制定流域橫向生態補償機制面臨的挑戰和應對策略

張子璇 魏賢亮

摘要：推進流域橫向生態補償是我國河流生態保護的一項重要舉措。有效實施流域橫向生態補償的關鍵是制訂符合本地實際情況的流域橫向補償機制方案。本文討論流域橫向生態補償機制方案制定所面臨的一系列挑戰，并針對這些問題對應對策略進行了探討。

關鍵字：流域橫向生態補償 ?補償標準 ?考核斷面

一.流域橫向生態補償概述

生態補償是一種以保護生態服務功能、促進人與自然和諧相處為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用財政、稅費、市場等手段，調節生態保護者、受益者和破壞者經濟利益關系的制度安排[1]。流域生態補償是我國生態補償實踐中的重點領域，是國家生態補償政策中的重要組成部分。由于我國地區經濟發展不平衡，經濟欠發達的上游地區多在山區且科技水平較低，當地經濟發展通常會首先考慮利用當地自然資源，例如伐木、采石采礦、畜牧養殖等產業，而這些產業容易造成環境污染和生態破壞，從而給下游帶來生態環境問題。實行流域橫向生態補償機制，就是利用獎懲機制來激勵當地政策采取生態環境保護措施，并且給與上游經濟補償用于生態環境治理。

二.制訂流域橫向生態補償機制所面臨的挑戰

1. 流域行政區責任的界定

在實踐中河流往往作為兩個行政區域之間的行政界河，更復雜的是，常常左右岸的行政區域劃分呈交錯狀，這就為清晰確定上下游及左右岸行政區域各自的責任增加了難度。與此同時河流兩岸的經濟發展水平、土地利用情況、取水及排污狀況等，也都會影響到責任的確定。以云南省為例，很多河流還存在跨國行政界河的情況。

2. 考核斷面的設置

理論上來說，確定上下游責任只需在河流行政交界處設置考核斷面，并在考核斷面采用人工或自動站的方式取水樣考核即可。這在平原地區較容易操作，而對于山區，一些行政交界處的河流斷面難以到達，也不具備設置自動取樣設備的條件，如果采取人工取樣則成本較高，可操作性差，這就會影響到將來方案的執行從而使補償方案難以落地。這種情況下就要根據實際情況調整考核斷面的設置。

3. 補償標準的確定

補償標準的確定是流域生態補償制度的關鍵，直接關系到生態補償的科學性、可行性和實施效果，但同時也是個難點[2].在實踐中補償標準的確定通常采取以下幾種方法：第一是由上級政府來測算或制定一個合理的補償標準，并由中央，或受益地區的地方政府來提供橫向轉移支付;第二是按照關鍵污染因子在當地治理污染的成本，或者生態重建被破壞地區的成本來計算，例如當地污水處理廠對每噸氨氮的平均處理費用可作為氨氮總量超標時的補償標準;第三是按照生態環境價值或者生態服務的市場價格來計算補償標準，可以根據水權交易、排污權交易、碳匯交易等的市場價格為依據，并引入水質系數來計算，例如浙江省金華流域東陽義烏兩市的水權交易是我國第一個水權交易的案例[3];第四是基于機會成本來計算的補償，即，生態保護者為了保護生態環境而放棄的經濟收入和發展權所應獲得的補償。普遍采取的是間接計算，即選擇國民生產總值作為衡量經濟發展的指標，例如在新安江流域生態補償，金華江流域的流域生態補償實踐中都應用了該方法[4]。

三. 應對挑戰的策略

1. 化繁為簡，兼顧公平與效率

在制定流域橫向生態補償機制時，不僅要結合實地情況，科學、客觀、公正地做出判斷，而且要注意方案的可操作性和執行成本，即要兼顧公平與效率。面對河流上下游左右岸責任主體較復雜的情況，一方面要從具體情況出發，從水質、排污情況、取水排水、支流匯入等現狀入手，分析數據、現場勘察，確認兩岸責任大小要與其補償金額掛鉤，另外一方面也要考慮到行政的成本，如果增設考核斷面或者指標，必然會增加相關費用，同時還要考慮到，土地利用情況、污染物排放，水量等等關鍵因素都會隨時間而變化，這都會增加公平認定責任的難度，容易引起糾紛，從而導致行政效率的下降

2. 因地制宜，建立科學的補償標準體系

補償標準應該根據當地的社會經濟發展水平、生態環境保護狀況和實際可支配利用的資金來建立。前期需要積極開展流域調查和研究工作，根據污染評估、污染賠償和生態評估的相關標準來建立相應的技術規范。要在掌握每條重點河流的歷史和現狀的數據并結合相關法規政策做出分析后確立指標體系，使體系中的補償范圍、考核指標、補償標準和支付模式等都有政策和科學的依據。標準的計算方法應該對保護成本、污染治理成本、保護的機會成本、水資源的市場價格等因素有綜合考慮，運用不同的計算方法得出結果并做相應對比和調整，使補償標準科學可靠且符合紅河州的實際情況，最終建立起一套可信度高、可操作性強的流域橫向生態補償機制。

3. 統一管理，建立高效協作溝通機制

對于跨區域的流域橫向生態補償項目，需要由上級政府牽頭、相關部門和各地區政府領導共同參與，成立流域橫向生態補償領導小組，并賦予相應的管理權和執法權，對資源進行統一調配、統一管理，對地方執行進行統一監督，對跨區域補償糾紛進行統一協調和仲裁。生態補償的資金也需要設立專項基金來統一安排。目前，補償資金的來源主要是由中央和上級部門的生態功能轉移支付資金，或者下游地方政府的補償資金，除此之外，還需要拓寬渠道，積極探索市場化手段，吸納國際組織、民間捐贈資金等多方資金來源。補償資金要做到專款專用，用于污染治理、生態恢復和建設、流域環境綜合整治，環境監測監管等項目，并且依托這些項目來促進生態補償的良性循環，最終實現全流域生態環境的改善。

參考文獻

[1] 王金南，萬軍，張惠遠，“關于我國生態補償機制與政策的幾點認識”，環境保護，2006（19）：24-28

[2][6] 麻智輝，李小玉，“流域生態補償的難點與途徑”，福州大學學報，2012（06）：63-68

[3] 彭影，“基于協同網絡的浙江省流域生態補償政策執行力研究”，碩士學位論文，浙江大學，2016

[4] 張興國，張婕，楊柳娜，“流域生態補償標準中機會成本核算研究”。財務與審計，2011（10）58-62