政府購買第三方低保評估項目研究

汪雪君

關(guān)鍵詞：政府購買服務(wù);第三方評估;低保核查

中圖分類號：C915文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）08 — 0098 — 03

為了進一步深化社會救助綜合改革，優(yōu)化城鄉(xiāng)居民最低生活保障審核審批流程，提高社會救助水平，C縣在社會救助審批權(quán)限下放以后，全面引入了購買服務(wù)以彌補基層工作力量的薄弱短板。截止2020年，C縣每年投入100萬元資金引入社會組織對全縣社會救助對象進行第三方走訪核查和專項服務(wù)〔1〕，Z鎮(zhèn)作為參與購買服務(wù)項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，也是首次嘗試通過這種方式，委托社會工作機構(gòu)對全鎮(zhèn)的低保工作進行核查評估。社工機構(gòu)可以運用自己的專業(yè)能力，通過面對面的訪談，發(fā)現(xiàn)問題，提出疑問，以第三方的獨立地位客觀評估低保制度的實施情況;同時，最后形成的評估報告也能為審批決策工作提供參考，有利于政府改進低保管理水平，達(dá)到推動基層社會求助能力提高的目的。

一、關(guān)鍵概念界定

（一）政府購買服務(wù)。政府向社會力量購買服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。政府購買服務(wù)的主體是各級行政機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位，承接政府購買服務(wù)的主體包括在登記管理部門登記或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織、按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量。〔2〕

（二）第三方評估。關(guān)于第三方評估的概念，有學(xué)者認(rèn)為，第三方評價是指由與政府無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三方組織所實施的評價政府及其部門的績效的活動。第三方評價是指由獨立于政府及其部門之外的第三方組織實施的評價，也稱外部評價，通常包括獨立第三方評價和委托第三方評價。此外，也有學(xué)者提出，第一方評估是指政府內(nèi)部評估，第二份評估是指來自普通公眾的外部評估，不同于這兩方的是獨立的專業(yè)組織的評估。這些界定大同小異，都強調(diào)獨立于政府之外的專業(yè)組織的評估。〔3〕

二、低保評估政策背景

（一）政府購買服務(wù)。2014年，根據(jù)黨的十八屆三中全會有關(guān)精神和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）部署，財政部、民政部和工商總局制定了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》規(guī)定了購買主體、購買內(nèi)容、購買方式和購買程序等內(nèi)容。 2019年8月，A省C縣以S鎮(zhèn)為試點鎮(zhèn)，首次采取第三方參與低保評估的形式，積極探索城鄉(xiāng)低保入戶核查、精準(zhǔn)識別新機制。此次嘗試獲得了顯著的成效，提高了低保的透明度和社會公信力，促進了救助對象認(rèn)定的精細(xì)化〔3〕，因此C縣于2020年社會救助審批權(quán)下放后，正式將第三方參與低保核查項目推廣至其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。Z鎮(zhèn)在本次評估工作中，根據(jù)上級文件要求，制定了本鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)低保動態(tài)管理實施方案，包括政策宣傳、時間限制、申請人資料提供、家庭收入認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，確定了核查中的工作要點和難點。

（二）第三方評估。與政府內(nèi)部評估相比較，獨立的第三方評估能彌補傳統(tǒng)的政府自我評估的缺陷，在優(yōu)化政府服務(wù)方面能夠發(fā)揮不可替代的促進作用〔4〕。第三方評估的根本特征在于其獨立性，即第三方具有獨立于委托方和評估對象的利益。這種獨立性使得第三方評估機構(gòu)在實施評估的具體過程中，有可能保持客觀和中立的立場，不受評估對象影響，進而保證績效評估的真實性〔5〕。Z鎮(zhèn)政府此次以公開招標(biāo)的方式向第三方機構(gòu)購買低保評估服務(wù)，核查全鎮(zhèn)低保工作的執(zhí)行情況，以此為低保工作查缺補漏，提升基層社會救助經(jīng)辦服務(wù)能力，并從制度層面向上級政府提出改進建議。

三、第三方低保評估的利與弊

（一）第三方低保評估的利

1.減輕了鎮(zhèn)包村干部和村干部的人情壓力，使他們能更順暢地開展工作。“人情保”和“關(guān)系保”現(xiàn)象的出現(xiàn)存在兩種原因，一種是待評估家庭中有公職人員或與村干部有親屬關(guān)系，利用了職務(wù)之便，對方幫助待評估家庭通過低保評估，拿到低保金;但另一種則是待評估家庭為了通過低保評估，不顧自身真實情況， 在村委會胡攪蠻纏，給村干部的日常工作造成了影響后，村干部為了息事寧人，會將其列入低保評估通過的名單。但第三方機構(gòu)在接手低保評估工作后，以上現(xiàn)象都可以得到有效解決，而且當(dāng)鎮(zhèn)包村干部、村干部再次入戶宣講政策和調(diào)查時，會向待評估家庭說明評定主體為第三方機構(gòu)，他們已無權(quán)決定低保評定人員名單，讓待評估家庭明白只有實事求是、申請資料符合條件的才能獲得救助，靠人情、關(guān)系評定的時代已經(jīng)過去。對于鎮(zhèn)包村干部、村干部而言，由第三方機構(gòu)接手低保評估工作，可以幫助他們減輕本職工作之外的人情壓力，讓他們把注意力放在收集和初審待評估家庭資料上，提高工作效率。

2.低保對象識別更加精準(zhǔn)， 低保救助更加公開透明。政府引入第三方機構(gòu)進行低保評估的目的，就是為了讓真正貧困的居民都能得到社會的救助，做到“應(yīng)保盡保”。第三方機構(gòu)能夠發(fā)揮自己的獨立性優(yōu)勢，在不受委托方和評估對象影響的情況下，做到實事求是、中立地對評估對象的實際情況進行核查和評估，并根據(jù)貧困居民的貧困程度合理精準(zhǔn)地劃分不同的施保類型，使低保金發(fā)放到真正需要的人手中。另外，由第三方機構(gòu)進行低保評估可以讓評估過程更加公開透明，提升群眾對低保評估的認(rèn)可度和滿意度。

3.評估后形成的系統(tǒng)評估報告，可以為政府未來制定相關(guān)低保政策及規(guī)定提供參考。評估人員通過觀察和交流發(fā)現(xiàn)評估過程中的問題，然后將這些問題匯總歸類整理成報告呈遞給政府，可以讓政府在制定相關(guān)政策或發(fā)布相關(guān)文件時更貼近實際情況，減少或者避免類似問題的出現(xiàn)。

（二）第三方低保評估的弊

1.申請審批表內(nèi)容有歧義，缺少統(tǒng)一的填寫標(biāo)準(zhǔn)。評估過程中筆者發(fā)現(xiàn)，由于Z鎮(zhèn)是首次嘗試向第三方機構(gòu)購買服務(wù)來進行全鎮(zhèn)低保核查的，因此在具體實施上沒有過往經(jīng)驗可以借鑒，只有《C縣城鄉(xiāng)居民最低生活保障工作操作規(guī)程》〔長民〔2020〕49號〕和《Z鎮(zhèn)2020年城鄉(xiāng)低保動態(tài)管理實施方案》作為評估參考。然而筆者在隨第三方機構(gòu)入戶核查中發(fā)現(xiàn)申請審批表的內(nèi)容存在有歧義的地方，但上述文件卻沒有相應(yīng)的、對申請審批表表格內(nèi)容填寫的指導(dǎo)，這就了導(dǎo)致各村（居）的干部在指導(dǎo)低保戶填寫表格時是根據(jù)自己對表格的理解來進行的。比如《C縣家庭收入與財產(chǎn)狀況聲明書》中關(guān)于贍（扶、撫）養(yǎng)人姓名及家庭收入、財產(chǎn)情況的填寫，在涉及子女家庭需贍養(yǎng)具體老人人數(shù)時，究竟是只填寫贍養(yǎng)人自己的父母，還是需要填寫贍養(yǎng)人夫妻雙方的父母？究竟是填兩人，還是填四人（夫妻雙方父母均健在的前提下）？在不同的理解下，村（居）之間的填寫標(biāo)準(zhǔn)會有所出入，而這種出入不僅會使得評估的錯誤率升高，而且容易在評估數(shù)據(jù)匯總時造成大量返工。

2.參與評估的年輕社工不易把握靈活就業(yè)者的實際收入，導(dǎo)致評估結(jié)果不準(zhǔn)確。本次評估雖然過程中有省民政廳印發(fā)的每戶家庭的經(jīng)濟情況報告進行對比，但是報告的數(shù)據(jù)只能查到已繳納社保醫(yī)保家庭成員的月收入，未繳納社保醫(yī)保家庭成員的月收入并沒有顯示，所以對于以靈活就業(yè)方式工作（打零散工等）的家庭成員經(jīng)濟情況的掌握只能是社工結(jié)合家庭成員勞動能力、務(wù)工地人均工資水平等進行綜合判斷。在這種情況下，對參與評估社工的生活經(jīng)驗要求也相對較高。然而并不是每一個參與評估的社工的生活經(jīng)驗都很豐富，特別是對于30歲以下的社工而言，核查中缺少生活經(jīng)驗的支持會讓他們無法自主做出對入戶家庭經(jīng)濟情況的準(zhǔn)確判斷，這樣會影響核查數(shù)據(jù)的真實性，導(dǎo)致最終評估結(jié)果不準(zhǔn)確。

3.評估過程中缺少對第三方機構(gòu)社工的有效監(jiān)督，服務(wù)質(zhì)量層次不齊。由于Z鎮(zhèn)政府在與第三方機構(gòu)簽訂招標(biāo)合同時約定了合同履行完成的時間，所以第三方機構(gòu)為了能在期限內(nèi)按時完成評估任務(wù)，會在評估工作進程最緊張的時候后續(xù)增派人手進行支援。然而對于新增人手的資質(zhì)，政府方面并沒有進行驗證;對于新增人手的要求，Z鎮(zhèn)政府也沒有和第三方機構(gòu)在評估前約定此種情況下需匯報還是提供情況說明。如果新增援的社工沒有相關(guān)的資質(zhì)，那么他們評估的水準(zhǔn)不能令人信服;如果新增援的社工沒有參與評估開展前的培訓(xùn)，那么他們會不清楚評估過程中需要再三注意的要點，他們對整個評估流程和要點的掌握是在評估過程中逐步實現(xiàn)的。對于整個評估項目而言，以上情況的發(fā)生會使得該第三方機構(gòu)不能提供相同水準(zhǔn)的評估服務(wù)，使得政府購買服務(wù)的質(zhì)量打折扣，也容易使得政府對第三方機構(gòu)產(chǎn)生不信任，不利于后續(xù)工作的開展。

四、對政府購買社會救助服務(wù)項目的改進建議

（一）統(tǒng)一填寫標(biāo)準(zhǔn)，出臺具體的操作規(guī)范實施細(xì)則

政府相關(guān)部門可以在吸取此次評估經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對文件中可能發(fā)生歧義的內(nèi)容，出臺操作規(guī)范實施細(xì)則，并在細(xì)則中具體規(guī)定統(tǒng)一填寫申請審批表的標(biāo)準(zhǔn)。比如《C縣家庭收入與財產(chǎn)狀況聲明書》中關(guān)于贍（扶、撫）養(yǎng)人姓名及家庭收入、財產(chǎn)情況的填寫，在涉及子女家庭需贍養(yǎng)具體老人人數(shù)時，可以規(guī)定夫妻雙方父母均健在的情況下贍養(yǎng)人數(shù)為四人，若一方或雙方父母有亡故的事實，則按實際父母人數(shù)填寫;另外，在評估前的培訓(xùn)中，細(xì)則也可以作為培訓(xùn)材料，通過講解，讓參與評估的鎮(zhèn)包村干部、村干部和第三方機構(gòu)社工掌握評估過程中的重點和易錯點。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)可以降低填表中的錯誤率和返工率，同時也可以提高低保對象認(rèn)定的精確度。

（二）加強對參與評估人員的資質(zhì)把關(guān)，要求對新增評估人員進行內(nèi)部培訓(xùn)

一方面在評估前政府可以要求第三方機構(gòu)提供參與本次評估的評估人員名單，將名單下發(fā)至每村帶隊的村干部手中以確認(rèn)人員屬實;另一方面政府和第三方機構(gòu)簽訂合同時也需要約定，當(dāng)評估過程中出現(xiàn)需要新增人員的情況時，第三方機構(gòu)應(yīng)該向政府進行匯報，在匯報中說明新增人員的來源和資質(zhì)情況，同時，第三方機構(gòu)也應(yīng)在派遣新增評估人員到崗評估前做好內(nèi)部的培訓(xùn)，以使其能銜接上評估工作。

（三）完善評估前培訓(xùn)內(nèi)容，彌補年輕評估人員的生活經(jīng)驗不足

評估前的培訓(xùn)除了講解評估的基本原則、保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，政府相關(guān)部門工作人員還需要介紹一些基本的農(nóng)村生活常識，比如當(dāng)?shù)厥欠裼凶馓锴闆r，租田一畝多少錢、當(dāng)?shù)爻Ｒ姷耐獬龃蚬ゎ愋停煌しN大致的收入水平等，通過間接經(jīng)驗的傳授來彌補年輕評估人員直接經(jīng)驗上的不足，不僅有利于評估工作的開展，也有利于樹立評估的專業(yè)性和權(quán)威性。

（四）發(fā)揮政府監(jiān)督作用，強化評估過程全監(jiān)督

政府購買服務(wù)不代表政府在所購買的服務(wù)項目中完全是“旁觀人”的角色，相反，政府要肩負(fù)起監(jiān)督的責(zé)任以保證購買服務(wù)的質(zhì)量。在整個低保入戶核查過程中，政府工作人員還需要不定時進行巡視和抽查，通過隨機進入某村并加入第三方評估人員和村干部的核查隊伍的形式，留意評估過程是否符合規(guī)范、評估是否準(zhǔn)確、政策是否宣傳到位等。同時，當(dāng)村干部在評估過程中發(fā)現(xiàn)問題并上報政府時，政府也要就相關(guān)問題與第三方機構(gòu)負(fù)責(zé)人、當(dāng)事評估員進行確認(rèn)和處理。

（五）加大對購買第三方機構(gòu)評估項目的資金投入，對低保對象的救助更全面

在本次的入戶核查中，筆者發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保對象是典型的受助者，是需要社會工作者、心理咨詢師等專業(yè)人員提供系統(tǒng)服務(wù)的對象，但是囿于評估工作的緊迫性和購買服務(wù)的資金限制，因此評估人員不能對每一戶家庭進行更加細(xì)致的詢問和幫助。如果加大了對第三方評估項目的資金投入，政府可以要求評估人員增加需求評估統(tǒng)計并匯總成報告形式，后期政府就可以根據(jù)報告中的問題購買社會工作服務(wù)繼續(xù)跟進或者鏈接社會資源使低保對象得到社會幫助，這樣對低保對象的救助就不僅停留在國家和物質(zhì)方面，而是多主體和多資源共同形成的全方面救助。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕合肥市民政局.C縣順利實現(xiàn)低保審批權(quán)下放和年審工作〔OL〕.2020-11-10，2021-05-11.

http：//mzj.hefei.gov.cn/zxzx/xqdt/14673441.html.

〔2〕財政部、民政部、工商總局.關(guān)于印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的通知〔OL〕.2014—12

—15，2021-05-11.http：//www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/

zhs/201501/t20150104_2510221.htm.

〔3〕長豐新聞網(wǎng).引入第三方 推動規(guī)范化 探索低保核查新機制〔OL〕.2020-05-12.http：//www.ahcf

news.cn/html/2020-05-12/103_13183.html.

〔4〕李春，王千.政府購買養(yǎng)老服務(wù)過程中的第三方評估制度探討〔J〕.中國行政管理，2014，（12）：38-39.

〔5〕陸漢文，梁愛有.第三方評估與貧困問題的民主治理〔J〕.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2017，（05）：105.

〔責(zé)任編輯：張 港〕