如何確定村民住宅和宅基地管理的執法邊界

曹健　龐然　海孝宇

案 例

修建某高鐵工程時，某村的幾十戶村民宅基地和地上房屋被征遷。村委會為解決村民的居住問題，在未報經有關部門批準的情況下，組織被征收的村民出資，由村里統一施工，在村東頭新建一批聯體三層住宅。在建設過程中被自然資源主管部門執法人員責令停工，并將其列入農村亂占耕地建房問題專項整治行動整改臺賬。自然資源主管部門經調查了解，新建房屋為住宅，建成后將用于被拆遷村民居住，占用土地有老村莊集體建設用地，也有農用地，后續村民有完善宅基地手續的強烈意愿。為此，自然資源主管部門將該線索移交農業農村主管部門處理。但農業農村主管部門認為，雖然該行為占用了農用地，卻是由村委會統一組織的建設，實施主體與新《土地管理法》第78條規定的“農村村民”不一致，應由自然資源部門按新《土地管理法》第75條“占用耕地建房”查處。

分 析

新《土地管理法》第62條第7款規定：“國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作。”國家從法律層面把管理農村宅基地的職能從自然資源主管部門調整到農業農村主管部門。但由于相關配套法律規章細則尚未完善，各地在對農村村民住房和宅基地實施具體監督檢查工作中，存在執法邊界模糊、職責分工不清等問題。

筆者認為，厘清宅基地和村民住宅執法管理邊界，關鍵在于準確界定“農村村民非法占用土地建住宅”這一行為，具體應聚焦“房屋用途”“用地類型”“建設主體”三個爭議點來分析和把握。

首先，針對“房屋用途”。根據新

《土地管理法》第75條，占用耕地破壞種植條件的違法行為大部分應由自然資源主管部門履行監管職責，如建窯、建墳或者挖砂、采石、采礦、取土等，但“建房”這一行為應具體區別對待。因為，違法占用耕地建房不僅包括建住宅，還包括建公共設施、產業類房屋等行為。因此，誰來履行監管職責，應以該建筑物建設的實際目的和用途來界定。如房屋實際用途為住宅，則按照第78條明確的“農村村民非法占用土地建住宅的”由農業農村主管部門監管;如建筑物實際為住宅以外的其他用途，則由自然資源主管部門監管和查處。對于部分用于居住、部分用于經營的建筑物，要結合實際調查，看該建筑物建設時的主要目的和用途，了解使用者實際是否有其他住宅來綜合判定。

其次，針對“用地類型”。新《土地管理法》第78條明確“農村村民非法占用土地建住宅的”由農業農村主管部門監管，這個“占用土地”，并沒有限定占用土地類型是農用地、建設用地或是其他未利用地。國家之所以加強對宅基地使用的監管，就是因為當前存在農村村民在未取得宅基地批準手續之前就進行違法建住宅的行為，而違法占用的土地在沒有被批準為宅基地之前，顯然可能是各種地類。如認定農村村民非法占用農用地或耕地建住宅，不屬于第78條明確的違法情形，那就會推導出農用地或耕地不是土地這一荒謬的結論，違背了該法條規定的實際含義。

最后，針對“建設主體”。“農村村民非法占用土地建住宅”這一行為，從字面上理解建設主體限定為農村村民，對于單戶村民實施的違法行為并不存在爭議，關鍵在于現實中，體現單戶村民意愿的“聯合體”是否屬于“農村村民非法占用土地建住宅”這個范疇呢？筆者認為，此類行為體現的是每戶農村村民的共同意志，不管形式上如何，都實質性體現了農村村民建住宅的主觀意愿，違法行為的實現形式不同，并不能改變其違法建住宅行為的本質，所以也應納入“農村村民非法占用土地建住宅”行為范疇由農業農村主管部門進行監管。當然，這種行為與房地產開發商開發商品住宅時，對原住村民進行補償所建的安置房是有本質區別的，后者的建設主體往往是帶有城中村改造意愿的政府或帶有商業開發意愿的房地產商，也不可能是農村村民這一特定主體。

綜上所述，要解決自然資源和農業農村兩部門基層執法單位在對法律條款的主觀理解上的不一致問題，還需在深入研究探討法律條款的基礎上，進一步出臺表述明確的指導性意見和細則，將大的政策和原則細化為便于操作的具體規范性意見，從而推動新修訂法律法規在執法實踐和具體操作層面的有效落實。（作者單位：鄭州市自然資源和規劃局執法監察支隊）