旅游產業PPP模式的應用與分析

甄武警，陳爽

（中通服咨詢設計研究院有限公司）

1 引言

隨著人民生活水平的提高，旅游越來越成為促進區域經濟發展的特色產業，也是促進鄉村振興的重要特色方向，而旅游產業的PPP 模式越來越成為我國旅游產業經營和發展的重要手段，旅游產業的PPP 項目在消費領域基本公共項目服務中占比越來越大。但是由于旅游產業的特殊性、旅游PPP項目自身的特點以及不合理的激勵措施等導致旅游PPP 項目落地實施難、旅游資源不能更好地為公共服務等問題。因此，結合旅游產業自身的特性以及PPP模式的項目特點，考慮PPP模式更好地與旅游產業進行結合，推廣運用旅游產業的PPP模式，調動民間社會資本參與社會公共服務建設投資的積極性，不僅能夠降低公共部門和景區的財政負擔，發揮雙方優勢，而且還能提升旅游資源投資的有效性和旅游資源的使用效率，更好地滿足人民群眾對旅游公共服務的需要。

2 旅游PPP案例介紹

四川省綿竹市全域旅游PPP 項目通過政府頂層規劃+社會資本專業運營的方式在綿竹市旅游產業引進PPP 項目模式[1]，綿竹市政府部門負責頂層規劃，建立相關組織體系、出臺政策文件、建立工作聯席會議制度；社會資本方通過加強基礎配套工程，提升招商能力、提供專業化的運營管理服務，促進綿竹市鄉村振興和當地的經濟、旅游、社會事業的發展。該項目采用常規地公開招投標方式，由于有政府的信用背書，引來多家社會資本參加并聯合中標，最終由綿竹市政府指定了出資機構與社會資本按照一定地比例共同出資，成立專門的項目公司，對整個旅游PPP項目進行融資、建設和運營等一系列工作，并對參與該項目的社會資本方提供符合法定標準的回報機制，從成果來看，形成了具有地方特色品牌的鄉村旅游綜合體。

3 旅游PPP模式分析

通過案例介紹可以了解到旅游產業PPP模式具有一定的產業特殊性，而且具有季節性、臨時性、排特性等特點，民間社會資本參與方通過景區公共部門采取的回報機制回收項目的建設和運營成本，并獲得合理的經濟效益。現實生活中，由于旅游產業PPP項目大多具有公益性質，景區公共部門（或政府）通常采取財政補貼等優惠機制方能運轉，同時，景區公共部門（或政府）還根據地區旅游產業發展的差異性制定符合發展實際的規劃，考慮給予社會資本方回報機制的建設等等；社會資本參與方在項目中也將發揮自己在運營、管理、招商投資等方面的優勢作用。因此，旅游PPP模式是指將PPP項目模式優勢與旅游產業特點進行有效結合，在旅游產業中引入民間社會資本，減輕景區開發遇到的資金困難和管理、技術難題。與傳統的PPP項目模式類似，公共部門依托自身的旅游資源等與社會資本合作成立項目公司（SPV），社會資本為其提供資金、技術等投入，景區公共部門為社會資本提供相應激勵，為了分析旅游PPP項目模式，本文將旅游PPP 模式簡化如圖1[2]。

圖1 旅游PPP模式圖

4 旅游PPP項目建設建議

4.1 夯實合作基礎，強化制度保障

旅游PPP 項目模式是公共部門和社會資本合作的一種形式，社會資本方在合作中投入的資本和管理運營等專業技術是項目建設成功的重要因素。完善的制度和政策能夠調動社會資本參與景區開發與建設的積極性，景區公共部門（政府）需要確立合理、完善、利于旅游產業PPP模式推廣運營的制度和激勵性政策，順應經濟社會的發展、響應國家政策，利用推廣運用旅游產業的PPP 模式加強與社會資本方在項目中的合作，積極承擔相應責任，建立“風險共擔，盈利共享”的合作機制、構建符合社會資本參與方市場化收益的回報機制，增強社會資本在旅游PPP項目各項投入的積極性，提高項目的社會效益，從而促進景區和旅游經濟的可持續發展[3]。

4.2 做好項目考核，加強項目管理

在旅游PPP 項目中做好項目考核是保證項目高質量完成的重要手段，同時也是促進社會資本參與方在項目中積極投入的重要因素。財政部在2020 年印發了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金[2020]13 號），為PPP項目的績效考核提供了方法和指引，但是旅游PPP 項目的考核不僅僅是項目績效考核，更包括中期考核和項目進度考核。通過考核能夠督促社會資本在項目中準時完成項目進度。項目中期考核也是對社會資本參與方能力、技術等的進一步確認，是保障項目高質量完成的重要手段。

4.3 制定項目規劃，因地制宜發展

通過上述分析可知，旅游PPP項目具有季節性、臨時性、排特性和區域性等特點，在與社會資本方合作建設旅游PPP項目時，景區公共部門（政府）要提前根據本區域旅游資源的特點和特色科學編制旅游PPP 項目規劃，結合生態環保、旅游資源開發、旅游基礎設施建設等系列子規劃，通過旅游PPP項目推進旅游產業的業態、文態、生態有機融合發展，讓旅游產業PPP項目成為助推區域旅游經濟發展、旅游產業升級的重要抓手。

4.4 健全法律法規，注重風險防范

旅游PPP 項目也同樣容易出現落地難、政府承擔風險大、對社會資本風險管控疏漏、社會資本在項目中的投入努力程度不高導致項目中斷或者失敗等等。而健全的法律法規是降低旅游PPP 項目風險發生的重要手段，在簽訂項目合同時，不僅要明確好雙方的法律責任和法律義務，同時要根據行業內以往的項目經驗制定完善的法律法規，防范項目風險發生。除此之外，在項目招投標階段，景區公共部門（政府）要注重選擇專業程度高、運營能力強的社會資本方，不能有形式主義，既要保證有競爭，又要吸引多數行業重要參與者的參加；在項目實施階段，景區公共部門（政府）要積極履行好監督、監管的職責，并為社會資本方提供必要的支持；在項目收尾階段，景區公共部門（政府）要做到科學有效地驗收，不徇私枉法，科學公證保障項目完成，努力把風險防范落實到過程中。

5 結語

本文以旅游產業PPP 項目在消費領域基本公共服務中的迅速發展為背景，分析PPP模式在旅游產業中的應用，在旅游行業引入PPP模式，不僅能降低公共部門和景區的財政負擔，發揮雙方的優勢，而且還能提升旅游資源投資的有效性和旅游資源的使用效率，同時能夠發揮旅游資源優勢，推動整個旅游鏈上下游聯動機制，創新基本公共服務多元化供給方式，更好地滿足人民群眾對旅游公共服務的需要，為社會帶來更優質的旅游服務資源，保障旅游景區的長效可持續發展，促進我國旅游產業朝著更長效健康的方向發展。