職業教育高質量發展的理論闡釋與實踐圖景
——基于《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》的政策分析

2021-12-08 11:53:50吳倩蓮

終身教育研究 2021年6期

□ 李祥，吳倩蓮，申磊

一、問題提出

職業教育是國民教育體系的重要組成部分，其與經濟社會發展聯系最為緊密和直接，對社會經濟發展的依賴性也非常大，已成為近年來備受社會關注和具有較強活力的教育類型。黨的十九大提出我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，這一定位給職業教育發展和相關政策制定指明了方向，并產生了深遠影響。如果說，人民群眾日益增長的高質量教育訴求和不平衡不充分的教育發展之間的矛盾是教育發展的主要矛盾，那么在職業教育發展取得顯著成效的今天，這種主要矛盾的體現則更為特殊。與職業教育迅猛發展相悖的是，人民群眾對職業教育的認可度依然不高，“日益增長”的教育訴求似乎并不存在，諸如“普職相當”等政策在擴大職業教育辦學規模的同時，卻加劇了家長教育焦慮，招生規模大與進入門檻低、就業率高與就業質量較低等系列難題有待破解。

從根源上說，職業教育吸引力不足并不是人民群眾對職業教育沒有訴求，而是當前職業教育發展尚無法滿足社會經濟發展需要和人民群眾更高質量的教育要求，需要通過自身的高質量發展加以解決。2021年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出“推動現代職業教育高質量發展”。這是在新發展格局下，面對職業教育改革發展的深層次體制機制障礙，中央層面發布的職業教育發展綱領性文件，意義深遠。

作為類型教育的定位，職業教育要求是跨界整合的，也就意味著“職業教育的目的、功能及其內涵范疇必須隨著經濟社會的發展實現動態變化”[1]。也正因如此，對職業教育高質量發展理論內涵的理解，需要建立在對其實踐的背景、模式、方法等深入思考的基礎上。本研究從《意見》文本入手，從為何發展(背景)、發展什么(模式)、如何發展(方法)三方面對職業教育高質量發展的基本問題進行政策分析，勾勒出職業教育高質量發展的基本理論輪廓，并嘗試提出職業教育高質量發展的實踐圖景，為學界和實踐領域進一步理解職業教育高質量發展的基本問題提供借鑒參考。

二、為何發展：職業教育高質量發展“政策之窗”的開啟

教育政策制定是針對問題的確認和選擇解決方案的過程，其要充分考慮兩個基本問題：一是教育政策問題的必要性、緊迫性；二是在資源相對有限的條件下，方案的科學性、可行性。筆者運用多源流理論作為政策過程分析工具可以發現，“政策之窗”的開啟是多重因素合力推動的結果，職業教育高質量發展問題從實踐探索、學界討論最終變成綱領性政策，是“問題流”“政策流”“政治流”三大源流交互耦合的必然趨勢，反映的是新時期職業教育從規模到質量，再到高質量發展的階段訴求。

1.職業教育與社會經濟發展不契合的問題流

職業教育的社會屬性決定了其與社會經濟發展具有特殊而緊密的關系，這一關系主要是通過職業教育培育技能人才，為社會經濟發展提供人力資源保障得以體現的。

改革開放初期，社會經濟發展相對落后，產業發展處于高能耗、低技術含量和低附加值的低端制造階段，諸多代工工廠、微小企業生產運行并不需要太高技能和技術含量，因此企業行業對技能人才質量要求相對不高，這也是為何改革開放初期首先重視中等教育結構調整，恢復發展中等專業學校和技工學校，并積極發展職業高中的重要原因。

21世紀初，隨著我國社會主義市場經濟體制不斷完善，加之經濟增長方式由粗放型向集約型轉變所帶來的影響，產業結構轉型升級顯得越發緊迫，這就提升了對技術技能型人才的質量要求，高等職業教育得以重視并迅速發展。由此可見，職業教育發展的階段性訴求是與社會經濟發展條件緊密聯系的，增強適應性始終是職業教育發展的重要主題。

黨的十九大提出，我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段。高質量發展需要經濟的創新力和競爭力，這需要通過產業升級和技術變革加以解決，本質是需要高質量的人力資源支撐。而職業教育發展與社會經濟發展不契合，難以為高質量發展貢獻應有力量，這就催生了職業教育高質量發展的訴求，形成了職業教育高質量發展理論與實踐背后的問題流。

職業教育與社會經濟發展不契合，主要體現在供需失衡問題上，即職業教育人才培養無法適應社會需要。事實上，隨著人工智能、生物科技等技術進步，知識技術大面積更新換代，生產設備等硬件也不斷更新升級，而職業教育教學改革的速度明顯滯后。這種現象的產生有人才培養周期長、新興行業崛起快等諸多復雜因素的影響，但本質上是職業教育發展的體制機制存在不適應的問題，典型表現在校企合作不深入和技術創新能力不足兩方面。從前者看，校企合作中由政校企之間復雜的責權利關系，利益共同體難以形成。“一種合作關系的博弈,追求的是合作的整體收益大于每個成員不合作時的收益之和,能夠增進雙方的利益乃至整個社會的收益”[2]，這屬于一種理想狀態，實踐卻制約著這種合作收益的實現。從后者看，職業院校技術創新能力不足，雖有意識上對職業教育功能認識不足的思想原因，但薄弱的職教師資隊伍建設、低水平的技能創新條件保障、片面的職業教育評價機制等均制約著其能力提升。

2.職業教育政策實踐積累和推動的政策流

實踐表明，每一階段政策的制定和完善，都對職業教育發展起到了積極的引導和保障作用。職業教育高質量發展政策的出臺，是職業教育政策長期實踐的結果，是職業教育政策發展的必然趨勢，體現的是職業教育政策的時代性和科學性。改革開放以來，職業教育政策實踐積累和推動大體可以分為3個階段。

第一階段是職業教育政策形成期。改革開放至20世紀末，職業教育面對極其薄弱的發展基礎和改革開放后大量低端化的職業人才需求，相關政策定位在擴大職業教育規模和結構調整上。早在1980年，國務院就批轉了教育部等部門印發的《關于中等教育結構改革的報告》，著力推進中等教育結構改革。擴大規模、調整結構成為這一時期的重要政策目的，政策話語多以“大力發展”凸顯其重要意義，如1985年的《中共中央關于教育體制改革的決定》指出“大力發展職業技術教育”，1991年的《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》等。早期職業教育政策實踐的豐富積累，加之國企改革、高等教育訴求增加等政策環境，催生了1996年《職業教育法》的落地，雖然現在看來這部法律還存在許多不足，但當時確實有力地推動了職業教育法治化進程，提升了社會各界對職業教育重要性的認識。

第二階段是職業教育政策體系完善期。21世紀開始的近20年，職業教育政策的主導思想是質量與規模并重，最大的特點就是職業教育政策的豐富性、多樣性，涉及管理體制機制、經費保障與資助、人才培養模式改革、師資隊伍建設、課程改革、校企合作等方方面面。例如，2002—2005年國務院就先后召開了3次全國職業教育會議，從2002年頒布《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》起，這一階段陸陸續續頒布了一系列相關政策。在規模逐漸擴大的背景下，職業教育政策開始提出了質量訴求，2010年“現代職業教育”在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)》中首次提出，此后《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》(2014)、《現代職業教育體系建設規劃》(2014—2020)等一系列政策對職業教育發展質量提出了明確要求，諸如產教深度融合、中高職銜接等涉及職業教育發展質量的具體政策逐漸增多。

第三階段是職業教育高質量發展階段。2017年黨的十九大提出“高質量發展”以來，職業教育就始終在探尋如何契合發展階段、發展環境、發展條件變化，提升適應性的問題，如2019年國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》(“職教20條”)中就指出要“提升職業教育與產業經濟結構的適應性”。而《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出建設高質量教育體系，對于職業教育也明確提出“增強職業技術教育適應性”。從直接原因來看，2021年4月，全國職業教育大會召開，習近平總書記對職業教育工作做出了重要指示，《意見》本身就是貫徹習近平總書記關于職業教育工作重要指示，以及落實全國職業教育大會精神的配套文件，它延續了職業教育政策長期積累的豐富經驗。可見，《意見》的最終出臺，是政策實踐積累和推動的必然結果，回應的也是職業教育政策的時代訴求。

3.教育公平內涵深化和職業教育權利發展演變的政治流

公平作為一種政治價值觀念，本身就具有階段性、多樣性和發展性等特征。教育公平作為社會公平的重要組成部分，其內涵也是不斷深化的。教育公平圍繞的核心議題是受教育權利，職業教育公平內涵深化和其權利發展演變也是同步的，因此，教育公平和職業教育權利這兩個基本問題匯成了職業教育高質量發展的政治流。

一方面，從教育公平角度來看，傳統認為教育公平最關鍵在于機會公平，也就是受教育的參與機會權利平等，由此延伸出起點機會公平、過程機會公平、結果機會公平的理念內核。但這一理念反饋到職業教育權利保障上，則顯得頗為怪異，形成了兩種觀點：一種是職業教育成為面向弱勢群體的低層次的教育權利保障，如提出“誕生于工業社會的職業教育是由國家立法保障的底層大眾教育權利”[3]，或者“高職教育事實上為學生提供了體面生活的機會、更多創業的可能，避免了失業和非技術就業,扶助弱勢家庭子女實現代際的向上流動”[4]。一種是職業教育是平等機會選擇失敗的結果。在傳統高考制度下，分數偏低選擇職業教育的所謂“公平”被包括高職新生在內的廣泛群體所認可，形成一種“公平文化”。學界很少探究職業教育公平問題，但很顯然，職業教育要提升其吸引力，首先得依托于教育公平內涵的深化。新時期，無論是學界還是實踐領域，對教育公平的理解在均等和優質基礎上，都開始關注到“多元”的問題，這為理解職業教育公平豐富了理論基礎。習近平總書記指出，“在全面建設社會主義現代化國家新征程中,職業教育前途廣闊、大有可為”。《意見》也明確指出職業教育肩負著“培養多樣化人才”的重要職責，多樣化建立在同等質量條件之上才有意義，所以，教育公平重視“多樣化”公平問題催生了職業教育高質量發展的政治訴求。

另一方面，與公平相伴的是權利。隨著我國教育法治建設進程加快，各級各類學生受教育權得以充分保障，但這主要體現在受教育的外部條件保障上。從本質上看，受教育權本身還包括“選擇權”，而且逐漸受到學界關注，如有學者針對受教育權問題提出“教育選擇成為新的權利主張”[5]。但是當前職業教育的辦學條件和社會認可度還無法使其成為一種自覺或自愿的選擇，因此“普職相當”等政策給予的機會公平，實質是進入中職的是許多在唯分數評價中的弱勢群體學生，被一些學者稱之為“虛偽的公平”。中國教育追蹤調查(CEPS)發現：“只有31.4%的家長表示能接受子女在初中畢業后分流去職業學校。”[6]不愿意選擇職業學校，加劇了家長和學生的教育焦慮。職業教育權利若要成為一種“可選擇”的學習機會，應建立在同等質量條件之上，根本問題是要提升職業教育吸引力，而只有職業教育高質量發展方能提升其吸引力，進而夯實職業教育與普通教育“同等重要”的地位。也只有在這種情況下，“人人皆可成才、人人盡展其才”的職業教育良好環境才能形成，職業教育權利成為一種具有“選擇性”的受教育權利才能得到保障，而不再是扶弱濟困的教育兜底。需要補充的是，即便是兜底，也只有職業教育高質量發展，才能體現職業教育因其類型豐富彰顯出的強大包容性，以及在弱勢群體教育幫扶上的優越性。

總之，教育公平和職業教育受教育權利的內涵演化成為職業教育高質量發展的政治流，需要通過職業教育法治化建設加以積極回應。

三、發展什么：職業教育高質量發展的政策要素分析

高質量發展是職業教育發展進入新階段的必然選擇，那么“高質量”的基本內容是什么？《意見》第一部分“總體要求”從指導思想、工作要求、主要目標等3個層面描繪了職業教育高質量發展的目標要素，特別是闡述了2個階段目標，即“到2025年，職業教育類型特色更加鮮明，現代職業教育體系基本建成，技能型社會建設全面推進”，“到2035年，職業教育整體水平進入世界前列，技能型社會基本建成”。但從總體要求的內容看，職業教育高質量發展的目標要素可以分為2個維度：一是對社會的維度，凸顯職業教育的社會適應性，如“為全面建設社會主義現代化國家提供有力人才和技能支撐”，“與市場需求相對接”，“職業教育供給與經濟社會發展需求高度匹配，在全面建設社會主義現代化國家中的作用顯著增強”，等等。這些政策表達凸顯的是職業教育高質量發展應是具有較強社會適應性的發展。二是對個體的維度，凸顯職業教育推動人才多樣化的作用，如“讓更多青年憑借一技之長實現人生價值”，“堅持面向人人、因材施教，營造人人努力成才、人人皆可成才、人人盡展其才的良好環境”，“技術技能人才社會地位大幅提升”，等等。如前所述，職業教育要實現技術技能人才具有與其他人才同等地位和價值，需要高質量的職業教育發展做保障。

《意見》從6個方面細化了職業教育高質量發展的具體指標和內容，包含了政策主體、政策內容、政策環境等較為全面的政策要素。因此立足于職業教育高質量發展政策要素，可以把職業教育高質量發展的理論體系分解成6個維度，逐層厘清“發展什么”的問題。

一是強化職業教育類型特色，這是邏輯起點。涉及的主體主要是政府、中職、高職、應用型本科學校、普通中小學、普通高中等，具體內容包括鞏固職業教育類型定位，推進不同層次職業教育縱向貫通，促進不同類型教育橫向融通等三方面。

二是完善產教融合辦學體制，這是宏觀布局。涉及的主體是政府、職業院校、行業企業、上市公司、鄉村社區、其他社會力量等，具體內容包括優化職業教育供給結構，健全多元辦學格局，協同推進產教深度融合等三方面。《意見》在這一維度還提及了相關政策環境問題，主要是圍繞國家重大戰略，提及產業升級和技術變革、產業需要的新興專業、人才緊缺的專業和改造升級傳統專業等；此外，還提及“撤并淘汰供給過剩、就業率低、職業崗位消失的專業”，充分體現出職業教育高質量發展與社會經濟的緊密聯系。

三是創新校企合作辦學機制，涉及的主體是職業院校、行業企業、工業和信息化部門、金融機構、教育行政部門、人力資源社會保障部門、國有資產監督管理機構、保險公司等，具體內容包括豐富職業學校辦學形態，拓展校企合作形式內容，優化校企合作政策環境等三方面。這一維度提及了產業發展規劃、產業激勵政策、鄉村振興規劃等政策環境。

四是深化教育教學改革，涉及的主體是雙師型教師、職業技術師范學校、高水平學校和大中型企業、行業企業、企業技術骨干、職業院校、政府等，具體包括強化雙師型教師隊伍建設，創新教學模式與方法，改進教學內容與教材，完善質量保證體系等四方面。需要指出，創新校企合作辦學機制和深化教育教學改革都屬于推進職業教育高質量發展的內部具體措施。

五是打造中國特色職業教育品牌，實質是職業教育發展水平進入”世界前列“，實現國際化的訴求。涉及的主體是國際高水平職業教育機構和組織、聯合國教科文組織等國際和地區組織、開放大學、中國企業、職業學校等，包括提升中外合作辦學水平，拓展中外合作交流平臺，推動職業教育走出去等三方面。在政策環境上還提及了“全方位踐行世界技能組織2025戰略”“服務國際產能合作，推動職業學校跟隨中國企業走出去”等問題。

六是職業教育治理現代化，體現為組織實施。涉及的政策主體是各級黨委和政府、職業教育工作部門等，包括加強組織領導、強化制度保障、優化發展環境等三方面。教育治理現代化是職業教育高質量發展的重要外部機制保障，特別是《意見》所體現的治理科學化、法治化等，確保了職業教育發展的正確性和穩定性。

通過對職業教育高質量發展政策要素的分析，可以發現，職業教育高質量發展的理論內涵主要包括7個范疇，如表1所示。

如前所述，高質量發展是職業教育從規模到質量、再到高質量的發展階段。結合政策話語的相關表述，職業教育高質量發展可以作以下理解：職業教育高質量發展是職業教育領域將高質量發展理念融入職業教育體制、機制及教育教學改革過程中，通過強化職業教育類型特色，完善產教融合辦學體制，創新校企合作辦學機制，深化教育教學改革，打造中國特色職業教育品牌，推進治理現代化的多維協同，進而實現職業教育供給與經濟社會發展需求高度匹配、與人民群眾職業教育權利訴求精準契合的內生發展模式。

表1 職業教育高質量發展理論內涵的構成要素

由此，可以發現，職業教育高質量發展基本理論包含了“職業教育”“高質量”“發展”三大核心詞，分別體現其各自特征。一是“職業教育”體現特色強，凸顯職業教育是不同于其他教育類型、與普通教育協調發展的類型特色鮮明的教育。二是“高質量”體現水平高，凸顯不同于以往規模、質量等話語的更高發展訴求，其質量“高”體現在諸多方面，但歸根結底，可以從技術技能人才社會地位是否大幅提升，職業教育供給與經濟社會發展需求是否高度匹配，在全面建設社會主義現代化國家中的作用是否顯著增強等角度進行判斷。三是“發展”體現適應性好，職業教育發展本身是動態的，在此話語體系下，更是指由職業教育自身系統推進的增強適應性的內生發展。

四、如何發展：職業教育高質量發展的政策工具選擇

職業教育高質量發展涉及主體眾多、內容廣泛、環境復雜，推動實施無疑具有較高的挑戰性，這需要從政策工具視角審視其方式或路徑，“如何發展”就是回答職業教育高質量發展的方式問題。本研究基于麥克唐奈(McDonnell)和埃爾莫爾(Elmore)，以及施耐德(Schneider)和英格拉姆(Ingram)的政策工具理論，將《意見》政策文本中的政策工具劃分為權威、激勵、能力建設、象征或勸誡、系統變革等5種類型。從工具主義角度看，“政策工具系人們為解決某一社會問題這一政策目標而采用的具體手段和方式”[7]。《意見》文本中政策工具的選擇是為了實現職業教育高質量發展采用的方式，從中可以發現，職業教育高質量發展在方式上反映了治理現代化的取向。

如圖1所示，《意見》政策工具選擇和使用涵蓋了上述提及的5種政策工具類型，主要表現出以下2種特征。一是形式上，政策工具的選擇較為均衡。5種類型的政策工具之間的條目頻次和占比未有較明顯的區別，差異不大。二是從實質上看，《意見》更偏好于能力建設、激勵、象征或勸誡和系統變革等政策工具。特別說明的是，雖然《意見》中權威政策工具的頻次最多(22次)，但細讀文本發現，其中只有2條政策文本使用到較為強制性的權威政策工具話語，即“嚴禁以學費、社會服務收入沖抵生均撥款”“嚴禁向學生違規收取實習實訓費用”，其他均為規范性的政策話語要求，強制性程度明顯弱化。

圖1 《意見》政策工具選擇頻次及比例

為了更為細致地知悉5類政策工具在《意見》文本中的選擇使用情況，筆者基于政策要素分析，進一步將《意見》7個方面22條的政策內容，概括為總體要求、職業教育類型特色、產教融合辦學體制、校企合作辦學機制、教育教學改革、特色職業教育品牌、組織實施等七大政策主題，并對其政策工具的分布進行詳盡分析(如表2)。發現具有4個特征：一是權威型工具的分布存在明顯的差異，多集中于“總體要求”“職業教育類型特色”“校企合作辦學機制”和“組織實施”等4個主題。值得一提的是，相較弱化的權威性政策工具多出現在“校企合作辦學機制”和“組織實施”政策主題下，側面表明，政府在重視校企合作的同時，其在職業教育治理中的責權利邊界進一步明晰。二是政策工具選擇分布存在差異。在“特色職業教育品牌”領域中，政策工具的選擇數量相對較少，在“校企合作辦學機制”“教育教學改革”分布相對較多。從這一角度看，政府在推進職業教育高質量發展的初期，對后兩者實踐經驗已較為豐富，而對“打造中國特色職業教育品牌”這一

表2 《意見》政策工具選擇分布情況

政策要素處于探索中，政策工具運用不足。三是《意見》中政策工具多為混合運用，出現“一題多具”現象，如“職業教育類型特色”主題的政策工具運用配置較為均衡，又如“總體要求”主題選擇運用了權威型、象征或勸誡型工具兩種類型。四是各主題政策工具選擇側重有所不同。在“總體要求”方面，側重于權威型工具和勸誡型工具；在“產教融合辦學體制”方面，側重于能力建設型、激勵型工具；在“校企合作辦學機制”方面，側重于權威型、激勵型、象征勸誡型工具；在“教育教學改革”方面，側重于能力建設型工具、象征或勸誡型工具、系統變革型工具；在“組織實施”方案，側重于權威型工具和系統變革型工具的應用。

結合前文對政策工具的分析，可以發現，《意見》在推進職業教育高質量發展的路徑選擇上，契合職業教育治理現代化的價值取向。首先體現法治化視角，注重采用合理的權威型工具、系統變革型工具實現目標，不僅強調了企業依法參與等事項，還提出“加快修訂職業教育法，地方結合實際制定修訂有關地方性法規”。其次體現民主化視角，注重采取激勵型工具、勸誡型工具等，激發多元主體內生動力，如提出“‘金融+財政+土地+信用’組合式激勵”，“鼓勵職業學校開展補貼性培訓和市場化社會培訓”等措施，內容具體且具有針對性。最后體現科學化視角，尊重職業教育發展規律，采用能力建設型工具培育多元主體參與能力，不僅重視地方試點、示范引領、實踐探索和職業教育教學研究，還重視督導、評估和研制標準，特別是《意見》提出的國家職業教育標準涉及教師、課程、教材、教學、實習實訓、信息化、安全等，足見其廣泛性。總體看，《意見》立足于治理現代化的價值取向進行政策工具選擇，是職業教育高質量發展方式具有可操作性的重要保證。

五、多維融通：職業教育高質量發展的政策實踐圖景

職業教育高質量發展的宏偉藍圖已經繪出，但實現并非易事，這主要是因為職業教育高質量發展涉及主體之多、內容之廣、方式之復雜、要求之高，都是前所未有的，也是職業教育由規模擴張向質量提升轉型不可回避的。《意見》對此已有清晰認識，從政策訴求和實踐現狀來看，多元主體參與、縱橫渠道貫通融合的多維融通路徑是推動職業教育高質量發展政策落地的必然選擇。《意見》文本中，高頻率體現多維融通理念，如提及“良性互動”“優勢互補”“高度匹配”“協調發展”“縱向貫通”“橫向融通”“一體化設計”“滲透融通”“緊密對接”“東西部協作”“產教深度融合”“共建共享”等等。具體而言，職業教育高質量發展應凸顯的多維融通主要涉及以下方面：一是目標維度希望實現職業教育“不同類型、同等重要”，這包括滿足社會和個體職業教育需求。二是主體維度涉及政府、行業企業、學校等諸多主體“協調”“貫通”“銜接”，《意見》特別把中小學校一并納入進來，這樣就產生了復雜的產教關系、校校關系、校企關系、師生關系，乃至因國際化帶來的中外關系。三是內容維度從宏觀、中觀、微觀層面提出了產教融合、校企合作、教育教學改革三方面問題，理想狀態下，三者之間應增強職業教育適應性的多維合力，強化職業教育類型特色的關鍵要素。四是方式維度強調職業教育高質量發展不可能僅依靠政府或者學校主體得以實現，治理現代化要求針對不同主體責權利需要選擇恰當的參與方式，適切性和多樣化是職業教育高質量發展方式選擇的特點。基于此，筆者認為職業教育高質量發展的實踐圖景應著力于以下四方面。

1.目標之維瞄準定位精度

職業教育高質量發展突破了對職業教育是就業教育、生計教育的狹隘認識，職業教育不斷被賦能，通過精準目標闡釋，其價值也得到挖掘和認可。職業教育高質量發展的目標之維有兩個方面，即適應社會經濟發展需要和保障個體職業教育權利需要。一方面，因社會經濟發展本身是動態變化的，這給職業教育高質量發展的目標精準定位帶來了難度。要解決這一問題，既要把準職業教育正確辦學方向，又要堅持面向市場、促進就業的立場。只有形成產教良性互動和校企優勢互補的發展格局，才能提升職業教育對社會經濟發展要求的敏感性，實現其適應社會經濟發展要求的目的。另一方面，保障個體職業教育權利的需要，要使職業教育的個體功能認識從“生計”向“成才”提升。如前所述，這要通過職業教育高質量發展使職業教育權利成為一種可以“選擇”的權利，需要技術技能人才的社會地位大幅提升來實現。從現狀看，則需要把握住三個關鍵點。首先從培養過程講，職業教育辦學條件應得到平等保障。其次從出口的就業關講，職業教育畢業生就業權利應得到同等保障，就如《深化新時代教育評價改革總體方案》所提出的，政府主體、事業單位、國有企業應帶頭破除唯學歷問題，給予職業教育畢業生同等競爭機會。最后從發展的空間講，職業教育要解決辦學層次低的問題，滿足日益增長的高層次職業教育需要，《意見》提及的“職業本科教育招生規模不低于高等職業教育招生規模的10%”，正是滿足這一需要的精準闡釋。不僅如此，職業教育在縱向上未來還應建立研究生層次教育，破解“斷頭”窘境，橫向上構建銜接各級各類教育的人才成長“立交橋”，實現真正的“橫向融通”。

2.主體之維凸顯參與廣度

從《意見》可以看出，職業教育高質量發展涉及主體十分廣泛，在本質上體現的是職業教育治理民主化的核心理念，其拓寬了不同主體參與的廣度，不僅參與的主體增多，主體參與的內容也更加清晰和豐富。職業教育與其他教育政策在主體維度上的明顯差異在于，淡化了權威型政策工具的應用。雖然權威型政策在資源分配中具有高效率、權威性，但顯然不適應職業教育開放性、終身性等特點，特別是權威型工具無法實現職業教育融通性的特征需要。因此，主體之維應凸顯參與廣度，首先就是政府主體應清晰界定自身的責權利問題，從多維融通角度看，這涉及各級政府明確分工協作，教育行政部門統籌協調和宏觀管理，職業教育工作部門聯席會議充分發揮作用等。在此基礎上，理順政校、校校、產教、校企、師生等不同關系廣泛涉及的主體責權邊界，修訂《職業教育法》提供頂層的法治保障，用制度規范各方主體的參與行為，形成依法參與的共治格局。這種共治格局在不同主體間需要進一步有針對性設計，如如何實現“各學段普通教育與職業教育滲透融通”，如何使職業學校畢業生與普通學校畢業生享受同等待遇，如何“完善產教融合、協同育人機制”，等等。

3.內容之維挖掘課程深度

職業教育高質量發展的內容十分豐富，但最核心的是職業教育課程應符合高質量發展的需要。建立高質量的職業教育課程體系，強調跨界融合，要求凸顯類型教育特征，這涉及建設雙師型教師隊伍、創新教學模式與方法、改進教學內容與教材、完善質量保證體系等四大主題，需要圍繞這四點挖掘課程深度。所謂深度就是增強職業教育課程與社會現實需要的關聯性、適當性和及時性。有學者提出，“職業教育要自覺圍繞產業人才需要而‘轉’，隨著經濟增長方式轉變而‘動’，適應社會和市場需求而‘變’，跟著產業結構調整升級而‘走’”。[8]這對挖掘課程深度提出了巨大的挑戰。從師資看，只有雙師型教師隊伍才能承擔起與職業教育相適應的課程授課能力。職業教育相關政策雖屢屢提及雙師型教師隊伍建設，如教師資格標準及認定、行業兼職任教、用人自主權等，但在高質量發展話語體系下，更為關鍵的是建立職業教育師資培養體系、評價標準和專業發展支持系統。從教學看，職業教育課程的授課方式具有實踐性的典型特征，創新教學模式與方法要與學生學習特點、現代教育技術應用、專業課程實際等結合起來，通過教學改革實踐和研究逐漸探索出多樣化的教學模式。從內容與教材看，職業教育教學內容本身的實踐性、開放性、融通性決定著教材開發的難度。目前學界對職業教育教材的研究相對薄弱，其教材本科化也常被詬病。職業教育高質量發展需要立足實踐能力本位，進一步優化教材的管理辦法和獎勵機制，強化教材的開發和研究，為深化職業教育教學改革奠定知識基礎。從質量保障看，職業教育課程質量保障涉及課程開發、課程管理、課程評價等諸多問題。建立職業教育“需求導向”型課程標準及評價機制，是增強職業教育適應性，實現與市場需求相對接的可行路徑。

4.方式之維拓寬實踐長度

前文筆者從政策工具視角討論了職業教育高質量發展的方式問題，事實上，政策決策者對政策工具的選擇蘊含著決策者的公共政策價值和理念。[9]職業教育高質量發展的工具選擇是由職業教育自身的特征決定的。職業教育具有開放性、融合性等特征，需要多元方式形成融通路徑，發揮治理合力。《意見》在政策工具上的選擇不僅不同于其他教育政策，也不同于以往的職業教育政策。如平和光通過對《關于整省推進提質培優建設職業教育創新發展高地的意見》(魯政發〔2020〕3號)進行分析發現，該政策文本對強制型政策工具采用最多。[10]呂武對自2014年5月國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》發布以來的相關本科職業教育政策文本進行分析發現，命令工具使用頻次最多最頻繁。[11]《意見》所追求的職業教育高質量發展在方式選擇上有自身的獨特性，各項工具選擇基本持平，體現出職業教育由政府單一驅動走向多元主體驅動的發展格局，特別是市場主體的作用得到極大重視。但是需要認識到，5種政策工具具有優劣各異的特點。這就要求我們在方式上拓展實踐長度，致力于不同工具的優勢互補效果，形成“政策工具組合拳”，實現多種政策工具合理配置應用。如，在涉及規范辦學和政府履職的底線等問題選擇權威型工具；對學校和教師主體內生動力多選擇激勵型和能力建設型工具；對企業行業參與要考慮激勵型工具；對尚需探索的一些領域如特色職業教育品牌則要選擇激勵型或象征型工具；等等。總而言之，政策型工具選擇應凸顯多樣化、延展性，在方式上多維融通，拓展其實踐長度，從而推動職業教育高質量發展。