大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)字政府建設(shè)的創(chuàng)新與實(shí)踐
——以新加坡政府為例

王玉芝

（墨爾本大學(xué)建筑、建造和規(guī)劃學(xué)院）

1 引言

新加坡在數(shù)字政府的探索可以追溯到20世紀(jì)80年代。政府成立了國(guó)家信息化委員會(huì)（Committee for National Computerisation），發(fā)布了《國(guó)家計(jì)算機(jī)計(jì)劃》，嘗試通過(guò)信息及通信技術(shù)的普及和應(yīng)用提高政府管理效率。經(jīng)過(guò)40 年的發(fā)展，新加坡逐漸成為數(shù)字政府最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，為政府?dāng)?shù)字化發(fā)展樹(shù)立了典范。

成立于1965 年的新加坡，是一個(gè)地域狹小、自然資源匱乏的彈丸之地。新加坡自成立以來(lái)不斷面臨人口老齡化、傳統(tǒng)港口貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等困境。為了增強(qiáng)國(guó)家在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，新加坡政府意識(shí)到，傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式已經(jīng)落后，發(fā)展資本和技術(shù)、運(yùn)用信息通信技術(shù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是可行的改革方向。因此，新加坡政府十分重視信息化政務(wù)的建設(shè)，并在20世紀(jì)80年代，逐漸走上政府、企業(yè)的數(shù)字化之路[1]。

2 新加坡數(shù)字政府建設(shè)的發(fā)展歷程

新加坡數(shù)字政府的發(fā)展可按相關(guān)政策的發(fā)布，分為五個(gè)階段（見(jiàn)表1）[2]。

表1 新加坡數(shù)字政府發(fā)展歷程

2.1 第一階段（1980年～1999年）

在數(shù)字化政府建立的初始階段，新加坡運(yùn)用信息技術(shù)改善政府公共服務(wù)和管理的能力，并相繼推出國(guó)家計(jì)算機(jī)計(jì)劃和民事服務(wù)計(jì)算機(jī)化計(jì)劃。政府大力推廣計(jì)算機(jī)的使用、無(wú)紙化的辦公方式，為數(shù)字政府的可持續(xù)建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。90 年代，政府將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向合并計(jì)算系統(tǒng)，采用共享的政府?dāng)?shù)據(jù)中心、全公務(wù)員網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和中央基礎(chǔ)設(shè)施的形式，使各機(jī)構(gòu)能夠共享中央系統(tǒng)，更安全、更有效地傳輸數(shù)據(jù)。

2.2 第二階段（2000年～2010年）

90年代末，信息技術(shù)和電信的融合為數(shù)字政府的推出鋪平了道路。第一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃（e-Government Action Plan I）的主要目標(biāo)是推出盡可能多的公共服務(wù)。盡可能在網(wǎng)上向三個(gè)主要利益相關(guān)者——公民、公司和雇員提供電子服務(wù)。電子服務(wù)已被廣泛用于從預(yù)訂體育設(shè)施到申報(bào)所得稅和申請(qǐng)護(hù)照等各種服務(wù)。在此期間，電子政務(wù)取得了幾個(gè)重要的里程碑，包括eCitizen 電子公民門(mén)戶(hù)（不同公共服務(wù)的門(mén)戶(hù)）、SingPass（電子服務(wù)的個(gè)人識(shí)別框架）、BizFile（在線(xiàn)商業(yè)登記和信息系統(tǒng)）、GeBiz（政府的在線(xiàn)采購(gòu)系統(tǒng)）、EnterpriseOne（一個(gè)向企業(yè)提供整個(gè)公共服務(wù)部門(mén)的信息和服務(wù)的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站），以及Careers＠Gov（公共服務(wù)部門(mén)的在線(xiàn)工作門(mén)戶(hù)網(wǎng)站）。隨著若干電子服務(wù)的建立，第二個(gè)行動(dòng)計(jì)劃（e-Government Action PlanⅡ）推出，其重點(diǎn)是改善客戶(hù)的服務(wù)體驗(yàn)，并開(kāi)發(fā)相應(yīng)的工具幫助公民相互之間、公民與政府之間的聯(lián)系。

2.3 第三階段（2006年～2010年）

隨著政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的激增及日趨復(fù)雜，加上公民對(duì)電子信息化社會(huì)的熟悉，咨詢(xún)和通信科技已成為吸引公眾參與的重要策略工具。在先前電子政務(wù)計(jì)劃的基礎(chǔ)上，政府于2006 年5 月推出了"iGov2010"總體規(guī)劃。該總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)各機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)要從前端整合轉(zhuǎn)向后端整合，從整合服務(wù)轉(zhuǎn)向整合政府本身。在“iGov2010”計(jì)劃下，“讓每個(gè)人都成為積極的家庭公民”的愿景誕生。REACH于2006 年10 月成立，旨在引導(dǎo)公民積極的參與和聯(lián)系，以促進(jìn)積極的公民意識(shí)。此外，2009年1月推出的“唯一實(shí)體號(hào)碼”為所有在新加坡注冊(cè)的實(shí)體提供了一個(gè)單一的識(shí)別號(hào)碼格式，以便它們與政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通[3]。

2.4 第四階段（2011年～2015年）

2011 年推出的“eGov2015”總體規(guī)劃開(kāi)創(chuàng)了政府合作的新紀(jì)元，在提供電子服務(wù)方面從“政府與你”的方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢c你在一起”的方式。整合的范圍從政府內(nèi)部擴(kuò)展到政府之外。2015 年電子政務(wù)總計(jì)劃側(cè)重于三個(gè)戰(zhàn)略領(lǐng)域——?jiǎng)?chuàng)造更大的價(jià)值，建立積極的伙伴關(guān)系，以及促進(jìn)整個(gè)政府的轉(zhuǎn)型[4]。其中一個(gè)關(guān)鍵的舉措是網(wǎng)站Data.gov.sg的建立，這是一個(gè)向公眾提供政府?dāng)?shù)據(jù)的第一站門(mén)戶(hù)，用于研究和應(yīng)用開(kāi)發(fā)等?？傮w規(guī)劃中研究的其他新想法，包括云計(jì)算、商業(yè)分析、新媒體等，以加強(qiáng)服務(wù)。在這一時(shí)期，Web2.0的出現(xiàn)和社交網(wǎng)絡(luò)工具的廣泛使用為政府更好的利用資源創(chuàng)造了動(dòng)力和機(jī)會(huì)。

2.5 第五階段（2018年～2023年）

2018 年發(fā)布的數(shù)字政府藍(lán)圖計(jì)劃提出打造“以數(shù)字為核心，用心服務(wù)”的政府（見(jiàn)圖1）。該計(jì)劃預(yù)示著新加坡在數(shù)字政府領(lǐng)域的又一深入發(fā)展。政府建立普遍的數(shù)字和數(shù)據(jù)平臺(tái)，加強(qiáng)政策、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)的整合，設(shè)計(jì)易于使用的、無(wú)縫的、安全的、可靠的數(shù)據(jù)服務(wù)，提高數(shù)字化所帶來(lái)的創(chuàng)新效應(yīng)。

圖1 新加坡數(shù)字政府藍(lán)圖計(jì)劃

3 新加坡數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐總結(jié)

3.1 發(fā)布滾動(dòng)漸進(jìn)的數(shù)字政府計(jì)劃，出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)

從20 世紀(jì)80 年代起的電子政務(wù)發(fā)展，到目前的數(shù)字政府建設(shè)、智慧國(guó)家建設(shè)，足以看到新加坡政府的決心。近40年對(duì)數(shù)字政府的探索，新加坡出臺(tái)了多個(gè)層面的數(shù)字政府總體計(jì)劃?？傮w上可以分為兩類(lèi)。一是針對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的戰(zhàn)略性規(guī)劃。例如，《國(guó)家計(jì)算機(jī)計(jì)劃》《國(guó)家IT 計(jì)劃》等。二是與數(shù)字政府相關(guān)的法律法規(guī)的建設(shè)。例如，《新加坡電子交易規(guī)則》《信息公開(kāi)法》《濫用計(jì)算機(jī)法》等。

3.2 建立完善的數(shù)字安全保護(hù)體系

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字政府的命脈。作為大量數(shù)據(jù)的保管者，政府具有保護(hù)數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私的責(zé)任。新加坡政府致力于確保其系統(tǒng)和公眾委托給它的數(shù)據(jù)的安全，采用安全設(shè)計(jì)原則，保障政府系統(tǒng)免受網(wǎng)絡(luò)安全威脅。此外，政府謹(jǐn)慎處理公民的數(shù)據(jù)，并按照對(duì)公共部門(mén)和第三方供應(yīng)商的高標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保護(hù)數(shù)據(jù)。新加坡在數(shù)字安全方面主要采取了一些措施。

①成立公共數(shù)據(jù)安全委員會(huì)，定期對(duì)整個(gè)公共部門(mén)的數(shù)據(jù)安全策略和實(shí)踐進(jìn)行全面審查。

②頒布數(shù)據(jù)保護(hù)法。在公共數(shù)據(jù)方面，政府頒布了公共管理法（PSGA）和政府通信管理指導(dǎo)手冊(cè)（IM on IT Management）；在個(gè)人數(shù)據(jù)方面，政府實(shí)施了個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法（PDPA）。

③建立數(shù)據(jù)應(yīng)急管理團(tuán)隊(duì)。新加坡政府建立了一支專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)絡(luò)安全捍衛(wèi)者隊(duì)伍，支持和保護(hù)政府內(nèi)部的所有系統(tǒng)。他們進(jìn)行必要的事件控制、取證調(diào)查和恢復(fù)，以迅速應(yīng)對(duì)政府內(nèi)部的任何網(wǎng)絡(luò)安全事件。

3.3 推動(dòng)大數(shù)據(jù)對(duì)外開(kāi)放和對(duì)內(nèi)管理

大數(shù)據(jù)背景下，數(shù)據(jù)成為國(guó)家治理的重要資源。“大數(shù)據(jù)治理”的理念也一直貫穿在新加坡數(shù)字政府建設(shè)的過(guò)程中。新加坡政府在大數(shù)據(jù)方面的措施包括對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)層面。對(duì)內(nèi)，成立專(zhuān)門(mén)的政府技術(shù)部門(mén)（GovTech），負(fù)責(zé)整合統(tǒng)籌政府各個(gè)層面的數(shù)據(jù)，參與部門(mén)、機(jī)構(gòu)、企業(yè)的合作與創(chuàng)新。對(duì)外，重視數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)。新加坡致力于數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的建設(shè)，包括經(jīng)濟(jì)、交通、環(huán)境等多個(gè)方面。這些數(shù)據(jù)庫(kù)的開(kāi)放極大減少了社會(huì)獲取數(shù)據(jù)資源的成本，提高了社會(huì)運(yùn)作效益[4]。此外，政府重視數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新，通過(guò)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的合作，建立區(qū)域數(shù)據(jù)中心，采用基于云計(jì)算的“Sand Box”模式對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，保障數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和實(shí)時(shí)性[5]。

3.4 重視公民參與，打造公民參政議政數(shù)字平臺(tái)

新加坡十分重視公民的參與，始終堅(jiān)持“以公民為中心的”的宗旨，開(kāi)發(fā)出諸多便民利民的數(shù)字化項(xiàng)目，這些項(xiàng)目在提高政府政務(wù)效率的同時(shí)，增加了新加坡公民的歸屬感和幸福感。新加坡電子公民中心（eCitizen Center）是目前全球最為成熟的G2C電子政務(wù)模式，公民只需輸入用戶(hù)名和密碼就可以訪(fǎng)問(wèn)所有公共部門(mén)。目前，電子公民中心包括家庭、醫(yī)療健康、教育、住房、就業(yè)等領(lǐng)域。此外，新加坡政府聯(lián)合四家互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商推出異構(gòu)網(wǎng)（Het-Net）戰(zhàn)略，保證蜂窩網(wǎng)絡(luò)、公共無(wú)線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)、私人無(wú)線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的無(wú)縫連接和自由切換，為人們提供不間斷的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)[6]。

4 新加坡數(shù)字政府建設(shè)對(duì)我國(guó)的啟示

從黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視網(wǎng)絡(luò)信息化，提出網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略[7]。十九大明確提出了要加快推進(jìn)信息化，建設(shè)“數(shù)字中國(guó)”“智慧城市”。新加坡作為世界數(shù)字政府建設(shè)的先行者，值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。

4.1 構(gòu)建數(shù)字政府相關(guān)政策法規(guī)，建立高效的政府管理體系

政策文件法律法規(guī)是政府推行改革和執(zhí)行決策的重要基礎(chǔ)。新加坡在數(shù)字政府的建設(shè)過(guò)程中循序漸進(jìn)地頒布實(shí)施戰(zhàn)略性規(guī)劃，并制定網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字安全等相關(guān)保障性法律條例，建立起完善、高效的管理體系。我國(guó)數(shù)字政府的建設(shè)處于起步階段，相關(guān)政策法規(guī)的制定不夠完善，應(yīng)當(dāng)綜合考慮、因地制宜地制定數(shù)字政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃和區(qū)域性指導(dǎo)政策文件。

4.2 提升政府服務(wù)質(zhì)量和水平，堅(jiān)持以用戶(hù)為核心

數(shù)字政府在新加坡被視為與國(guó)家興衰緊密相關(guān)的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，因此特別強(qiáng)調(diào)“以用戶(hù)為中心”的理念。主要表現(xiàn)在“為公民服務(wù)、為商家服務(wù)、為政府工作人員服務(wù)”三個(gè)方面。對(duì)我國(guó)的借鑒意義主要有：

①延伸和拓展數(shù)字服務(wù)的領(lǐng)域，盡管我國(guó)網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)正在不斷完善，但整體上可提供的辦理事務(wù)較少，且不夠精細(xì)化；

②增加網(wǎng)上平臺(tái)連接途徑的多樣性，目前，政府提供數(shù)字服務(wù)的平臺(tái)主要為政府官網(wǎng)、微信公眾號(hào)等。我國(guó)政府應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，利用新媒介、新應(yīng)用建立更廣泛的連接途徑，優(yōu)化服務(wù)界面的視覺(jué)效果，提高內(nèi)容質(zhì)量，運(yùn)用體系化、矩陣化的政務(wù)新媒體助力數(shù)字政府的建設(shè)[8]。

4.3 注重?cái)?shù)字政府建設(shè)的底層技術(shù)支撐系統(tǒng)

新加坡之所以能夠在智慧城市、數(shù)字政府領(lǐng)域有著突出成就，離不開(kāi)其信息技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。我國(guó)首先需注重?cái)?shù)字傳播技術(shù)的研發(fā)，建立起可以跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨系統(tǒng)的云端系統(tǒng)，消除數(shù)字鴻溝和信息孤島[9]。其次，注重?cái)?shù)據(jù)采集技術(shù)的提升。例如，集成電路、芯片技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)技術(shù)、深度學(xué)習(xí)等。再者，注重?cái)?shù)據(jù)安全保障技術(shù)的研發(fā)。從數(shù)據(jù)的采集、儲(chǔ)存、傳輸、共享、使用等各個(gè)過(guò)程保障數(shù)據(jù)的安全。