PPP模式下水利工程項目建設管理的難點及應對措施

徐峰 徐凱瀅

摘 ?要：PPP模式在水利項目中的實施可以減輕政府建設投資負擔和投資風險，為社會和公眾提供更多服務。我國水利工程建設具有公益性特點，在回報收益有限并且限期較長的情況下，PPP模式的實施存在相應的問題。因此，文章主要針對水利項目PPP模式實施現狀、期間存在的問題進行分析，并以此為基礎制定了相應的解決對策，以期加強對社會資本參與水利工程建設運營的管理，促進水利工程公益性目標的實現。

關鍵詞： 水利工程;建設項目;PPP模式

引言

在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式（Public-Private-Partnership， PPP ），是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉 措。圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環境保 護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等 公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，對統籌做好穩增長、促改 革、調結構、惠民生、防風險工作具有戰略意義。既促進了投資主體的多元 化，有助于增加基礎設施項目的資金來源，拓寬民間資本投資渠道;又有利于 政府部門和社會投資企業取長補短，發揮政府公共機構和社會投資機構各自的 優勢。

1 水利工程 PPP 建設模式下面臨的困難

1.1 ?目公司治理體系低效率與項目建設管理高效率沖突

項目公司治理體系的低效率主要原因有3個方面。一是社會投資人對 項目公司的控股管理需要平衡統一投資權益、工程承包商以及后續運營維 護承包商多重角色的綜合效益，從而決定了社會投資人對項目公司的授權 與管理的的效率不高。二是政府的出資人代表與PPP實施機構的職責存在 部分交叉重疊問題。政府出資人代表在PPP項目股權結構和治理結構發揮 的股東作用與政府實施機構在特許經營、項目建設管理、行業監管等方面 發揮的行業管理作用，在一些重大問題和關鍵環節，不能夠獨立、平行行 使職責，而容易在某種程度上交叉重疊。因為PPP項目實施機構與政府出 資方代表在業務方面存在指導與被指導關系。這將導致本該項目公司治理 層面解決的問題，又變成了政府審批事項。三是PPP合同體系不公平性導 致社會投資人在項目公司治理體系中無限責任與有效權限矛盾，將增加項 目公司向兩家股東的溝通難度，進而會降低項目公司治理效率。

1.2 ?實施機構的作用發揮程度不一

水利項目PPP模式的實施機構，如果能夠正確發揮職能部門的監管監 督作用，項目公司充分采取市場化經營管理措施，則能構建高質量產品和 高質量服務的基本環境。但是在項目參與度上表現為有的項目實施機構干 預過多，乃至項目公司不能履行項目法人責任，實施機構在深入一線的過 程中自身的職能沒有與真正的項目法人區別開來，難以提高項目實施效 率。而有的項目實施機構監管缺位，不能及時解決項目公司訴求，如加快 辦理完善規劃、土地、環評等批復，協調征地拆遷等。實施機構在協調規 劃、自然資源、環保等部門的工作中未能起到應有作用，則會導致項目融 資、建設滯后。

1.3 ?水利工程優惠政策不能有效對接

目前我國PPP項目相關的政策文件帶有較強的程序性和框架性， ? PPP政 策文件一方面是為了吸引社會資本參與到水利工程建設和運營中來，另一 方面是在防范化解政府債務風險的前提下，規范化PPP實施和管理。然而 在抓手方面，例如，中央水利投資怎樣優先支持所引入的社會資本項目， ?如何對水利PPP項目在工程維修養護和管道經費等方面進行補貼，如何優 化利用國家PPP基金、專項債與PPP的組合等方面，沒有做統一的研究和路 徑設計。

2 應對措施

2.1 ?社會資本與施工單位招標

項目實施機構在開展社會資本方的招標時，招標文件主要條款要確 保與實施方案一致。社會資本方在投標時要充分考慮投資回報率及融資能 力。必要時，實施機構可設置投資回報率最低限價，防止社會資本以超低

回報率中標后合同談判不能正常開展，導致PPP模式失敗，耽誤工程工期 影響工程早日發揮效益。按發改農經〔 2015〕 488號文規定（已通過招標 方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可 以不進行招標），社會資本與項目施工總承包可以兩標合一標開展招標。 ?但經實踐證明，社會資本與項目施工總承包合并招標，不利于項目實施管 理（社會資本方招標工作根據可研階段設計成果開展）。建議社會資本與 項目施工總承包分開招標，且應在確定社會資本方后，盡快組建項目公 司。而后由項目公司作為項目法人根據設計單位提供的設計招標資料開展 施工招標工作，這樣便于工作的高度銜接，既避免了本應采用招標設計成 果進行施工招標而采用可研階段成果就開展施工招標的不利影響，還有利 于以后的項目建設管理。

2.2 ?利用好水利工程的優惠政策，降低項目成本

設計PPP項目時需要充分考慮社會資本使用的成本問題。水利工程建 設項目前期投資成本較大，建設期投資強度大，資本金回收期較長，項目 財務內部收益率普遍不高，增加了水利工程建設項目的負擔，不利于社會 資本參與。一是可以進一步增大財政部分對水利工程項目的資金支持，具 體做法可以采取提高政府方的股權，增加資本金出資份額等方式，對融資 結構進一步優化。二是可研究專項債與PPP項目有機結合的問題，需要設 計相關政策，允許政府方以專項債資金或者水利基金作為資本金，或者當 年的PPP項目支出，或者直接抵減項目公司的總投資，用于減小未來財政 的付費基數。三是制定政策利用好ABS與REITs，實現PPP項目的再融資。

2.3 ?政府要建立專項高效統一協調工作機制

水利工程項目不論采用PPP模式還是傳統模式，其最終的歸屬仍然是 項目所屬本級政府。項目推進的好壞除了影響社會投資人利益，最終還 是影響項目所屬本級政府利益和當地人民的生活。因此， ? PPP項目所屬本 級政府的思想和態度，決定了項目推進的快慢和好壞。 ?PPP項目所屬本級 政府決不能有以PPP模式將項目各項建設管理全部甩給項目公司的“甩包 袱”的思想。前文提到PPP模式下水利工程建設項目，政府的義務是由多 層次、多個橫向部門共同履行的多任務代理制，缺一不可。一個任務推進 緩慢就會影響全局，比如各行政區內的征租地工作。因此，社會投資人和 項目公司要堅定不移推動PPP所屬本級政府，切實樹立項目主人翁意識， ?全面扛起項目主人翁的責任擔當，建立覆蓋全面、協調有力、監督到位的 專項高效統一協調工作機制。該機制，不僅要刀刃向內，督導政府內部各 層級、各部門的工作，也要切實督導項目公司（社會投資人）的各項工作， ?全面推進項目建設。

結束語

加強對社會資本參與水利工程建設運營的管理，有助于水利工程公 益性目標的實現。當然，最重要的是政府與社會資本雙方，要以PPP合 同約定為準繩，誠信履約，以合作共贏的態度實現工程與服務產品可持 續性。以上就是筆者對水利項目PPP模式應用情況的分析，希望能進一 步提升水利工程PPP模式對社會和公眾的服務水平，促使我國水利工程 建設平穩發展。

參考文獻：

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