免渡河林業行政執法工作的問題、對策和建議

內蒙古免渡河林業局資源林政科 許際成 王永彬 佟云龍 劉春江

1 免渡河林業局森林資源概況

1.1 林地概況

免渡河林業局施業區總面積278717.0 公頃，權屬全部為國有。林業用地面積219174.0 公頃，占林地面積的78.64%；疏林地面積2259.3 公頃，占0.81%；灌木林地3457.6 公頃，占1.24%；未成林地306.4 公頃，占0.11%；苗圃地4.7 公頃；無立木林地524.1公頃，占0.19%；宜林地11395.5 公頃，占4.09%，林業輔助生產用地41585.4 公頃，占14.92%。

1.2 林木資源概況

免渡河林業局森林覆蓋率84.2%，活立木總蓄積量1965 萬4447 立方米。有林地蓄積19631258 立方米，占活立木總蓄積量的99.89%；疏林地蓄積14206 立方米，占0.07%；四旁樹蓄積165 立方米；散生木蓄積8818 立方米，占0.04%。

1.3 地理位置

免渡河林業局位于大興安嶺主脈中南段西坡，地處免渡河上游匯水區，地理坐標為東經121°10'~122°05'，北緯48°46'~49°27'。北和東北與烏爾其汗林業局接壤，東與畢拉河林業局相連，西與牙克石市林業局、烏奴耳林業局交界，南與巴林林業局毗鄰，局址設在距局界以西17 公里處的免渡河鎮。

1.3.1 地形地貌

免渡河林業局地處新華夏隆起構造帶，大興安嶺主脈沿局界東部、南部與烏爾其汗林業局、畢拉河林業局交界處通過，折向南去。本局境內屬大興安嶺主脈及其支脈構成起伏不平的中低山地貌，境內大部分山地山頂渾圓，坡度較緩，溝谷開闊，最高海拔1274.2 米，境內平均海拔950 米左右，最大坡度40 度，一般坡度為15 度左右，平均坡度8~16 度。

1.3.2 氣候條件

免渡河林業局位于大興安嶺腹地，為大陸性氣候，季節變化比較明顯。全年平均氣溫-2.0℃，≥10℃有效積溫1964.6℃，極端最低氣溫-47℃，極度最高氣溫39℃。太陽輻射量年平均為2412.2 兆焦耳/ 平方米，年日照時數為2305 小時，年蒸發量1138.9 毫米，平均相對濕度64%，植物生長期為105~110 天，年平均降水量為336.3 毫米，全年主風向為西北風，年平均8 級以上大風8 次，最大風速13.4 米/ 秒，多出現在3 月~5 月末。

1.3.3 水文條件

境內河流均屬額爾古納河水系，共有大小河流50 余條，主要河流為扎敦河，發源于紅旗林場，自東向西流經本局的三根河、扎敦河、銀嶺河和河南林場，境內流程約80 公里，主要支流有北大河、三根河、銀嶺河和西彼爾河等。

1.4 野生動植物種類

1.4.1 植物種類

免渡河林業局植物種類為62 科、240 屬。其中蕨類植物6科、240 屬。其中蕨類植物6 科、7 屬、9 種、裸子植物1 科、3 屬、4種。被子植物58 科、230 屬、346 種。

1.4.2 動物種類

免渡河林業局脊椎動物區系，在我國動物地理區劃中屬于南北界與北亞界，東北區，大興安嶺亞區。冬季寒冷漫長，夏季短促溫暖，晝長夜短，雨量充沛。具有代表性的動物區種類有黑嘴松雞、花尾榛雞、馬鹿、駝鹿、白鼬、雪兔等。免渡河林業局有脊椎動物180 種，其中屬國家1 級保護動物有細嘴松雞、丹頂鶴2種。屬國家2 級保護動物有花尾榛雞、馬鹿、駝鹿、細鱗魚等15 種。

1.5 林業局職責

免渡河林業局職責是組織調查本局森林資源、野生動植物資源調查、濕地保護動態監測，承擔組織、協調、指導、監督森林防火工作。即承擔著培育、經營森林資源的責任，又要履行保護森林資源義務、還要配合森林公安依法查處各類涉林違法案件的職能。資源林政部門人員及各站所因為沒有執法資質對違法人員的管控有限，對方會拖延狡辯甚至是不配合，使得執法工作開展較難、遏制和查處涉林案件的能力有限。資源林政部門人員及各站所主要職責是林業生產設計驗收、林業項目檢查管理、森林資源管理、森林防火、病蟲害防治、古樹名木保護、野生動植物保護、林業政策宣傳、日常巡查監管等等，而林業行政執法是一項程序規范嚴謹、取證縝密繁雜、專業性較強的執法工作，沒有接受過專業訓練的人很難勝任。

2 免渡河林業局林業行政執法的基本情況

免渡河林業局林業派出所（前身森林保衛科）始建于20 世紀80 年代中期，當時利用技校畢業生和林場選調人員組成，目的是為了應對日趨嚴重的亂砍濫伐等破壞森林資源亂象，林業派出所的成立，夯實了基層林業執法基礎。林場和林業派出所的設立，一舉奠定了林業工作既謀發展，又重保護的思路，在發展中保護，在保護中發展，兩條腿走路，從而實現穩步發展、大步跨越的新局面，使得森林資源快速實現數量和質量上的雙增長，生態環境持續向好。

在林場與林業派出所共存的時候，一個安心搞發展，一個踏實搞保護，工作中互通有無，相得益彰。林場巡查或工作中發現的亂砍濫伐等破壞森林資源行為，會迅速移交林業派出所查處，把問題解決在萌芽狀態，而派出所查處情況會與林場溝通，敦促、監管及時補植補造，使生態破壞快速得到修復，確保了各地森林資源和生態環境的安全。因此說基層森林公安派出所是維護山區森林資源監管和生態環境保護的基石。

3 免渡河森林公安轉隸后對林業案件查處工作的影響

根據我國《森林法》等法律法規規定和各地實際情況，森林公安主要承擔著四方面職責：一是立案偵查涉林，包括森林資源、野生動植物資源、林地資源等違法犯罪案件。二是立案查處管轄范圍內的治安案件，也就是維護轄區治安秩序穩定。三是根據林業部門授權，立案查處有關林業行政案件。四是負責森林防火工作。目前免渡河林業局與林業公安分局隸屬于兩個部門。不同于過去林場與林業派出所共存的時段，林業派出所是雙重領導，由林業局主管，站所之間信息共享，交流密切，很多工作都是統一部署，統一安排，統一落實，齊抓共管，同努力，共進退，應對涉林案件的查處和督查生態環境的修復可謂嚴絲合縫，游刃有余，在森林公安轉隸以后情況則發生了明顯的變化。

3.1 轉隸造成偵辦林業案件專業人員缺失

查處林業案件與一般案件有明顯的不同，如偵辦人員需要具備基礎的林業專業知識、測量知識、林業法律法規知識、涉林案件的基本規律和技巧等，這些都是需要長期偵辦工作經驗積累和過程磨礪的，普通警員一時難以勝任。同時，基層治安所本身人才短缺，林業派出所轉隸以后，很多地方的做法都是保留建制檔案，打亂人員建制，編入各地治安所，這就導致林業派出所幾十年歷練培養的林業案件偵辦專業力量渙散，難以集中形成合力，而基層治安所一旦接警，偵辦林業案件會一時很難適應，偵辦案件快速、高效、精準性受到影響。

3.2 轉隸導致林業案件的移交偵辦遲滯

根據現行管理辦法和規則，涉林刑事案件依舊由林業森林公安偵辦查處，林政案件則由當地資源林政部門（林場）接案后報送林業森林公安。這樣，在接到相關涉林案件舉報時，到底由誰先行介入調查成為難點。因為很多案件需要做完技術鑒定，掌握亂砍濫伐林木的具體數額或侵占林地具體面積后，才能準確界定案件的性質，確定查辦責任單位。同時，盡管涉案數量較大，到底是嫌疑人單獨行為還是多人獨立的個人行為也需要偵辦后才能明了，一時很難快速準確地做出界定，確定查辦責任單位，這樣會影響林業案件的偵辦和處理的時效性，遲滯案件的查處。

4 林業行政執法工作中存在的主要問題

林業局資源林政執法部門與森林公安執法人員緊密配合，林業局采取了一系列行之有效的工作措施，但還是有許多方面問題和不足。主要表現在以下幾方面：

（1） 國家林業和草原局和內蒙古自治區人民政府頒發的執法證收回，沒有行政執法主體資格，必須與森林公安配合執法，這樣使動植物保護、森林保護的工作難以形成合力。

（2）林業行政執法的基礎工作不扎實。林業局與森林公安兩個單位部門之間從事具體工作的是資源林政部門，而審核案件的森林公安部門。從案卷自查情況看，大部分案卷的詢問筆錄在內容語言表達、邏輯關系上有待加強。

（3）執法程序不夠嚴謹。兩個部門在執法過程中，有的該適用一般法律程序的，卻運用了簡易法律程序。

5 對策和建議

為進一步解決上述問題和不足，切實規范林業行政執法行為，提出以下幾方面對策和建議：

（1）強化管理，優化執法隊伍，確權執法主體資格，與上級部門溝通確定執法主體。對擬上崗行政執法的人員進行相關法律知識的培訓和考試，經考試合格的才能授予其行政執法資格、持證上崗。

（2）加強學習，提升執法能力。組織執法人員深入學習新《森林法》《森林法實施條例》《森林法管理條例》等林業法律法規，學習行政處罰案件的調查取證、詢問技巧、法律文書制作等專業技能。加強林業執法隊伍建設，提升林業執法人員的業務素質，提高執法人員的執法能力，建立健全林業行政執法責任機制，更好地促進依法治林。

（3）加強管理，嚴格依法行政。加強內部管理，嚴厲打擊內部違法違規行為。

（4）定期評議，規范案卷管理。定期組織人員抽樣選擇已辦結案件，對案件認定的違法事實、調查的證據、適用的依據、辦案的程序、做出的決定、執行的結果、卷宗的整理等，進行評議分析，認真查找出問題與不足之處，相關責任人進行分析總結，其他執法人員認真聽取意見，進一步提高執法人員的業務能力，共同提高案卷的整體質量。規范法律文書制作，加大案卷歸檔管理工作力度，設立專人管理案卷檔案。

（5）落實責任，強化執法監督。全面落實行政執法責任制，健全民主評議制度，加強對行政執法機構及其執法人員行使職權和履行法定義務情況的評議考核，加大責任追究力度。對不依法履行職責或者違反法定權限和程序實施行政行為的，依照相關規定，對直接責任人員給予相應的處分。

（6）以保護森林資源為宗旨，以嚴厲打擊各類破壞森林資源違法活動為首要任務，以提高木材檢查站和林政執法人員整體素質和執法水平為目標，按照“嚴管林”的要求，突出“嚴”狠抓“管”，充分發揮職能作用，不斷加強森林資源的管護力度，重點抓林業法律、法規的宣傳，強化林地管護力度,經過資源林政部門及相關部門的積極配合全面完成各項工作任務

我國是個森林資源相對匱乏的國家，經過幾代人的共同努力，封、管、造并舉，森林資源快速恢復，人工林面積居世界首位，森林覆蓋率已經由建國初期的8.6%，躍升至現在的22.96%，贏得全世界的贊譽。森林資源的生態、經濟、社會效益得到充分發揮，祖國各地天藍、山青、水碧，環境優美，生態宜居，這里既凝聚著各地廣大一線播綠者的汗水，也飽含全國各地林業工作者、森林公安的辛勤。