現行的相關法律和制度預設中，代表英國國家的整體利益是檢察總長，有權針對損害環境的違法行為提起公益訴訟，具有對環境不法行為進行司法審查的權利。但是，為了防止檢察總長濫用權力，也為了保護公民的訴訟知情權與參與權，《英國皇家檢察官準則》規定：在檢察總長對環境違法行為進行司法審查，以原告身份為不具有原告資格的個人提起環境公益訴訟之后，檢察總長應當自動退出訴訟程序，由該相關個人以原告身份獨立進行接下來的訴訟。總體來說，英國的制度選擇還是趨于保守，充分考慮到了公民面對龐大的國家機器的無力感，因此在將原告保送到法庭之后就退出訴訟，保證了原被告雙方平等對抗。

四、完善我國檢察機關提起環境公益訴訟制度的建議

（一）明確檢察機關的主體資格

首先，為了維護法律系統的內在一致性與協調性，減少不必要的法律適用沖突，《環境保護法》應當進行修改，與兩高的司法解釋保持統一，承認檢察機關在公益訴訟中的起訴資格。此外，兩高的司法解釋雖然賦予了檢察機關“公益訴訟人”身份，但對于“公益訴訟人”的權利義務、職責劃分、訴訟程序等特殊規定尚沒有加以明確，因此需要立法進一步理清和細化。最后，對檢察機關的處分權也應當通過立法加以限制，可以做出如下規定：檢察機關作為公益訴訟人進行訴訟時，可以放棄、變更訴訟請求，與被告達成和解，但是不得損害國家利益、社會公共利益以及其他公民的合法利益，并且必須經過人民法院審查批準，人民法院經審查不予批準的，人民檢察院不得行使相應處分權。

（二）擴大案件來源范圍

環境公益訴訟從來涉及的不是個別公民、組織的利益，而是與每一個公民的發展權切實相關。在我國，《憲法》更是賦予了每一位公民監督控告的權利，因此在環境公益訴訟中，公民有義務將其了解到的情況向檢察機關予以控告。對于公民的控告，卻有證據的，檢察機關在查證屬實之后應當向法院起訴，并對提供線索的公民予以物質獎勵;公民提供線索的，檢察機關也應當高度重視，并將調查結果予以通報互聯網信息技術的飛速發展和大數據時代的到來，為司法機關獲取案件線索、查明案件情況提供了新的可能，檢察機關應當設立專門的網絡工作小組，在接受公民網絡舉報的同時，全面監控本轄區內的環境污染犯罪情況，主動發現線索。

（三）完善檢察環境公益訴訟的訴前程序

行政環境公益訴訟中，檢察機關對行政機關不作為的認定是訴前程序的重點，筆者認為對此認定在標準上應當予以細化：及時適法的回復檢察建議只是行政機關作為行為的形式要件，回復的內容應當事實清楚、證據確鑿，并且對相關環境違法行為進行了查處應當作為的實質要件。檢察建議是訴前程序的核心環節，為了保障公眾的知情權，我們可以借鑒《行政訴訟法》上的聽證程序，保障公民對環境訴訟案件進程的參與權，并通過公眾的參與和監督反向督促行政機關自覺履行職責。同時，為了保障行政機關的執法權威，保證行政執法效率，可以適當延長其對檢察建議的回復期限，對于案件涉及區域廣、影響較大的案件，行政機關可以申請對回復期限在兩個月以外加以延長，檢察機關可以對期限進行靈活控制。

（四）設立環境公益訴訟專項資金

首先，由檢察機關作為“公益訴訟人”提起的環境公益訴訟案件應當固定訴訟費用，改革原有的訴訟費用收取規定，將訴訟費用限制在合理范圍之內。其次，我們可以借鑒美國的經驗，建立一套由檢察機關為主導、監察委員會做監督的公益訴訟專項資金。資金來源除了國家撥款之外，可以廣泛接受公司企業、社會團體和個人的捐款。基金專門用于公益訴訟在損害賠償、污染鑒定、環境修復、群眾線索舉報獎勵、檢察機關在環境公益訴訟成本支出等方面。最后，鼓勵大量具有專業知識的律師、技術人員為公益訴訟人免費提供技術指導。

（五）探索建立巡回法庭對環境公益訴訟管轄制度

我國自2014年探索建立的巡回法庭制度，不受行政區劃的限制，在處理重大案件時更具專業性和公平性。環境公益訴訟案件涉及標的額巨大、以河流或者礦產資源為標的的案件常涉及若干個法院的轄區，司法實踐中會存在司法機關與地方行政機關相互勾連的情況，不利于社會公共利益的保護。由巡回法庭集中管轄環境公益訴訟案件，可以避免因為法院之間的管轄權爭議影響公益訴訟的進程，也可以整合審判資源優勢，集中力量推動案件審判與環境資源治理。

環境公益訴訟是時代發展的產物，檢察機關作為公益訴訟人身份參與環境公益訴訟是順應環境保護與經濟發展雙重需求下司法機關的必然選擇。從2015年7月至今，該項制度一直在試點與修正中逐步完善，我們應當看到近四年來該項制度在維護生態平衡、促進行政機關履職方面的突出成果，以此來堅定我們進行公益訴訟人與環境公益訴訟制度的信心，但同時，我們更應當看到試點與此后工作中存在的問題，不斷明確檢察機關的定位與職責，在解決問題中發揮制度的優越性，逐步形成司法與行政、司法與環保、司法與執法的良性互動。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陳亮.美國環境公益訴訟原告適格規則研究〔M〕.北京：中國檢察出版社，2010.

〔2〕謝偉.環境公益訴訟權研究〔M〕.北京：中國政法大學出版社，2016.

〔3〕陳小平.環境民事公益訴訟的理論與實踐探索〔M〕.北京：法律出版社，2016.

〔4〕傅賢國.環境民事訴訟制度研究〔M〕.北京：法律出版社，2016.

〔5〕吳應甲.中國環境公益訴訟主體多元化研究〔M〕.北京：中國檢察出版社，2017.

〔責任編輯：張 港〕