國家治理現代化下黨的全面領導制度效能優化

關鍵詞：黨的全面領導制度;國家治理現代化;治理效能

中圖分類號：D25文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）08 — 0015 — 05

堅持黨的全面領導是“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的原則〔1〕，黨的全面領導制度是黨的全面領導的制度化渠道，是黨領導經濟社會發展體制機制的根本支撐和核心要件。進入新發展階段，以不斷推進國家治理現代化為目標健全黨的全面領導制度，是將貫徹落實黨的十九屆五中全會精神同貫徹落實黨的十九屆四中全會精神緊密結合起來〔2〕的題中應有之義，對于堅持和加強黨的全面領導具有重大意義。黨的全面領導制度的全面領導功能決定了其自身的健全不能僅僅視為普遍意義上的某一國家制度的向內自我發展，恰恰相反，必須從推動國家治理現代化的“外部性”功能視野中審視黨的全面領導制度的內在健全。基于這一視域，黨的全面領導制度效能的優化還有許多制約性因素，與國家治理現代化的要求還有一定差距。這些制約因素是加強黨的全面領導、改進黨的領導方式的“痛點”問題，必須加以解決。

一、國家治理現代化與黨的全面領導制度效能優化的內在邏輯

黨的全面領導制度效能優化與國家治理現代化具有耦合互動關系。黨的十八大以來，黨的領導從 “政治、思想和組織的領導”向 “全面領導”的演進，為黨對國家治理現代化的全面領導作出頂層設計，引導了國家制度體系中黨的全面領導制度的入場。在國家治理體系中，黨的領導制度體系居于統領地位，是中國特色社會主義制度體系總結構中的唯一根本制度〔3〕。而黨的全面領導制度更是賦予了黨的領導制度體系功能層面的質的規定性，其效能優化是中國共產黨領導和執政能力提升的制度前提，是中國共產黨引領國家治理現代化順利實現的重要路徑。

（一）國家治理現代化是黨的全面領導制度效能優化的功能指向

國家治理現代化規定黨的全面領導制度效能優化的目標取向。中國共產黨是當代中國政治結構中的軸心。既然中國共產黨恰逢其時地提出了國家治理現代化，那么黨的全面領導制度自然要在構建時主動適應現代化治理提出的目標取向。黨的全面領導制度效能優化的目標追求要適應國家治理現代化的新要求，實現黨的全面領導制度與國家治理現代化的互動共進。

國家治理現代化規定黨的全面領導制度效能優化的路線。國家治理現代化是具有滲透性和全面貫通性的現代化新維度，而且其強大的生命力正是取決于它的滲透力和影響力。因而在治理實踐和現代化進程中，國家治理現代化則更多地表現為“去自我化”。其過程就像是對“電線”之于“電器”的完善，“電線”的科學排列布局、亦或者是去琇更新，根本目的都是為了“電器”的良好運轉。因而，國家治理現代化的根本出發點和落腳點是為了國家治理和現代化進程的優化升級，這一問題導向與黨的全面領導制度效能優化的目標是完全一致的，兩者的實現路線也是相同的。

國家治理現代化要求高水平的黨的全面領導制度效能優化治理主體。制度的生命力在于執行，執行效果的優劣很大程度上決定了國家治理現代化的水平如何。在中國治理實踐中，“黨員”作為黨內成員對堅持和健全黨的全面領導制度有著義不容辭的義務，與此同時，黨員又往往是承擔國家治理某類具體事項的機構的“工作者”。因此同一位黨員就有“執行和健全黨的全面領導制度”和“執行和完善具體事項的業務制度”這兩種制度執行主體的身份。可見，國家治理現代化對治理主體的的素質和能力的要求，同樣適用于黨的全面領導制度。

（二）黨的全面領導制度效能優化是實現國家治理現代化的根本保障

全面性是黨的全面領導制度推進國家治理現代化的最大優勢。全面性是黨的全面領導制度的政治屬性，賦予了黨的領導制度體系最鮮明的政治特征。從政治學角度講，黨的領導制度的全面性從制度層面規定了國家—社會領域內領導權歸屬的問題。“全面領導”是歷史、人民和憲法賦予中國共產黨的權利，也只有中國共產黨具有在國家—社會領域“總攬全局、協調各方”的領導地位。這對于推進同樣具有全面性的國家治理現代化具有不可替代的制度功能。一方面，推動國家治理現代化必須置于中國現代化的全面譜系中進行。中國現代化本身就是極其宏觀大系統，系統內部不同子系統互為前提、相互制約，任意一方的結構性滯后或超前都會使其他組成元素受到影響。而且，任何孤立要素想要功效得到發揮甚至質上的放大，都必須脫離孤立狀態而自覺進入有機系統當中。正如恩格斯指出的：“手并不是單獨存在的。它只是整個具有極其復雜的結構的機體的一個肢體”〔4〕。因此，國家治理現代化必須在“復雜機體”的中國現代化整體中進行，不能“閉門造車”。而只有領導現代化全局的中國共產黨才能使國家治理現代化有機融入現代化整體。〔5〕另一方面，國家治理現代化的過程是治理主體、治理客體、治理目標、治理機制、治理方式等各類治理要素間的自我完善與協調發展，對國家制度、社會文化、人的心性的現代化程度都有著全面而深刻的要求，是一個非常浩大的治理工程，既不能零碎敲打，也不能偏執一隅，而要突出全面。黨的十八屆三中全會和黨的十九屆四中全會對于這一議題作了細致研討和部署，并制定了全面而系統的中長期規劃。可以說只有具有全面性的黨的全面領導制度才有資格和能力制定并實施如此系統性、多維度、深層次的重大改革。

人民性是黨的全面領導制度對實現國家治理現代化的價值輸入。中國國家治理現代化作為一個由具有強烈意識形態導向的馬克思主義政黨所領導的現代化，自一誕生開始就鐫刻著鮮明的人民性價值導向。中國共產黨將其追求人的自由全面發展的宏偉夢想和對人性的終極關懷，通過黨的全面領導制度全面地輸入到國家治理體系當中，使得國家治理現代化同樣具備了高度的人性價值。從世界意義看，如果中國現代化的模式能夠在世界舞臺上發光發熱，能夠給更廣泛的發展中國家以現代性的新要素，那么中國國家治理現代化的價值先進性一定首當其沖。黨的全面領導制度所賦予的人民性，使得中國國家制度從內核維度超越了宗教制度、封建制度、資本主義制度等歷史的和現實的專制制度的剝削性和私有性的內在價值〔6〕。雖然中國特色社會主義制度在具體層面還不夠完善，國家治理現代化依然處于進程當中，但人民性的價值規定，讓中國特色社會主義制度和治理體系在治理效能和發展預期上打破了專制制度的發展瓶頸，而顯示出強大的優越性。這樣的優越性正是中國共產黨在全面領導的過程中構建并完善的，而作為一個為世界謀大同的、一直致力于打破現代化趨同模式桎梏的中國共產黨也對此有著清醒的認識。

（三）從國家治理現代化理解黨的全面領導制度的制度組成——縱向三維分類方法

國家治理是具有最為廣泛深厚容量社會關系的治理形態〔7〕，其治理客體按縱向層面分類可以分為國家、社會和個人（群眾）。國家治理現代化就是黨代表人民作為治理主體時處理與治理客體關系的制度和能力的現代化，因此，推動國家治理現代化必須讓黨的全面領導制度實現黨與國家、社會和群眾的有機統一與共生共長。從這個角度看，黨的全面領導制度的制度組成可以分為處理黨政關系、黨與社會關系、黨與群眾關系的三種制度維度。

這種解構方法，與黨的十九屆四中全會的官方表述也是一致的。根據全會《決定》，黨的全面領導制度分為：1.黨領導各類組織的制度;2.黨委（黨組）工作制度;3.黨領導各項事業的具體制度;4.黨和國家機構職能體系的制度。其中，第一項搭建了總的制度框架，將其領導性和全面性都規定出來了，而其他三項則是對第一項制度的重點深化和功能細化，是后者對前者的補充說明。第一項制度中“黨領導各類組織”的“組織”包括人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等等，恰與國家、社會和群眾的分類維度一致，因而這種縱向三維分類方法符合經驗層面的需求。

二、國家治理現代化對黨的全面領導制度效能優化的要求

新時代提升黨的全面領導制度效能面臨推進，面臨推進國家治理現代化新任務，也由此暴露出新的問題和挑戰。黨的全面領導制度在運行過程中的不足，影響了國家治理現代化的腳步，是百年政黨保持和加強長期執政和全面領導所必須把握并加以改進的。本文認為，這種不足可以在領導制度處理黨政關系、黨與社會關系、黨與群眾關系的三種制度維度中去認識。

（一）優化制度的結構以處理好黨政關系

國家治理現代化背景下，政黨職能的轉變和治理環境的變化都要求黨處理好同國家政權的關系〔8〕，這一問題是治理體系必須首要解決的結構性問題。“黨政科層制”〔9〕是當代中國黨政關系的典型組織特征。作為國家治理宏觀層面的組織關系，這在黨的全面領導制度中也體現了出來。黨的全面領導制度和國家機關各自有一套組織體系，并且后者部分呈現出韋伯式的官僚科層制，但與傳統意義上的科層制不同的是，中國共產黨掌握著黨的全面領導制度的核心決策權，是制度傳導政治勢能的原點、神經系統的“中樞”，具有超越科層制的組織限度的影響能力。國家機構內部即便有著相對獨立的領導機構，但整體要接受黨來自內部和外部的全面領導。任何國家機關都首先是政治機關〔10〕，而不是單純的業務機關，必須時刻接受黨的全面領導制度的規范。“政治”與“行政”的“兩軌并行”〔11〕在治理實踐中表現出“行動性治理”與“制度治理”相統一的治理邏輯：如果日常運行的政府機構科層制由于組織僵化等原因使得治理績效嚴重受損，那么此時政黨通過中斷或一定程度地重構其運行，并給政府機構的“制度”灌輸新的治理議題，以大幅且快速的提升治理績效。另外，這種行動和超越無論是啟動還是運行都是依托“制度”即黨的全面領導制度來完成的，是“制度”對“制度”的超越，因而體現了“行動”與“制度”的統一。政黨行為要在制度框架內發揮，政黨權威要在法律規則與程序中樹立，治理政策要通過國家治理體系得以落實。

（二）優化制度的組織以處理好黨社關系

經濟社會的快速發展必然引起社會上政治意識的增強和政治參與現象的增多。如果政治體制的發展是緩慢的或者完全不顧這種變化的日益加速，那么新的社會集團就會以自發的秩序動員起來，在破壞傳統政治權威的基礎上，建立按照自身利益意愿的政治組合，進而導致社會動蕩和政治衰朽。正如亨廷頓指出的：“政治穩定的先決條件在于一個能夠同化現代化過程中所產生的出來的新興社會勢力的政黨制度”〔12〕，只有強大的政黨組織才能把各種新興社會勢力轉化成按照職業或志趣組合的“登記在冊”的“黨的外圍組織”。這種分析邏輯與現實中存在的黨派競爭的多黨制是不矛盾的，因為后者只有一個社會勢力足夠成熟并且已經學會如何有秩序地參與政治活動的現代化社會中才能成為有效制度。中國不存在這樣的條件。中國的執政黨并不是社會中選舉出來的，相反，中國的社會是執政黨組織起來并真正賦予“現代化”價值的。具有幾千年文明歷史的中國，“社會”的概念和形態早就已經存在了，但之所以能夠稱之為“現代社會”，是中國共產黨領導革命的結果。政黨塑造和組織了社會，反過來社會也是政黨保持領導地位和健康發展的支撐。

（三）優化制度的聯系群眾功能以處理好黨群關系

中國共產黨是來自人民，也離不開人民的馬克思主義政黨，無論黨的執政環境發生了怎樣的變化，黨的階段性任務具有怎樣的時代新特征，中國共產黨人都始終把廣大人民群眾的利益放在至高無上的位置，將實現人的自由全面發展作為治國理政、經濟社會發展的最高價值歸旨，除了最廣大無產階級和人民的利益之外，共產黨人沒有任何其他的特殊利益。保持和深化黨同人民群眾的血肉聯系是黨的領導落地生根的原則保障，是黨的全面領導制度必須處理好的重大問題。把黨的全面領導貫穿到國家治理現代化的全過程，更要處理好黨同群眾的關系，讓黨的全面領導制度效能的優化聚焦于黨與群眾的聯系。必須在黨的全面領導制度設計和運行時，真正保障人民權利主體、監督主體和利益主體的地位，讓聯系群眾貫徹落實到黨和國家治國理政、統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的各個方面。

三、國家治理現代化視域下黨的全面領導制度效能優化的路徑

根據黨的全面領導制度效能優化與國家治理現代化之間具有的耦合互動關系，可以看出后者對前者給出了方向性規定，也證明了后者對前者的依賴性關系。因此，有必要針對黨的全面領導制度當中不能很好適應國家治理現代化對處理好黨政、黨社和黨群關系要求的痛點、難點問題加以解決。

（一）增強黨的全面領導制度的制度整合力以優化黨政關系

黨的全面領導制度的制度整合力是指制度鞏固國家權力、統一國家意志、集中國家制度優勢、形成制度治理集成效應的能力。制度整合力的對立面是黨對國家機構的領導在具體事務上落虛落空、國家制度各行其事、國家權威碎片分布、中央對地方令出不行、重大決策部署被特殊利益集團嚴重干擾甚至操縱的失序狀態。正如馬克思在《資本論》中作出的精妙比喻：“一切規模較大的直接社會勞動或共同勞動，或多或少地需要指揮”，一個龐大的國家想要治理好，也需要領導核心發揮作用。

一是要完善和健全各級黨委（黨組）工作制度。要加強對全國人大常委會、國務院、全國政協、地方各類國家機關等非黨組織的制度領導。中國共產黨是中國權力結構中的最高政權，具有最高的整合力，超越一切政府事務，協調各級政府行動。

二是完善高級別的常設性領導小組的體制機制構建，加強黨在制度上對各項事業的具體領導。領導小組是擁有跨部門、協調調配資源的議事協調機構，而且往往擁有較大權力，是所管轄、所歸口的治理系統的神經中樞，能在更加宏觀的層面超越黨政官僚制，對重大事項進行政治控制。要強化黨的全面領導制度系統規劃國家發展方略的功能設定，從中央層面加大統一的力度，滿足系統集成改革的需要。

三是完善上下一體的黨內請示報告制度。沒有核心意識、權威意識的全面領導是沒有生命力的領導，黨的全面領導制度必須要在維護黨中央權威和集中統一領導的基礎上開展。黨內請示報告制度在我們黨內有著悠久的歷史淵源，是維護黨中央權威和集中統一領導的重要制度保障，能夠保證上下級黨組織以及由黨組織領導的國家機關之間存在領導服從關系，保證黨的全面領導制度在統一部署下行動，確保全黨令出必行、令行禁止。

（二）增強黨的全面領導制度的制度吸納力以優化黨社關系

黨的全面領導制度的制度吸納力是指制度的有效覆蓋在社會扎根和蔓延的深度和廣度，是黨的全面領導制度獲得社會認同的能力，尤其指獲得那些由于現代化發展而被喚醒了的或新創造出的社會勢力認同的能力。正是在這樣的功能取向上，黨的全面領導制度必須自覺融入社會治理體系，整合多元活躍的社會組織，打造社會治理共同體。

一是要加強對黨的外圍組織的領導。黨的全面領導制度所覆蓋的人民團體是黨的重要外圍組織，基本包括工會、共青團組織和婦聯組織，是黨聯系社會、整合社會、鞏固社會領導地位、發揮社會領導作用的最基礎的社會團體和力量支撐。隨著單位制的軟化，黨的外圍結構與黨組織之間不再是單純的依附關系，而是有了相對獨立的社會訴求，并且要真正代表一部分社會階層的利益追求。而這些外圍組織所聯系和服務的對象也并不必然附著于組織才能維持最基本的生產生活。因此，為了加強黨的的全面領導制度對人民團體的制度吸納力，必須完善“中國共產黨—外圍組織—群眾”的關系鏈，尤其是潤滑鏈條中的兩個鏈接點，形成群眾圍繞組織、組織圍繞中國共產黨的同心圓，充分發揮外圍組織的中介作用，以此不斷加深對社會的領導。

二是構建和擴大黨的多元聯系組織。黨的多元聯系組織包括基層群眾自治組織、社會組織。這些民間自發的、在民間活躍的社會組織具有明確的利益代表、社會管理、社會服務功能定位。黨的全面領導制度要主動與這些組織發生制度性聯系，給予社會組織以制度紅利和穩定預期，使這些組織發揮積極作用，進而轉化為黨的聯系組織。正如諾思指出的，產生穩定性的一系列制度組合總能帶給人們那種知道自己在做什么以及要往哪里去的舒適感覺〔13〕，能夠讓復雜多變的社會活動具有足夠的韌性。

（三）增強黨的全面領導制度的制度執行力以優化黨群關系

制度的生命力在于執行。在國家治理的制度優勢轉化為治理效能的分析框架中，制度執行力是效能轉化的關鍵環節，是國家治理現代化的現實歸旨。無論制度體系的各個要素組成了怎樣的有機聯系，最終都要通過制度運行來體現。同理，作為國家治理現代化的推動力量，黨的全面領導制度的制度執行不僅關系到黨的領導的落實程度，也進一步關系到中國特色社會主義制度體系的各個子系統的執行情況。如果黨的全面領導制度有效地落實到具體工作中，那么具體工作中的其他各項國家制度也能有效運轉;如果黨的全面領導制度充分發揮和挖掘其制度整合力和吸納力，那么國家制度的各個執行主體就能積極有序地參與到制度運行當中。總之黨的全面領導制度執行力的優化，就是賦予國家治理體系治理動能的過程，也是為國家治理能力賦能的過程，而國家各項制度的切實運轉，最終獲益的將是廣大人民。可以說，執行力的提升，為黨的全面領導制度在人民群眾當中產生了巨大的“溢出效應”。

一是堅持黨管干部原則，提高黨員干部執行素養。人民的權力主體地位決定了中國共產黨與人民群眾的關系是工具與主體的關系。黨員干部要牢記人民主體地位，帶頭遵守制度意識、服務意識，全面維護制度權威、服務宗旨;另外，除了有“敢擔當”的為民情懷，也要鍛造“能擔當”的過硬本領，提高制度執行力、為民服務的能力。

二是加強制度執行監督，從體制機制上確保人民評價主體和監督主體地位。人民評價和人民監督是一種黨外評價和監督，但不完全是制度外的監督，而是要將人民評價和監督黨的全面領導制度執行情況的行為納入制度渠道，以制度規范制度，杜絕執行主體對制度的“相機而行”。比如，建立健全人大常態化監督機制，加強人大對“一府一委兩院”的制度執行監督，推動在堅持和加強縱向問責機制的基礎上，向橫向問責機制發展完善的立體化監督體系，切實規范地方自主行為，努力建設為民服務的發展型政府。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕本書編寫組.《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》輔導讀本〔M〕.北京：人民出版社，2020：21.

〔2〕習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班開班式上發表重要講話強調深入學習堅決貫徹黨的十九屆五中全會精神確保全面建設社會主義現代化國家開好局〔N〕.人民日報，2021-01-12（01）.

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〔5〕范嘉祥.中國共產黨推進中國現代化百年歷程的三維邏輯〔J〕.安徽行政學院學報，2021，（03）：6-12.

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〔13〕（美）道格拉斯·C諾思.制度、制度變遷與經濟績效〔M〕.杭行，譯.上海：格致出版社，2014：99.

〔責任編輯：侯慶海〕