分離·僵化·放活
——中國(guó)宅基地制度的基本內(nèi)容、主要特征與改革方向

曹 紅

（北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京，100875）

中國(guó)的宅基地制度是中國(guó)特有的制度內(nèi)容，其基本內(nèi)容經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的歷史演變而形成，表現(xiàn)出了以分離為主要內(nèi)涵的制度內(nèi)容。由于宅基地制度涉及多重復(fù)雜關(guān)系，導(dǎo)致宅基地制度愈發(fā)僵化，由此須以放活為基本方向改革僵化的宅基地制度。

一、分離：宅基地制度的基本內(nèi)容

中國(guó)宅基地制度最基本的內(nèi)容是所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離，分別歸屬不同主體，在此基礎(chǔ)上，宅基地制度中一戶一宅、一定面積、一次無(wú)償申請(qǐng)，嚴(yán)格的審批與管制，以及“房地一體”的內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的基本內(nèi)容得以形成。

（一）所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離

包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地屬于集體所有，而宅基地使用權(quán)則歸屬農(nóng)民個(gè)體，這種鮮明的兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)劃分是中國(guó)宅基地制度最基本的內(nèi)容。

在建國(guó)后的宅基地制度史上，宅基地所有權(quán)經(jīng)歷了一個(gè)從個(gè)人私有到集體所有的演變過(guò)程。在土地改革和合作化兩個(gè)時(shí)期，宅基地作為農(nóng)民個(gè)人私有的財(cái)產(chǎn)得到法律和政策的雙重肯定。在土地改革時(shí)期，1950年11月，《城市郊區(qū)土地改革條例》第17條明確規(guī)定要發(fā)放土地所有證以保障農(nóng)民個(gè)人私有的農(nóng)村土地所有權(quán)。[1]宅基地由此被肯定為受到法律保護(hù)的農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)。1954年9月，《憲法》將國(guó)家保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)寫進(jìn)第8條內(nèi)容之中。[2]到合作化時(shí)期，1955年11月，《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》強(qiáng)調(diào)無(wú)論在合作社的初級(jí)或高級(jí)階段，農(nóng)民的生活資料均不實(shí)行公有化。[3]由此，宅基地作為農(nóng)民的生活資料并未在公有化的范圍之內(nèi)。到1956年6月，《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第13條規(guī)定入社農(nóng)民必須將個(gè)人私有的土地和主要生產(chǎn)資料交入合作社變?yōu)榧w所有，但在生活資料所有問(wèn)題上依然堅(jiān)持農(nóng)民生活資料私有不入社的規(guī)定；同時(shí)，第16條明確提出農(nóng)民原有的“房屋地基不必入社”[4]。這是宅基地以“房屋地基”的名稱第1次出現(xiàn)在國(guó)家法律之中。因之，作為農(nóng)民生活資料的宅基地，在土地改革和農(nóng)業(yè)合作化兩個(gè)時(shí)期，依舊保持著農(nóng)民個(gè)體私有的所有制屬性。但是到人民公社時(shí)期，宅基地便被直接無(wú)償平調(diào)為集體所有。1962年9月，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（以下簡(jiǎn)稱“《修正草案》”）第21條規(guī)定“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有”，將長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民個(gè)體所有的宅基地?zé)o償平調(diào)為生產(chǎn)隊(duì)集體所有，并且嚴(yán)禁宅基地出租或買賣。[5]由此，自人民公社時(shí)期至今，農(nóng)村宅基地所有權(quán)一直歸集體所有——在人民公社時(shí)期歸生產(chǎn)隊(duì)所有，在1983年政社分離后則歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。[6]

而宅基地使用權(quán)則在建國(guó)后至今一直歸屬農(nóng)民個(gè)人所有，從未有過(guò)變更。在土地改革和合作化兩個(gè)階段，法律和政策均未對(duì)宅基地的使用權(quán)作出任何明確規(guī)定。由于宅基地和農(nóng)宅的所有權(quán)一直沿襲著農(nóng)民對(duì)其個(gè)人私有的歷史傳統(tǒng)，所以農(nóng)民個(gè)體便天然地享有宅基地的使用權(quán)。在人民公社時(shí)期，即便宅基地所有權(quán)被一紙平調(diào)為集體所有，但其使用權(quán)依然在農(nóng)民個(gè)人手中。1963年3月，中央發(fā)出《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》（以下簡(jiǎn)稱“《通知》”）規(guī)定農(nóng)民對(duì)宅基地享有“長(zhǎng)期使用，長(zhǎng)期不變”的權(quán)利，集體不可隨意收回或調(diào)劑宅基地，并且集體還應(yīng)保護(hù)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。[7]這一規(guī)定隨后經(jīng)過(guò)最高法的確認(rèn)從而得到了法律上的認(rèn)定。[8]這在新中國(guó)宅基地制度史上第1次明確提出了農(nóng)民個(gè)體對(duì)宅基地享有長(zhǎng)期占有、長(zhǎng)期使用、長(zhǎng)期不變的使用權(quán)，并且這種使用權(quán)受到保護(hù)。

（二）一戶一宅、一定面積、一次無(wú)償申請(qǐng)

在宅基地申請(qǐng)方面，中國(guó)宅基地制度堅(jiān)持四個(gè)“一”，即一次申請(qǐng)、一定面積、一戶一宅。從宅基地制度發(fā)展史上，對(duì)宅基地申請(qǐng)的相關(guān)規(guī)定開始于改革開放初期，國(guó)家法律和政策法規(guī)首先作出了限定面積基礎(chǔ)上的一次性申請(qǐng)的規(guī)定，之后又取消了宅基地有償使用費(fèi)和超占費(fèi)，并作出了影響至今的一戶一宅的限制規(guī)定。

首先，在中國(guó)宅基地制度史上，1982年2月的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）首次提出了宅基地申請(qǐng)方面的一次性規(guī)定。該條例第15條明確規(guī)定：“出賣、出租房屋的，不得再申請(qǐng)宅基地。”由于當(dāng)時(shí)農(nóng)民有自由出租和出賣農(nóng)宅的權(quán)利，因此，當(dāng)規(guī)定農(nóng)民將自己所有的農(nóng)宅出租或出賣之后無(wú)權(quán)再申請(qǐng)宅基地時(shí)，就在另一面肯定了宅基地申請(qǐng)和使用方面的一次性。其次，《條例》還首次提出了宅基地的面積限定問(wèn)題。《條例》第9條明確將農(nóng)民建房用地總限額的限定權(quán)劃歸省級(jí)政府，將宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的限定權(quán)劃歸縣級(jí)政府，由此，農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地須遵循縣級(jí)政府限定的面積標(biāo)準(zhǔn)。[9]到1986年6月，《土地管理法》第38條規(guī)定農(nóng)戶宅基地面積不能超過(guò)省級(jí)政府限定的標(biāo)準(zhǔn)，由此農(nóng)戶宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的限定權(quán)由縣級(jí)政府直接上收到了省級(jí)政府[10]，這一規(guī)定一直延續(xù)到2019年8月第3次修訂的《土地管理法》之中[11]。再次，從建國(guó)后到現(xiàn)在，宅基地申請(qǐng)與使用大體上是無(wú)償?shù)摹５窃?0世紀(jì)90年代初經(jīng)歷了一個(gè)局部的短暫的有償使用階段，即1990年1月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了國(guó)土局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請(qǐng)示》，提出要在耕地資源緊張的地區(qū)試點(diǎn)宅基地有償使用以遏制村民亂占農(nóng)用地建房的浪潮。[12]到1993年7月，為減輕農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，中辦和國(guó)辦發(fā)出《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見的通知》明確取消了國(guó)土局一直收取的農(nóng)村宅基地有償使用收費(fèi)和超占費(fèi)，這樣就完全確定了宅基地申請(qǐng)與使用的無(wú)償性。[13]由此，自1993年開始農(nóng)村宅基地申請(qǐng)與使用由有償變?yōu)闊o(wú)償，成為現(xiàn)今中國(guó)宅基地制度的基本內(nèi)容之一。最后，一戶一宅的申請(qǐng)規(guī)定始見于1997年4月《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，并在一年半后上升為國(guó)家法律規(guī)定。該通知首次在宅基地制度史上作出“一戶一宅”的規(guī)定：“農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。”[14]雖然該通知還要求農(nóng)民在“一戶一宅”外多出的宅基地要收歸集體，但是由于復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實(shí)因素以及法律和政策的變遷，實(shí)際上一戶多宅的收歸工作并未開展過(guò)，但是在現(xiàn)實(shí)中的宅基地申請(qǐng)上便開始嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅的規(guī)定了。

（三）嚴(yán)格審批與用途管制規(guī)定

人民公社時(shí)期以來(lái)，在宅基地制度中關(guān)于審批宅基地申請(qǐng)的權(quán)限以及對(duì)宅基地用途的管制都是較為嚴(yán)格的。政府對(duì)申請(qǐng)宅基地的審批經(jīng)過(guò)了一個(gè)由較為寬松到嚴(yán)格審批再到適當(dāng)下放審批權(quán)的過(guò)程，而對(duì)宅基地的用途管制則愈加嚴(yán)格。

在宅基地的審批權(quán)限上，自人民公社時(shí)期開始至今，政府審批宅基地申請(qǐng)經(jīng)歷了一個(gè)由較為寬松到嚴(yán)格管理再到適當(dāng)下放審批權(quán)的過(guò)程。1962年的《修正草案》中規(guī)定：須經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上政府的審批才可占用包括宅基地在內(nèi)的集體所有的土地。[5]由此可知，在人民公社前期，農(nóng)民申請(qǐng)新宅基地建造農(nóng)宅最少需要縣級(jí)政府的審批。到1982年的《條例》不僅明確提出要在全國(guó)范圍內(nèi)“迅速建立起村鎮(zhèn)建房審批制度”，而且在第14條第1次對(duì)申請(qǐng)與審批宅基地的程序作出明確規(guī)定，即先向生產(chǎn)小隊(duì)提出申請(qǐng)，在社員大會(huì)通過(guò)之后還須經(jīng)生產(chǎn)大隊(duì)審查和核準(zhǔn)，最后由公社的管委會(huì)批準(zhǔn)；而其中需要占用農(nóng)用地的則須經(jīng)縣級(jí)政府批準(zhǔn)。[9]由此，在人民公社后期，農(nóng)民申請(qǐng)宅基地審批者一般是鄉(xiāng)級(jí)政府，只有涉及到占用農(nóng)用地時(shí)才由縣級(jí)政府審批。這一規(guī)定一直延續(xù)到了20世紀(jì)90年代末。1998年8月首次修訂的《土地管理法》將申請(qǐng)宅基地的批準(zhǔn)權(quán)完全上收到了縣級(jí)政府，這說(shuō)明對(duì)宅基地的管理在90年代末開始趨于嚴(yán)格。[15]這種嚴(yán)格的宅基地審批直到2019年8月第3次修正的《土地管理法》才有所放松并基本上恢復(fù)到90年代之前的狀態(tài)，即2019年版的《土地管理法》第62條將申請(qǐng)宅基地的審批權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府手中，而占用農(nóng)用地建房的按照第44條的要求則須辦理最低由縣級(jí)政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。[11]

從人民公社時(shí)期到現(xiàn)在，對(duì)宅基地的用途管制則愈發(fā)嚴(yán)格。一方面，宅基地只能用于建造農(nóng)宅，而不能另作他用；另一方面，使用宅基地建造的農(nóng)宅嚴(yán)格限定為滿足農(nóng)戶自住。1982年的《條例》第4條明確規(guī)定社員對(duì)宅基地“只有按照規(guī)定用途的使用權(quán)”，即宅基地只可以建造供農(nóng)戶自己居住的農(nóng)宅，而不能移作他用。[9]由此可見，從80年代初開始政府對(duì)宅基地的用途就開始有了嚴(yán)格的限定。1997年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》雖然首次提出對(duì)包括宅基地在內(nèi)的非農(nóng)用地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，但并未對(duì)宅基地的用途管制進(jìn)行明確規(guī)定。[14]1998年修訂的《土地管理法》第4條則明確提出了“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”，要求控制包括宅基地在內(nèi)的建設(shè)用地總量，并且要按照各種級(jí)別的規(guī)劃所確定的用途來(lái)使用土地。[15]在21世紀(jì)初之前，城鎮(zhèn)居民想要申請(qǐng)使用農(nóng)村的宅基地雖然須經(jīng)過(guò)較為嚴(yán)格的程序?qū)徟谴篌w上還是被允許的，直到2004年10月國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，在宅基地申請(qǐng)與使用上明確將城鎮(zhèn)居民拒之門外。[16]并且在2007年12月國(guó)辦發(fā)出的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》進(jìn)一步將宅基地申請(qǐng)與使用的資質(zhì)縮小到本村村民的范圍之內(nèi)。[17]由此可見，政府對(duì)宅基地的用途管制呈現(xiàn)出越來(lái)越嚴(yán)格的管理強(qiáng)度變化。

（四）“房地一體”的內(nèi)部轉(zhuǎn)讓

在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓上，宅基地與農(nóng)宅“房地一體”的內(nèi)部轉(zhuǎn)讓規(guī)則在人民公社時(shí)期就已經(jīng)基本定型，而從20世紀(jì)八九十年代至今，宅基地與農(nóng)宅的受讓范圍則愈加縮小直至被嚴(yán)格封鎖在集體內(nèi)部。

在人民公社時(shí)期，已形成宅基地與農(nóng)宅轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定。《修正草案》中第44和45條明確規(guī)定農(nóng)宅屬農(nóng)民個(gè)人生活資料“永遠(yuǎn)歸社員所有”，并且任何人不得侵犯、強(qiáng)迫其搬離、隨意占用其房屋。此外，由農(nóng)宅所有權(quán)派生的買賣和出租的交易權(quán)也完全掌握在農(nóng)民個(gè)人手中。[5]隨后發(fā)出的《通知》則明確劃分了農(nóng)宅出賣后的農(nóng)宅產(chǎn)權(quán)和宅基地產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)宅出賣后宅基地使用權(quán)隨著農(nóng)宅所有權(quán)一起歸屬新房主，而宅基地所有權(quán)仍歸集體。[7]由此，“房地一體”的農(nóng)宅轉(zhuǎn)讓規(guī)則基本確立，但是并未對(duì)農(nóng)宅轉(zhuǎn)讓的受轉(zhuǎn)讓者作出任何限定。

但是到了八九十年代，對(duì)于宅基地使用權(quán)和農(nóng)宅所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓規(guī)定逐漸收緊。1981年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，規(guī)定宅基地不可出租、買賣或轉(zhuǎn)讓。[18]1997年4月，中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，則明確規(guī)定包括宅基地在內(nèi)的集體土地使用權(quán)除國(guó)家征用外不得出讓，尤其不能用于開發(fā)經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)，同時(shí)也不得轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。[14]到1999年5月，在國(guó)辦發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)宅不能向城市居民出售。[19]由此，農(nóng)宅轉(zhuǎn)讓的受讓者將城市居民排除在外，“房地一體”的轉(zhuǎn)讓規(guī)定明顯收緊。

自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在中央和國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院各部門作出的各種決定、意見、通知中，多次強(qiáng)調(diào)城市居民不得購(gòu)買農(nóng)宅和宅基地，也不對(duì)其登記和發(fā)放宅基地使用權(quán)證。直到2016年7月，在國(guó)務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》中，進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)須“嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部”，由此，內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的規(guī)定才正式確立。[20]雖然在國(guó)家政策規(guī)定中“內(nèi)部轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定確定很晚，但實(shí)際上由于在2004年之前城鎮(zhèn)居民是可以在農(nóng)村申請(qǐng)建造住宅的，其對(duì)農(nóng)宅的需要比較容易得到滿足，所以在實(shí)踐中不存在較多的“轉(zhuǎn)讓”需求，因此“內(nèi)部轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定制定較晚。

二、僵化：宅基地制度的主要特征

由宅基地制度的基本內(nèi)容可以看到，宅基地制度表現(xiàn)出了產(chǎn)權(quán)分配上鮮明的強(qiáng)弱對(duì)比性、資質(zhì)上嚴(yán)格的內(nèi)部成員限定性、用益物權(quán)上明顯的殘缺性，以及管理上突出的用途管制性四大特征，這四大特征集中體現(xiàn)了宅基地制度的僵化性。

（一）產(chǎn)權(quán)分配上強(qiáng)弱對(duì)比鮮明

中國(guó)宅基地制度在產(chǎn)權(quán)分配上的最大特征是集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有者擁有較強(qiáng)的宅基地支配權(quán)，而農(nóng)戶享有的宅基地使用權(quán)在實(shí)際操作中相對(duì)較弱，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的強(qiáng)弱對(duì)比十分鮮明。

1962年9月的《修正草案》開啟了宅基地集體所有的制度先河，至今未變。宅基地集體所有主要體現(xiàn)在集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)在宅基地申請(qǐng)、盤活利用舊有宅基地和閑置農(nóng)宅、規(guī)范管理村莊建設(shè)三個(gè)方面。首先，在宅基地申請(qǐng)審查程序中，農(nóng)戶申請(qǐng)獲得宅基地使用權(quán)不僅要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審批，還要首先通過(guò)村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織雙重審查。村民小組集體擁有對(duì)宅基地申請(qǐng)的受理權(quán)，村集體享有審查權(quán)，具體程序?yàn)椋捍迕裥〗M集體受理書面申請(qǐng)，經(jīng)討論后公示；集體組織或村委會(huì)審查農(nóng)戶的申請(qǐng)書和村民小組會(huì)議記錄等材料；通過(guò)后由村級(jí)組織簽署意見，報(bào)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。第二，盤活利用閑置宅基地與農(nóng)宅的主體大體上都是集體經(jīng)濟(jì)組織。雖然村集體及其成員、返鄉(xiāng)人員、有條件的企業(yè)都可以作為盤活利用的主體，但在實(shí)踐中依然是村集體經(jīng)濟(jì)組織作為第一順位的盤活利用主體。并且，集體可在公平合理處理產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償關(guān)系后，收回進(jìn)城農(nóng)民自愿放棄的宅基地使用權(quán)和閑置宅基地，轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性用地后將其入市。因此，農(nóng)民集體是處理閑置宅基地和閑置農(nóng)宅的主體，可收回農(nóng)戶宅基地使用權(quán)并將其轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性用地后直接入市。第三，在規(guī)范管理村莊建設(shè)方面，村集體組織制定和實(shí)施村莊整治實(shí)施方案。有條件的村鎮(zhèn)要建立必要的地籍信息系統(tǒng)，以更加規(guī)范化和信息化地管理地籍信息。[21]因此，在宅基地不可買賣或出租的前提下，集體組織或村委會(huì)在宅基地申請(qǐng)審查、盤活閑置宅基地和農(nóng)宅、規(guī)劃管理村莊建設(shè)三個(gè)方面擁有很強(qiáng)的支配和控制權(quán)。

1963年3月，中共中央發(fā)出的《通知》規(guī)定農(nóng)民個(gè)體對(duì)宅基地享有長(zhǎng)期不變的使用權(quán)，此后這一規(guī)定沒(méi)有變更過(guò)。宅基地就是農(nóng)戶依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，其用途在規(guī)劃中已經(jīng)被嚴(yán)格規(guī)定，不能改變。此外，由于“房地一體”的宅基地使用權(quán)與農(nóng)宅所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓規(guī)定愈加嚴(yán)格，宅基地使用權(quán)僅體現(xiàn)為農(nóng)戶占有與使用宅基地的權(quán)利，并不包含因轉(zhuǎn)讓等市場(chǎng)交易行為而取得收益的權(quán)能。因此，在集體擁有較強(qiáng)的宅基地所有權(quán)面前，農(nóng)戶擁有的宅基地使用權(quán)相對(duì)較弱。由此，農(nóng)戶在宅基地申請(qǐng)、使用、流轉(zhuǎn)、退出上的權(quán)利有限，各方面的限制條件頗多，農(nóng)民在宅基地使用上的僵化性比較突出。

宅基地制度中表現(xiàn)出來(lái)的鮮明的強(qiáng)所有權(quán)與弱使用權(quán)對(duì)比，會(huì)在很大程度上導(dǎo)致在宅基地的規(guī)劃、審批、分配、收回等環(huán)節(jié)中，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利行使人的村委會(huì)擁有較強(qiáng)的支配權(quán)，而在現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)中常常會(huì)出現(xiàn)以村委會(huì)主任為首的幾個(gè)村內(nèi)代表人物掌握著宅基地的規(guī)劃、審批、分配、收回再利用大權(quán)，農(nóng)民擁有宅基地使用權(quán)處于弱勢(shì)地位。

（二）資質(zhì)上嚴(yán)格的內(nèi)部限定性

集體組織成員之間享有平等的權(quán)利是集體經(jīng)濟(jì)組織的基本特征之一[22]，由此，宅基地制度表現(xiàn)出在資質(zhì)上十分嚴(yán)格的內(nèi)部成員限定性。這種內(nèi)部成員限定性將集體之外的單位或個(gè)人排除在宅基地使用之外，宅基地制度的僵化由此體現(xiàn)。

一方面，在初始申請(qǐng)上，唯有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才具備申請(qǐng)宅基地使用權(quán)的資格。由于宅基地是集體所有，農(nóng)民個(gè)體是集體中的一員，由此，不論農(nóng)民是作為宅基地的所有者之一，還是宅基地使用權(quán)的擁有者，其以獨(dú)立家庭的名義均可無(wú)償申請(qǐng)獲得一塊規(guī)定面積內(nèi)的宅基地，以滿足自身的建房需求。由此，在農(nóng)村，宅基地是為農(nóng)民提供住房保障的基礎(chǔ)。由于宅基地申請(qǐng)的一次性和無(wú)償性，只要農(nóng)民個(gè)體在本集體組織內(nèi)沒(méi)有擁有過(guò)宅基地，其都可以履行相關(guān)程序以家庭的名義申請(qǐng)獲得一塊宅基地。另一方面，在買賣受讓上，宅基地和農(nóng)宅也僅限于在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行買賣形式的流轉(zhuǎn)。根據(jù)2019年9月中農(nóng)辦和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，城鎮(zhèn)居民和工商資本可以租賃期限不超過(guò)20年的農(nóng)宅用以自住或從事經(jīng)營(yíng)[23]，所以城鎮(zhèn)居民可以通過(guò)租用農(nóng)宅的方式取得一定期限內(nèi)的宅基地和農(nóng)宅使用權(quán)，即宅基地和農(nóng)房可以通過(guò)一定期限內(nèi)出租的形式轉(zhuǎn)讓給集體組織外的單位或個(gè)人。但是在買賣這種轉(zhuǎn)讓形式上，由于“房地一體”的農(nóng)房和宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)定，宅基地使用權(quán)跟隨農(nóng)宅所有權(quán)一起轉(zhuǎn)移到新房主名下。由于宅基地使用權(quán)僅可以屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，宅基地使用權(quán)嚴(yán)格的轉(zhuǎn)讓限制條件極大地縮小了農(nóng)宅轉(zhuǎn)讓受讓者的范圍，所以宅基地使用權(quán)跟隨農(nóng)宅所有權(quán)只可以轉(zhuǎn)移給集體內(nèi)部成員。

由此，在申請(qǐng)資質(zhì)和買賣受讓上，中國(guó)宅基地制度表現(xiàn)出非常嚴(yán)格的內(nèi)部成員限定性，只有集體組織成員才可申請(qǐng)與受讓宅基地，其他單位、組織或個(gè)人則被完全排除在外。

（三）用益物權(quán)上的殘缺性明顯

宅基地使用權(quán)雖然被列為用益物權(quán)，但它是一種殘缺的用益物權(quán)。由于被剝奪了收益權(quán)，宅基地不能成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)或資產(chǎn)，只能作為其生活保障。

在《民法典》中，宅基地使用權(quán)被列入第三分編用益物權(quán)之內(nèi)，其第323條明確規(guī)定“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”。既然宅基地使用權(quán)被列入用益物權(quán)之中，那么，按照第323條規(guī)定農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)人對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地享有占有、使用、收益的權(quán)利。但是，《民法典》第362條又規(guī)定作為宅基地使用權(quán)人的農(nóng)民對(duì)集體所有的宅基地只享有占有和使用兩種權(quán)利，由此，農(nóng)民對(duì)宅基地本應(yīng)享有的收益權(quán)則在第362條中徹底消失。這就是《民法典》中對(duì)作為用益物權(quán)的宅基地的歧視性規(guī)定，宅基地使用權(quán)由此成為了一種缺少收益權(quán)的殘缺的用益物權(quán)。并且《民法典》第363條還規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓須遵循土地管理的相關(guān)法律和政策規(guī)定。[24]2019年版的《土地管理法》第62條規(guī)定申請(qǐng)和取得宅基地使用權(quán)須符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃以及村莊規(guī)劃，并且至少由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核批準(zhǔn)。[11]2019年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與自然資源部發(fā)出的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》，清晰明確地規(guī)定了宅基地的申請(qǐng)審查程序、審核批準(zhǔn)機(jī)制、建房監(jiān)管流程、不動(dòng)產(chǎn)申請(qǐng)登記，宅基地使用權(quán)的取得程序由此更加清晰。[25]而關(guān)于宅基地使用權(quán)的具體行使，國(guó)家法律法規(guī)和規(guī)章制度等并未作出確切清楚的規(guī)定。關(guān)于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，目前，在全國(guó)范圍內(nèi)只支持盤活再利用閑置宅基地和收回進(jìn)城農(nóng)民退出的宅基地這兩種形式，并且盤活再利用閑置宅基地以及收回宅基地使用權(quán)的主體，在法律規(guī)定和實(shí)際操作中基本上全都限定在集體組織或其成員這樣非常有限的范圍之內(nèi)。

由此可見，在宅基地制度中，作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)，由于其在法律上的權(quán)能有殘缺，導(dǎo)致作為宅基地使用權(quán)人的農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)中不可通過(guò)買賣等形式的轉(zhuǎn)讓途徑獲得應(yīng)有的收益，由此，在物理空間中存在的宅基地大多只能冰封僵化在原來(lái)的狀態(tài)之中，宅基地使用權(quán)也只能長(zhǎng)期僵化在初始取得使用權(quán)的農(nóng)戶手中。由此，作為不可收益、不可買賣、不可抵押、不可擔(dān)保的殘缺的用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)，被剝奪了內(nèi)在于其中的財(cái)產(chǎn)屬性。

（四）管理上的用途管制性突出

1998年9月第1次修訂《土地管理法》，在中國(guó)土地制度中建立起了嚴(yán)格的用途管制制度，不僅將所有土地分為了農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三類，而且在這三類土地之內(nèi)又進(jìn)行了明確的二級(jí)分類。若轉(zhuǎn)變不同用途土地，則必須進(jìn)行審批，不僅一類土地如農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地需要審批，而且二類土地之間如工礦用地轉(zhuǎn)為住宅用地也需要審批。由此，不論是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為宅基地，還是宅基地經(jīng)盤活后轉(zhuǎn)為農(nóng)用地或其他建設(shè)用地，都需要經(jīng)過(guò)相關(guān)部門的審批管理。這就主要涉及到宅基地與耕地及其他建設(shè)用地的關(guān)系。這兩重用途管制基礎(chǔ)上的土地關(guān)系，反映到宅基地制度中表現(xiàn)在：第一，申請(qǐng)與分配宅基地的不可占用農(nóng)用地的保護(hù)耕地原則；第二，盤活再利用宅基地的建設(shè)用地轉(zhuǎn)用規(guī)則。

宅基地與耕地的關(guān)系，一方面表現(xiàn)為農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地與有關(guān)部門規(guī)劃宅基地須遵循盡量不占耕地的規(guī)定。出于保護(hù)耕地和保障糧食安全的目的，宅基地作為農(nóng)村建設(shè)用地，不可隨意占用農(nóng)用地的原則由來(lái)已久。1962年9月，《修正草案》第45條就要求農(nóng)民建造農(nóng)宅要盡可能不占用耕地[5]；1963年3月《通知》將這一規(guī)定完善為必須占用耕地時(shí)須向縣人民委員會(huì)報(bào)批[7]；同年，最高人民法院發(fā)出的《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問(wèn)題的意見（修正稿)》更加嚴(yán)厲地進(jìn)一步規(guī)定農(nóng)民隨意擴(kuò)大宅基地侵占集體耕地的必須退出[8]；2004年11月，國(guó)資部發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，要求將占用農(nóng)用地的宅基地進(jìn)行嚴(yán)格的指標(biāo)化管理，并將其納入城鄉(xiāng)建設(shè)占用農(nóng)用地的年度計(jì)劃中[26]。此外，2018年12月通過(guò)的《耕地占用稅法》以征收一半當(dāng)?shù)剡m用稅額的耕地占用稅的方式，倒逼農(nóng)戶盡量不占耕地新建農(nóng)宅。[27]直到2019年9月《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》明確規(guī)定了新增的宅基地禁止占用永久基本農(nóng)田。[24]這就形成了在宅基地申請(qǐng)中盡量不占耕地的嚴(yán)格規(guī)定。另一方面，宅基地與耕地的關(guān)系還表現(xiàn)為整理宅基地時(shí)要優(yōu)先復(fù)墾為耕地的規(guī)定。黨的十七屆三中全會(huì)首次提出了農(nóng)村的宅基地和在村莊整理中節(jié)約的土地“首先要復(fù)墾為耕地”[28]，此后2009年發(fā)出的中央一號(hào)文件和《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》都對(duì)此進(jìn)行了指導(dǎo)和規(guī)劃①參見《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》，《十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2009年，第831頁(yè)；《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghwb/201208/t20120806_962128.html，訪問(wèn)日期：2021年2月5日。。可見，在用途規(guī)劃管制的要求下，宅基地在申請(qǐng)、分配、整理等各個(gè)環(huán)節(jié)中都須遵循耕地優(yōu)先、保護(hù)耕地的原則。正因?yàn)橐獓?yán)格遵守保護(hù)耕地的原則，所以在宅基地審批管理上才會(huì)嚴(yán)格規(guī)定涉及占用農(nóng)用地的必須首先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。宅基地與其他建設(shè)用地的關(guān)系，一方面表現(xiàn)為在盤活再利用宅基地的過(guò)程中，集體及其成員作為被支持和鼓勵(lì)的對(duì)象，可以自營(yíng)、出租、合作、入股等各種方式盤活利用空閑宅基地和農(nóng)宅，但是盤活利用宅基地的模式、主體、機(jī)制等都需要符合土地管理部門的相關(guān)規(guī)定，并接受其監(jiān)督與指導(dǎo)；另一方面，宅基地與其他建設(shè)用地的關(guān)系表現(xiàn)為，通過(guò)整理宅基地復(fù)墾為耕地從而節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)，可以進(jìn)行限定區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)調(diào)劑與交易，使宅基地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地指標(biāo)，用于城鄉(xiāng)間、不同地區(qū)間的建設(shè)用地指標(biāo)的調(diào)劑與交易。因此，宅基地與其他建設(shè)用地間不論是直接的盤活再利用，還是化為指標(biāo)進(jìn)行調(diào)劑與交易，都必須在嚴(yán)格的管理之下進(jìn)行。

由此，在宅基地制度管理上，不僅要遵循用途管制這一基本要求，而且在與農(nóng)用地和其他建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換過(guò)程中，須受到嚴(yán)格的審批管理，宅基地制度由此表現(xiàn)出在嚴(yán)格管理上突出的用途管制性。

三、放活：宅基地制度的改革方向

改革僵化的宅基地制度就要解綁其被凍結(jié)的使用權(quán)，以放活為改革方向，著力提高宅基地制度的開放性，賦予宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)和一定的擔(dān)保物權(quán)權(quán)能的同時(shí)，有底線、有秩序、有限度地?cái)U(kuò)大宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)范圍。

（一）開放性：進(jìn)一步改革宅基地制度的基本方向

農(nóng)民工進(jìn)城作為至今已將近40年的城鎮(zhèn)化浪潮的主要標(biāo)志，其源源不斷涌入城市不僅代表城鎮(zhèn)常住人口的增加、城市的不斷擴(kuò)張，更表明農(nóng)村常住人口在不斷下降，由此，農(nóng)村人口空心化的情況愈加突出。從2010年到2019年，外出農(nóng)民工數(shù)量十年間由15335萬(wàn)人迅速增長(zhǎng)至17425萬(wàn)人②數(shù)據(jù)來(lái)源：《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html，訪問(wèn)日期：2021年2月6日；《2019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html，訪問(wèn)日期：2021年2月6日。，占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤S之由11.44%提升至12.45%[29]，甚至在2019年外出農(nóng)民工數(shù)量占農(nóng)村戶籍人口的比例達(dá)到了14.96%[30]。在農(nóng)村常住人口逐漸減少的同時(shí)，農(nóng)宅面積卻在迅速增長(zhǎng)，農(nóng)村住房空心化由此愈加明顯。從2010年到2016年農(nóng)宅建筑面積由298.48億平方米迅速增長(zhǎng)到了323.20億平方米③數(shù)據(jù)來(lái)源：《2013年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/tjxxtjgb/201408/t20140805_218642.html，訪問(wèn)日期：2021年2月6日；《2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/tjxxtjgb/201708/t20170818_232983.html，訪問(wèn)日期：2021年2月6日。，但是在這七年農(nóng)村常住人口從6.71億人減少到了5.90億人[31]，村鎮(zhèn)戶籍人口則從9.43億人僅僅增長(zhǎng)到了9.58億人[33]。可見，在大量農(nóng)村人口外遷進(jìn)城從而不斷減少的情況下，農(nóng)宅總面積不但沒(méi)有減少卻在反向迅速增長(zhǎng)，由此，農(nóng)村空心化表現(xiàn)為人口和農(nóng)宅的雙重空心化。

國(guó)家實(shí)際上牢牢掌握著農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)[31]，即集體作為宅基地所有者也并無(wú)宅基地的完整處分權(quán)，宅基地是否可以被買賣、被租賃等問(wèn)題由國(guó)家法律和政府政策規(guī)定，集體無(wú)權(quán)規(guī)定。在宅基地集體所有、個(gè)人使用的條件下，國(guó)家法律法規(guī)和政府政策對(duì)集體所有的宅基地規(guī)定甚多，對(duì)宅基地的管理越來(lái)越嚴(yán)格。宅基地制度關(guān)系著占全國(guó)一半以上人口的住房保障，利益關(guān)系復(fù)雜，所以為了保證城市和農(nóng)村的穩(wěn)定，宅基地制度越來(lái)越僵化。在城鄉(xiāng)不斷融合的背景下，農(nóng)村人口源源不斷流入城市，他們期待在享受更加工業(yè)化和現(xiàn)代化的城市文明的同時(shí)，獲得更多的非農(nóng)收入，而鄉(xiāng)村生活則是區(qū)別于現(xiàn)代城市生活的一種更加田園、安靜和綠色的生活方式，不少城市居民希望能夠享受到這種恬靜的鄉(xiāng)村生活，但是僵化的宅基地制度不僅阻礙了農(nóng)村人口在城市定居，而且也為市民享受田園生活設(shè)置了障礙。農(nóng)民進(jìn)城與市民下鄉(xiāng)“都是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”[32]，由此，改革僵化的宅基地制度須堅(jiān)持開放性的基本方向。所謂開放性，指的是想退出宅基地的進(jìn)城農(nóng)民可以通過(guò)有償上交、長(zhǎng)期出租、自愿買賣等方式自愿退出宅基地使用權(quán)，而對(duì)宅基地有需求的集體組織之外的人員可以通過(guò)長(zhǎng)期租賃、公平買賣等方式，以市場(chǎng)化價(jià)格租賃或購(gòu)置宅基地使用權(quán)，以滿足自己對(duì)鄉(xiāng)村生活的追求。由此，打破僵化的宅基地制度非常必要。在城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)和鄉(xiāng)村需要振興的情況下，使宅基地制度向著更加開放的方向革新，有利于滿足集體之外的人員對(duì)宅基地使用權(quán)的迫切需求，滿足其對(duì)美好的鄉(xiāng)村田園生活的向往；有利于增加進(jìn)城工作生活的農(nóng)民家庭在城市安家落戶的物質(zhì)資本，滿足其對(duì)工業(yè)文明和城市文明的追求；有利于宅基地土地資源不被閑置浪費(fèi)，從而獲得更合理、更高效的配置，滿足土地要素配置市場(chǎng)化配置的要求；有利于城市和鄉(xiāng)村更加融合發(fā)展，城市和鄉(xiāng)村之間由于土地要素可以更加開放地流動(dòng)而帶動(dòng)其他要素更加自由合理地配置，城市和鄉(xiāng)村才能更加協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）賦權(quán)：完善宅基地使用權(quán)用益和擔(dān)保物權(quán)權(quán)能

關(guān)心農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的物質(zhì)利益，保障其政治上的民主權(quán)利，是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)黨和政府制定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策的首要出發(fā)點(diǎn)。[33]農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵不僅在于農(nóng)民的數(shù)量要減少，更重要的是農(nóng)民的權(quán)利須提高。[34]在改革宅基地制度上，要以完善宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的權(quán)能為核心，同時(shí)增加其作為擔(dān)保物權(quán)的權(quán)能，宅基地作為農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)其權(quán)能才會(huì)更加充分。

宅基地所有權(quán)歸屬農(nóng)民集體，作為集體成員的農(nóng)民個(gè)體是宅基地的所有者之一。因此，宅基地的無(wú)償申請(qǐng)與分配、長(zhǎng)期占有與使用并不是農(nóng)民作為集體組織成員所帶來(lái)的戶籍福利[35]，而是其應(yīng)得的切切實(shí)實(shí)的土地財(cái)產(chǎn)。由于《民法典》規(guī)定農(nóng)民享有的宅基地使用權(quán)只包括占有權(quán)和使用權(quán)，而不包括其他用益物權(quán)所含有的收益權(quán)，所以作為用益物權(quán)之一的宅基地使用權(quán)是一種不完整的缺少收益權(quán)的殘缺的用益物權(quán)；并且，宅基地使用權(quán)由于不具備抵押和擔(dān)保權(quán)能而未列入擔(dān)保物權(quán)之中。因此，改革僵化的宅基地制度，就需要使宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)的權(quán)能完整化。

由此，首先需要進(jìn)一步在法律上賦予農(nóng)民完整的宅基地使用權(quán)用益物權(quán)。不僅要將收益權(quán)放入宅基地使用權(quán)人享有的權(quán)利之中，擴(kuò)充《民法典》第362條宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵，使宅基地使用權(quán)真正成為農(nóng)民享有的完整用益物權(quán)；同時(shí)，擴(kuò)充《民法典》第363條的內(nèi)容，明確規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓的基本規(guī)則和主要程序，關(guān)鍵是將集體內(nèi)部成員確定為取得宅基地初始使用權(quán)的唯一資格人，將占有、使用和收益確定為行使宅基地使用權(quán)的基本內(nèi)容，將一定范圍內(nèi)的居民個(gè)人或家庭確定為宅基地使用權(quán)以買賣形式流轉(zhuǎn)的受讓方。其次，需要以市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)為核心確保收益權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。財(cái)富是獲取未來(lái)服務(wù)的現(xiàn)有手段，產(chǎn)權(quán)是這些未來(lái)服務(wù)的現(xiàn)有權(quán)利。[36]財(cái)富或資產(chǎn)只有通過(guò)流轉(zhuǎn)才能獲得收益，宅基地使用權(quán)若僵化在集體之內(nèi)或者只能在很小的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并不能夠以市場(chǎng)化形式實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，那么，其財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)就會(huì)因可交易范圍過(guò)小而受到嚴(yán)重抑制。由此，需要以市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)為核心發(fā)揮作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的宅基地使用權(quán)的收益權(quán)權(quán)能，適當(dāng)擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)交易流轉(zhuǎn)范圍，才能在實(shí)質(zhì)上提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益權(quán)實(shí)現(xiàn)的可能。最后，應(yīng)賦予宅基地使用權(quán)有一定限度之內(nèi)的抵押擔(dān)保權(quán)。2016年3月印發(fā)的《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》中的第6條至第8條明確規(guī)定了貸款人（銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)）擁有單方面自主確定農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押率和貸款額度、利率及期限的權(quán)利，而且農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押率和貸款額度、利率及期限沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或者參考尺度，所以作為借款人的農(nóng)民個(gè)體以宅基地使用權(quán)和農(nóng)宅所有權(quán)向銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)借貸過(guò)程中沒(méi)有任何話語(yǔ)權(quán)。[37]因此，在賦予宅基地使用權(quán)一定的抵押擔(dān)保權(quán)時(shí)，不僅要提高農(nóng)戶作為借款人和擔(dān)保人的話語(yǔ)權(quán)，而且更重要的是制定出清晰明確的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以確定宅基地使用權(quán)和農(nóng)宅所有權(quán)的抵押率和貸款額度、利率及期限，這樣才能完善宅基地使用權(quán)作為擔(dān)保物權(quán)的權(quán)能。

由此，只有在法律上將收益權(quán)歸置到宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的權(quán)利內(nèi)容中，并以市場(chǎng)化交易為核心確定宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能；同時(shí)，賦予宅基地使用權(quán)一定限度的抵押擔(dān)保權(quán)，才能不斷完善宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)的權(quán)能，變革僵化的宅基地制度，為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)開拓源泉。

（三）市場(chǎng)化：適度擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向是農(nóng)村改革取得成功最重要的經(jīng)驗(yàn)之一。④江澤民和胡錦濤在總結(jié)農(nóng)村改革20年和30年的基本經(jīng)驗(yàn)時(shí)均強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村改革的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向，只是表述稍有不同。江澤民的表述為“必須堅(jiān)持農(nóng)村改革的市場(chǎng)取向”，胡錦濤的表述為“必須始終堅(jiān)持農(nóng)村改革的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向”。參見《江澤民文選：第2卷》，北京：人民出版社，2006年，第211頁(yè)；《胡錦濤文選：第3卷》，北京:人民出版社，2016年，第90-91頁(yè)。深化農(nóng)村改革就需要市場(chǎng)化改革僵化的宅基地制度，即在遵循底線的前提下有序、有度地?cái)U(kuò)大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍。

自2017年12月習(xí)近平總書記首次提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”，此后“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”就成為改革宅基地制度的關(guān)鍵。[38]由于“房地一體”的農(nóng)宅轉(zhuǎn)讓規(guī)則，農(nóng)宅所有權(quán)實(shí)際上嚴(yán)重受制于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓限制。由于嚴(yán)格的內(nèi)部成員限定性，不僅只有集體成員才有資格申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，而且在買賣受讓上也僅有集體成員才有資格成為受讓方。在物理范圍上受制于“房地一體”的空間限制，在法律法規(guī)上受制于宅基地使用權(quán)的內(nèi)部成員限定性，由此，若在目前的規(guī)定下買賣農(nóng)宅，只能硬性將宅基地使用權(quán)和農(nóng)宅所有權(quán)捆綁在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。以開放性為宅基地制度改革的基本方向，就要增強(qiáng)宅基地使用權(quán)和農(nóng)宅所有權(quán)的流動(dòng)性，適當(dāng)擴(kuò)大其流轉(zhuǎn)范圍。在允許城鎮(zhèn)居民和工商資本以租賃的形式取得20年內(nèi)宅基地使用權(quán)用于自住或發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)的情況下，進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán)與農(nóng)宅所有權(quán)，就要擴(kuò)大宅基地使用權(quán)以買賣方式流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)交易范圍。

擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍須遵循有底線、有秩序、有限度的原則。首先，堅(jiān)持宅基地所有權(quán)不可買賣、不可轉(zhuǎn)變宅基地用途、嚴(yán)格限制工商資本進(jìn)入宅基地的三大底線。由于宅基地所有權(quán)在農(nóng)村集體手中，多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)是一套班子，易于被幾個(gè)村內(nèi)人物支配的村委會(huì)在強(qiáng)勢(shì)掌握宅基地所有權(quán)的情況下與外部資本“同流合污”，低價(jià)收回與賣出閑置宅基地，從中獲得非法收益。因此，在宅基地集體所有的公有制條件下，買賣宅基地不僅違法，而且長(zhǎng)期將宅基地租賃出去變相賣出宅基地的行為也不可取，這是擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的第一條底線。同時(shí)，宅基地作為滿足農(nóng)民住有所居最基本的保障性條件，任何單位或個(gè)人在獲得宅基地使用權(quán)之后，不能隨便變更其滿足居住需求的原則和功能，這是底線之二。此外，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍須嚴(yán)格審核工商資本的進(jìn)入，嚴(yán)禁工商資本投機(jī)炒作宅基地，這是底線之三。工商資本進(jìn)入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之中，須以發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)農(nóng)民增收為主，以滿足個(gè)人私欲為主要目的的別墅大院和私人會(huì)館等禁止參與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之中。其次，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍要遵守從較小范圍逐漸擴(kuò)大到較大范圍的秩序。宅基地制度關(guān)系復(fù)雜，不僅與超過(guò)一半的戶籍農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益高度相關(guān)，而且關(guān)系農(nóng)村和城市社會(huì)兩個(gè)地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展，由此擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍要格外穩(wěn)妥和慎重。由于在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之內(nèi)各農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展差別不大，可以首先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)全面放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，只要農(nóng)戶之間買家和賣家經(jīng)過(guò)平等自愿的協(xié)商，那么，買家就可以以公平自愿的市場(chǎng)價(jià)格取得賣家的宅基地長(zhǎng)久使用權(quán)和農(nóng)宅所有權(quán)。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織不再是擁有第一順位的宅基地使用權(quán)購(gòu)買者，而是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)其他農(nóng)戶平等的市場(chǎng)交易主體。在全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)宅基地使用權(quán)買賣交易后，可以嘗試將范圍擴(kuò)大至整個(gè)縣域。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一部分農(nóng)民因?yàn)楣ぷ餍枨蠡驗(yàn)橄乱淮\求更好的教育已遷居縣城或縣城周邊，“縣城買房城市化”[39]成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口流動(dòng)的一種新趨勢(shì)，黨的十九屆五中全會(huì)更是提出要“發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)”，并“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”[40]。由此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，市場(chǎng)化改革宅基地制度可放寬宅基地使用權(quán)買賣流轉(zhuǎn)范圍至整個(gè)縣域，不僅可以增加進(jìn)城農(nóng)民在城鎮(zhèn)安家落戶的物質(zhì)資本，而且可以合理配置土地資源，避免寶貴的宅基地資源被浪費(fèi)。最后，堅(jiān)持限度原則，將宅基地使用權(quán)買賣流轉(zhuǎn)對(duì)象設(shè)置為縣域內(nèi)用于滿足自住的常住居民。宅基地使用權(quán)買賣流轉(zhuǎn)范圍的口子要牢牢扎好，不能允許任何單位或組織買斷宅基地使用權(quán)，同時(shí)，禁止工商資本參與宅基地使用權(quán)的買賣流轉(zhuǎn)。在堅(jiān)持用途管制的前提下，宅基地就是用來(lái)為個(gè)人居住提供保障的，其如果具有經(jīng)營(yíng)性就不再是住宅性質(zhì)的土地了。因此，只能允許縣域內(nèi)的戶籍居民或常住非戶籍居民參與宅基地使用權(quán)和農(nóng)宅所有權(quán)買賣形式的市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓行為，并且只能用于自住，即堅(jiān)持以保障居住、拒絕炒作的原則推進(jìn)市場(chǎng)化改革僵化的宅基地制度。