加快“一張圖”建設構建統一的自然資源調查監測體系

張濤　王變利　周楓

為切實履行自然資源統一調查監測職責，全面提升自然資源治理能力和行政審批效率，近年來，焦作市自然資源和規劃局在耕地保護“一張圖”綜合監管平臺的基礎上，加快建立自然資源“一張圖”監管平臺，健全統一調查、評價、監測制度和監管體制，探索開展自然資源動態遙感監測監管工作，為自然資源保護和各類批后監管提供有效、科學、權威的數據支撐。

監測監管平臺建設情況

2013年，焦作市建設耕地保護“一張圖”綜合監管平臺，實現對土地“批、征、供、用、補、查”全生命周期的監管和監督。平臺同時建設有統一的數據標準，完成遙感影像、土地利用現狀、土地利用總體規劃、地政地籍管理業務數據等基礎數據庫的新建和整合，建立了集信息采集監測、分析預警、輔助決策、在線指揮、遠程會商于一體的國土資源監測指揮中心，實現國土資源違法行為的快速預警、快速反應和移動巡查監管等。2016年，焦作市所有縣級“一張圖”平臺全部建設完成，實現市、縣、鄉三級國土資源各類數據的共享調用。2019年，機構改革后，市級“一張圖”整合了城市規劃、路網、各類控規等數據，建設了焦作市“多規合一”系統。

焦作市自然資源“一張圖”監管平臺整合基礎類、專業類、管理類3大類30個小類60個圖層數據，主要包括影像、地形圖、土地利用現狀、土地利用總體規劃、基本農田、已批已供建設用地、不動產登記等數據。整合了城市總體規劃、規劃六線、南水北調控制性規劃、生態保護紅線等數據，用于日常業務的輔助審批。土地利用總體規劃調整、年度變更影像和數據、耕地質量等別、基準地價等數據隨時更新，保證“一張圖”數據庫的時效性和權威性。

焦作市自然資源“一張圖”監管平臺與政務審批系統無縫連接，實現以檔查圖、以圖查檔、實時聯動，對全市自然資源“批、征、供、用、補、查”全過程的管理和監督，極大提高了工作效率。該平臺具有資源監測、災害監測、指標監管、審批監管、行政監察和應急指揮六大功能，創建自然資源綜合監管模式，實現自然資源監管的精細化、常態化、指標化和智能化管理，既能及時呈現自然資源開發利用變化情況，同時還構建了以監測層為核心的多種動態監測信息一體化平臺，實現耕地變化以及地質災害的動態監測，提高地質災害預警預報和減災防災能力。

工作中的問題與不足

平臺系統眾多，缺乏數據共享。自然資源調查是以縣級行政區劃為單位的基本底版數據庫平臺，統一協調的支撐自然資源和國土空間開發利用與保護的數據基礎。然而，在實際工作中，各業務科（室）也有多個業務系統。如執法科的全天候執法、年度衛片、在線督查等系統;用途管制科的批準備案系統、批文備案系統、農轉用動態監管系統、增減掛鉤備案系統、政務平臺等;耕保科的占補平衡備案系統、基本農田儲備區監管系統;利用科的國家自然資源督察濟南局空閑土地核查系統、土地市場動態監測監管系統;空間規劃科的合規性審查系統，調查科有變更調查平臺等。這些系統相互之間缺乏數據共享與融合，標準不統一，監管口眾多，變化圖斑處置環節眾多，使基層疲于對接各項監測任務。

目標重復監管，責任主體不明。各業務口監測監管周期不一致，造成同一圖斑多次、多口重復監測，不同科（室）均需要對同一圖斑進行實地核實、完善手續、落實處理，不能做到一個圖斑由一個主體責任科（室）集成變更，造成基層重復監測增加工作量，延長處理周期。

系統延伸不足，縣、鄉銜接不暢。各類監管系統均未延伸到鄉所，鄉所在現場核實圖斑后，還需要與相關科（室）逐個對接才能掌握圖斑情況，造成問題圖斑處理不及時。

監測手段與內容單一，實時監測不夠，全面變更不足。變更調查主要依靠下發的影像進行核實變更，缺乏多手段配合。同時，動態、實時、主動監測不夠，不能做到全天候動態監測實時上傳監管，從而出現監測監管的錯、漏、缺失，導致年度違法既成事實，處理難度增大。變更調查只對疑似新增建設部分進行監測，非建設部分未能及時監測;監測圖斑最小上圖面積較大（建設用地400平方米），小于最小上圖面積的變化圖斑未能及時監測，使大量非正常變化圖斑隱藏起來，經過積累數量非常龐大，不能在年度變更調查臺賬中及時發現。

監測不能聯動，支撐力度不強。每年變更調查，僅限于地類的變更、臺賬的變更、下發圖斑的變更，而對相關科（室）基礎業務的聯動監測不夠，因而對相關基礎業務的支撐力度不強，對政府相關部門的服務面不廣。

意見與建議

為充分行使“兩統一”職責，加快國土、規劃的業務數據融合，以數據融合促進業務融合，以業務融合保障數據融合，同時，加快國土三調、國土空間規劃、自然保護地、生態保護紅線等新增數據的融合入庫。合并業務數據和新增數據整合入庫后，各審批業務流程全部系統化，審批結果納入“一張圖”平臺數據庫，用于批后監管及監測圖斑情況核實等工作。建立以省自然資源主管部門為主導，以衛星遙感數據為基礎搭建日常動態監管框架，形成多級聯動、多部門參與的業務平臺，提高自然資源主管部門在生態文明建設中的作用。

創新監測監管模式。自然資源監測監管體系已經形成，但應建立適應新時代的監測監管模式，積極構建上下聯動、統一時點、集成監測、全面服務的集成聯動監測機制;采用新技術、新手段，實行多樣化常態化監測，做到全天候、實時、動態、不間斷、不拖延，日清月結，每季度上報。

統一底版，整合數據。在縣級層面，國土、測繪、規劃、地礦、林業已融為一體，自然資源、測繪地理信息、空間規劃、地質礦產、生態保護等基礎數據已實現統一管理，為統一底版數據平臺掃除藩籬。為此，縣級層面應全面收集永久基本農田、新增耕地備案數據、設施農業用地批準手續，各類開發區邊界、歷年批準建設用地手續、增減掛鉤手續、土地收購儲備地塊信息、土地開發、復墾、全域綜合整治信息、礦產勘查開采資料、國土空間規劃、專項規劃、詳細規劃、生態保護紅線、自然保護地、生態治理修復、各類重大項目資料等，結合“一張圖”工程，進行統一坐標轉換，統一數據格式，統一轉換技術標準，全面核實轉換成果，形成相互識別、相互融合的數據格式。

統一平臺，嚴格流程。統一日常動態監測平臺，做到一個口出。各業務口的報批監管數據庫或系統，均以國土三調為底版的監測數據統一日常動態監測平臺發布、分送、提交，無論接口有多少，監測發布平臺只有一個，各業務口在統一監測平臺上對每一個地類圖斑的變化制定處理流程，按照流程提交需要的圖斑進行認定和處理，完結后再返回監測平臺數據庫中。

上下結合，四級聯通。日常動態監測監管要真正做到省、市、縣、鄉四級互聯互通、上下結合。省級監測監管平臺終端要開通至鄉所的作業平板，讓每一級用戶可以實時掌握轄區監測圖斑的相關信息，對于問題圖斑鄉所可以將實地核實信息上報。縣局各科（室）根據鄉所上報的信息進行補充完善后，將處理意見和結果上傳至平臺。（作者單位：焦作市自然資源和規劃局）