黨的全面領導對中國特色自貿港營商環境治理效能提升的作用機制研究

姜帆

關鍵詞：黨的全面領導;自貿港營商環境;治理效能;作用要素;作用機制

中圖分類號：F124文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）08 — 0088 — 04

在黨領導的各項事業中，經濟建設始終是黨的中心工作，優化營商環境則是以習近平同志為核心的黨中央提出的經濟發展新方略，更是國家在重大風險挑戰中對沖經濟不確定性的重要舉措。高質量高標準完成自貿港建設有賴于法治化、國際化、便利化營商環境，這不僅是一項宏大的經濟任務，更是一項重大的政治任務。

海南自由貿易港是我國唯一的自貿港，也是中國特色自由貿易港，其建設成效直接取決于營商環境建設成效。但是對標國內國外一流營商環境，面對自貿港建設實踐中存在的諸多問題與疫情的嚴重影響，大力提升營商環境治理效能已成為十分迫切的時代任務。提升營商環境治理效能涉及到各領域各方面各環節，必須建立健全黨對海南自貿港建設工作的領導體制機制，充分發揮黨總攬全局、協調各方的作用。將黨在把方向謀大局定政策促改革保落實中的領導作用，轉化為提升營商環境治理效能的最重要最堅強政治保障。

一、黨的全面領導是建設中國特色自由貿易港的根本優勢

海南自貿港是全球唯一的社會主義制度自貿港，堅持中國共產黨的全面領導和社會主義制度，是其與世界其他自貿港最本質的區別和最大優勢。

（一）黨的全面領導是中國特色自貿港興衰成敗的關鍵

中國經濟社會發展取得歷史性成就，發生歷史性變革，關鍵在于不斷加強和完善黨的全面領導，把黨的領導體現在黨和國家事業的全領域，貫穿于各項事業的全過程。歷史證明，什么時候加強黨對各項事業的全面領導，國家就興旺發達，反之就陷入困境。海南自由貿易港建設涉及到各領域各方面各環節，亟需黨的領導貫穿始終，把方向謀大局定政策促改革保落實。

（二）黨的全面領導是中國特色自貿港應對潛在風險與挑戰的制勝密碼

當今世界正處于百年未有之大變局，國際體系和國際秩序處于深度調整階段，人類發展也迎來了許多新問題和新挑戰。自從2008年金融危機以來，世界經濟增長復蘇緩慢，這也為中國發展帶來了許多外部的不確定性因素。中國社會主要矛盾呈現出了發展的不平衡不充分態勢，重點領域關鍵環節改革任務仍然艱巨。無論從國際形勢看，還是從國內發展現狀看，中國發展面臨的各類風險和挑戰不是單個領域內的，而是各領域交織在一起的，不是局部的而是全域性的。海南自貿港作為黨中央著眼于“兩個大局”作出的重大戰略決策，作為中國特色自貿港建設的先行者，作為中國對外開放的重要平臺，正面臨著一系列潛在的風險與挑戰，需要黨通過加強全面領導，緊緊依靠群眾，上下協同、全國聯動去成功化解。

（三）黨的全面領導制度體系為中國特色自貿港建設提供了根本保證

“習近平總書記多次在重要場合提及海南自由貿易港建設，從‘逐步探索到‘加快探索再到‘加快推進以及‘高質量高標準建設”〔1〕，亟需以制度的集成創新為自貿港建設提供保證。黨的全面領導鑄就了黨的全面領導制度、黨的集中統一領導制度、黨領導各項事業的具體制度、選賢任能制度等等，使自貿港建設體系高效行運，黨在自貿港建設中方針政策有效迅速落實，大大提升治理效能。

二、提升中國特色自貿港營商環境治理效能的復雜態勢亟待加強黨的全面領導

（一）營商環境治理效能的含義

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，在該《決定》中強調要“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”。這是中國共產黨首次提出“國家治理效能”這一概念，“效能”一詞早已有之，主要是指效率和效果。效能本身既包含了可以用直觀的指標進行測量的效率，同時也包含了潛在的難以用直觀指標進行測量的深層次的效果和效益，是一種潛在的能力，處于無形中但卻能夠直抵人心，明確地感知它，其作用更長久更深沉更根本。丁文峰教授曾經在“吸收現代治理理論和本土化研究成果”的基礎上對治理及治理效能作出了界定。在此基礎上，我們可以把“營商環境治理效能”理解為在“多元主體參與協商、以善治為目標、采用現代化方式”〔2〕進行優化營商環境的共治性管理活動中所體現出來的效率、效果、效益與能力，它是一個國家治理能力現代化的重要表現。

（二）提升中國特色自貿港營商環境治理效能的復雜態勢

第一，利益協調復雜化

人們希望市場主體是理性經濟人，其經濟活動能夠達到所謂的“帕累托最優”。但我們所熟知的經濟學理論體系則是建立在斯密的“經濟人假設”基礎上的，這就導致我們在現實中看到的是與“帕累托最優”這一理想目標恰恰相反的結果，即現實世界的經濟人是自私的，追逐利益是其本質屬性。利己的本性推動著市場主體在利益的驅使下出現短視并造成惡性競爭，只顧眼前利益而不顧長遠利益，只顧局部利益而舍棄整體利益，甚至不惜采取“非正常”手段向外部轉嫁成本和損失，破壞行業規則與商業道德，通過尋租破壞公平競爭與投資的環境，從而惡化營商環境。但斯密的“經濟人假設”也指出了，人同時也是理性的，這就給道德約束，制度規范提供了發揮作用的空間。

另外，利益訴求的“碎片化”增加了公平分配利益的復雜性。隨著時代發展，市場主體的自主意識逐漸覺醒，其活動的獨立性、選擇性、多變性和差異性明顯增強，這導致市場主體的利益訴求呈現出多元化等特征。海南省人民政府網公布，僅2021年上半年“全省新增市場主體達19.1萬戶，同比增幅達69.23%。其中，企業為7.77萬戶，同比增長60.33%。”到目前，“全省共有市場主體134.68萬戶”，“從國民經濟行業分類看，去年6月至今年6月，我省新增市場主體數量主要集中在批發和零售業，租賃和商務服務業，信息傳輸、軟件和信息技術服務業”，〔3〕由此可見，自貿港不僅企業數量在迅速增長，行業涉及領域也十分復雜多樣，且這些新增企業大部分都非本土企業，因此，如何協調日益復雜的利益分化，如何彌合分歧，整合資源與力量是嚴峻的考驗與挑戰。

第二，內部因素復雜化

海南省委在營商環境動員大會上指出，營商環境跟干部素質能力強不強、工作作風實不實、權力行使公不公等息息相關。海南自貿港建設中，部分黨員干部作風問題依然存在嚴重不足。

一方面，主動服務意識有待進一步提升。一些黨員干部缺乏換位思考、靠前服務意識，主動服務意識不強，在營商環境治理工作中搞形式主義、搞變通和官僚主義等;缺乏問題意識，不能經常性地深入到自貿港建設存在難點痛點的地方去做艱苦的調查研究，懶政怠政的現象時有發生;黨在治理自貿港營商環境中的作用被弱化、虛化、邊緣化，黨協調四方，整合力量的功能和作用得不到充分發揮。這些問題都在一定程度上影響了政商關系、官民關系。另一方面，一些黨員干部存在嚴重的“本領恐慌”。毛澤東同志在延安時期就提出了“本領恐慌”這一概念，他指出“好像一個鋪子，本來東西不多，一賣就完，空空如也，再開下去就不成了，再開就一定要進貨。”〔4〕推進國家治理能力現代化，必然要求提高黨的領導干部的治理能力。然而營商環境治理是一個嶄新的時代課題，相當一部分干部在思想上認識不足，長期缺乏實戰鍛煉，導致解決實際問題能力不足，面對自貿港建設帶來的新課題缺乏思想準備、理論準備，當營商環境治理工作出現新情況新問題時便有了難以應對的局面，遇到了老辦法不管用，新辦法不會用，甚至不敢用的尷尬情況。

第三，政府“間歇性”失靈的客觀現實性

政府和市場是解決社會問題的兩種基本途徑，海南省委指出，“處理好政府和市場關系，使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用，是創一流營商環境的根本”〔5〕。然而，從公共政策角度看，不僅“市場在配置資源時會出現效率低下從而造成資源浪費的現象，公共部門在提供公共物品時也可能會出現浪費和濫用資源的現象，從而導致政府的活動或干預措施缺乏效率。”〔6〕即不僅市場存在失靈問題，政府也存在失靈的可能性。

一方面，政務服務品質有待進一步提升。我國各級政府雖普遍高度重視營商環境問題，但政府活動及對市場的干預措施的效率和效果參差不齊，從整體上影響了營商環境治理效能的提升。海南省委指出，政府處理與市場關系中存在不足，必須提高服務品質，如果“在政務服務改革中玩數字游戲甚至搞形式主義，甚至借服務之名干擾企業正常運行”〔5〕，就無法有效降低市場主體運營成本。企業營商成本難以降低問題在很大程度上影響了企業投資興業的積極性和預期目標的實現。另一方面，黨的決策有效落實力度有待增強。政策的有效執行，不僅關系到政策目標的實現，政策成效的檢驗，也與后繼政策的制定密切相關。但一些政府和部門對相關政策的執行暴露了多種問題，如對政策觀望式執行，對相關決策議而不決、決而不行、行而不實;照搬式執行，缺乏必要的靈活性與創新性;規避式執行，對難點堵點痛點等突出矛盾和問題表現漠然;替代式執行，對政策落實貫徹不到位不徹底，對政策搞變通走過場，用習慣性思維或手段取代應該推行的政策。這些政策執行中的偏差，使好的決策難以有效落實，進而阻礙了營商環境治理效能的提升。

第四，外部環境復雜化

營商環境也有自身的外部環境，如自然生態、信息、國際政治經濟現狀與發展趨勢、制度與法治建設水平等都會成為影響它的外部環境。

一方面，重大疫情等突發性事件越來越成為影響經濟發展和營商環境的不確定性因素，加之國際政治經濟不確定性增強，特別是單邊主義、保護主義等國際貿易政治經濟措施，難以預料的各類重大政治風險、突發公共事件等等，對全球經濟信心及經濟預期造成打擊和動搖。另一方面，相關制度體系依然不成熟，相關法治建設水平仍然有待提高，加之在現實經濟中，普遍存在的信息不對稱情況，市場參與各方在掌握對市場交易具有重要意義的信息時，在質和量上出現了差異，影響了社會公平、公正原則及市場配置資源的效率，這些都表明提升營商環境治理效能的外部環境逐漸趨于復雜化。

三、黨的全面領導對中國特色自貿港營商環境治理效能提升的作用機制

（一）黨的全面領導提升自貿港營商環境治理效能的作用要素

第一，要素的構成

主體要素，即黨和政府，屬于官方決策者。中國共產黨是國家政府系統的領導核心，主導著公共政策的制定，政府是黨的政策得以執行的主要推動力量，黨和政府通過制定和執行路線方針政策為提升營商環境治理效能提供支持和保障，因而是提升營商環境治理效能的關鍵變量。

客體要素，即直接客體或間接客體，屬于非官方參與者。直接客體是需要解決的問題，它回答了黨和政府為什么要制定方針政策的問題，確定需要解決的問題是十分重要的，“要想成功地解決問題，就必須對真正的問題找出正確的答案。我們經歷的失敗常常更多的是因為解決了錯誤的問題，而不是因為我們為真正的問題找到了錯誤的答案”〔7〕;間接客體是各類市場主體，是黨和政府制定政策的直接對象，是利益協調與資源分配的目標群體，它回答了黨和政府為誰制定方針政策的問題，對黨和國家的決策行為可以認同也可以抗拒。

環境要素，可分為國內和國際環境兩種，具體包含地理環境、經濟環境、政治環境、社會文化環境等幾大類。相同的方針政策會因地理、經濟、政治、社會文化環境的不同而產生的不同的效果。因而這些外部環境對于一個國家或一個地方的營商環境治理效能產生著很重要的影響。

第二，各要素之間的關系

中國特色自貿港建設面臨著國內外風險挑戰明顯增多的復雜局面，究其根本，背后隱藏的是各種復雜的利益關系。因此，在這里主要分析主客體之間的利益關系，以及主客體與外部環境的關系問題。黨沒有自身的特殊利益，它既維護人民共同利益，又注重公平正義。因此，黨、政府與市場主體（間接客體）之間的利益是統一的，是融合共存的，不僅不存在利益沖突和對立，還可以對利益分歧進行協調，對各種資源進行整合;同時，主體、客體和環境之間是相互依存，互相作用的，在一定條件下，直接客體（需要解決的問題）會轉化為外部環境，而外部環境也會成為直接客體。

第三，各要素功能

黨在提升營商環境治理效能中發揮領導功能、利益協調功能、整合組織功能、行為示范功能及權力監督功能;政府發揮改革、執行和服務功能，除了貫徹執行黨的相關路線方針政策外，還必須科學有效地解決具體問題;直接客體，即需要解決的各種問題，發揮著觸發功能，它反映了現實與理想存在的差距，如不解決將引發社會問題，因而直接客體能夠觸發黨的全面領導發揮作用;間接客體，即市場主體，他們是經濟發展的動能，也是問題的直接感知者，發揮著監督、反饋和評價功能，同時也必須遵守法律法規，恪守社會公德和商業道德，履行法定義務;環境則發揮影響功能，對營商環境治理效能本身總會發生或多或少、或直接或間接、或強烈或一般、或明顯或隱晦的不同形式和不同程度的影響，影響黨和政府的價值選擇及政策選擇。

（二）黨的全面領導推動各要素運作方式

黨的全面領導既是推動各要素運作的動力，也是協調各要素運作的統領。在黨的全面領導推動和統領下，各要素協同運行，共同解決存在的問題，以達到提升自貿港營商環境治理效能的目標。

第一，黨的全面領導推動全面從嚴治黨

加強黨的全面領導首要是加強黨的自身建設。全面從嚴治黨是加強黨的建設在新時代向縱深推進的必然結果。通過全面從嚴治黨不僅能扎實干部工作作風，從而有利于密切黨群關系，也能更好地約束公權力，減少自貿港營商環境治理中的權力尋租行為，從而構建新型政商關系，還能提升干部素質和能力，從而解決自貿港建設中的矛盾和問題，為提升營商環境治理效能提供根本保證。

第二，黨的全面領導深化政府“放管服”改革

中國共產黨作為馬克思主義政黨，將人民群眾的利益放在首位，堅持以人民為中心的政治立場。這也使得中國的改革存在著一個特殊性，即它把經濟改革與黨的自我革命、社會革命緊密結合在了一起。經濟改革的不斷深入促進了黨的自我革命與社會革命，推動著政府必須刀刃向內，將“放管服”改革不斷推向縱深。中國政府將通過深化“放管服”改革最大限度地轉變職能，真正找到科學定位，減少對市場活動的直接干預、無效干預，處理好政府與市場關系，處理好政府與社會的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，以規則公平、機會公平、權利公平促進公平競爭，以市場主體需求為導向，提升“政務服務”水平和辦事效率，為提升自貿港營商環境治理效能提供重要保障。

第三，黨的全面領導激發市場主體活力

黨的全面領導能夠整合社會資源、協調利益關系，這不僅有利于調動社會資本的活躍性，而且能夠推動各類市場主體聯合行動、協同治理，新冠疫情以來黨的全面領導的優越性得到了充分的體現;黨的全面領導通過全面從嚴治黨，深化政府“放管服”改革，能夠為各類市場主體搭建多種利益表達渠道，構建交流溝通的對話平臺;黨的領導制度的成熟和制度體系的完善則有利于破除一切制約市場主體活力充分釋放的顯性制度和隱性壁壘。這必然會提高市場主體投資興業的積極性，遵守道德規范的自覺性，對政策理解支持的主動性，參與監督反饋的互動性，使營商環境治理效能大幅度提升。

第四，黨的全面領導改善外部環境

加強黨的全面領導也意味著調動一切積極因素，包括黨內黨外、國內國外的一切積極因素，為中國特色自貿港建設服務，共同為自貿港建設構建風清氣正的政治環境、活躍有序的市場環境、穩定和諧的社會環境以及公平正義的法治環境;同時，因中國共產黨秉承著實現自由人聯合體的歷史使命，著力打造人類命運共同體的宏大責任，在其領導下使得中國在各方面的國際影響力有了空前提升，為世界發展貢獻中國智慧和方案，為人類打造合作共贏的國際舞臺，這必然為提升自貿港營商環境治理效能創造有利的生態空間，厚植了生態土壤。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕毛志華.識變應變求變：高質量高標準建設海南自貿港〔N〕.海南日報，2020-12-17.

〔2〕齊飛.國家治理體系中的鄉規民約〔D〕.中共中央黨校，2015.

〔3〕蘇慶明.自貿港建設吸引力巨大 上半年全省市場主體同比增加近七成〔N〕.海南日報，2021-07-13.

〔4〕李雨檬.毛澤東：“沒有文化的軍隊是愚蠢的軍隊”〔J〕.湘潮，2017，（06）：04-08.

〔5〕況昌勛.沈曉明：圍繞創一流營商環境，持續推進政府與市場關系的創新優化〔N〕.海南日報，2020-09-16.

〔6〕程李華.現代國家治理體系視閾下的政府職能轉變〔D〕.中共中央黨校，2014.

〔7〕康德.康德道德哲學文集〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2016.

〔責任編輯：張 港〕