“藏糧于地”戰(zhàn)略下高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式研究*

張睿智，劉倩媛，山長鑫，楊曉文,2

(1.農(nóng)業(yè)部南京設(shè)計(jì)院，南京市，210014；2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部南京農(nóng)業(yè)機(jī)械化研究所，南京市，210014)

0 引言

民以食為天，食以農(nóng)為源，農(nóng)以地為本。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“耕地是我國最為寶貴的資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，絕不能有閃失。保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”[1]。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是全面落實(shí)“藏糧于地”戰(zhàn)略的重要抓手，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的有效手段，是確保國家糧食安全的戰(zhàn)略性舉措[2-3]。

我國開展規(guī)模化農(nóng)田建設(shè)可追溯至1988年，通過將收取的耕地占用稅進(jìn)行集中管理使用，設(shè)立專項(xiàng)，重點(diǎn)用于糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的中低產(chǎn)田改造，達(dá)到提高抵抗自然災(zāi)害和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)的能力，助力我國農(nóng)業(yè)高速發(fā)展[4]。時(shí)至今日，黨中央、國務(wù)院推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的力度有增無減，2010年中央一號(hào)文件首次旗幟鮮明地提出了大力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，此后歷年中央一號(hào)文件都對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作做出了重要指示。2013年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃(2011—2020年)》，明確到2020年建成集中連片、旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田53 333 khm2。2012年，原農(nóng)業(yè)部和原國土資源部分別發(fā)布了《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》；2014年，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布了《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》，明確了土地平整、灌溉排水、田間道路以及農(nóng)田防護(hù)等工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。2016年，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布了《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評(píng)價(jià)規(guī)范》；2018年機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)田建設(shè)力量得到有效整合，體制機(jī)制進(jìn)一步理順；2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財(cái)政部發(fā)布了《農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金管理辦法》，同年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》；2021年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后發(fā)布了《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量管理辦法(試行)》和《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收辦法》，從體制機(jī)制、項(xiàng)目申報(bào)與審批、實(shí)施管理、資金使用、竣工驗(yàn)收以及建設(shè)評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行了規(guī)范。2021年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2021—2030年)》，明確了未來一定時(shí)期內(nèi)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的總體要求。

目前我國學(xué)者圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面相關(guān)研究成果顯著，蔡朕等[5]以重慶市梁平縣為例，利用原創(chuàng)聯(lián)系度的可展性對(duì)集對(duì)分析法進(jìn)行改進(jìn)，并結(jié)合熵權(quán)法，對(duì)重慶市梁平縣高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行選址合理性評(píng)價(jià)；楊建宇等[6]以河南省焦作市為例，構(gòu)建了耕地綜合質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，結(jié)合理想點(diǎn)逼近法和局部空間自相關(guān)分析對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)分區(qū)及時(shí)序提出了方案；肖光強(qiáng)等[7]以肥城市國莊土地整理項(xiàng)目為例，選擇組織、方案和實(shí)施3大指標(biāo)12個(gè)因子構(gòu)建了土地整理過程評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，利用特爾菲法對(duì)指標(biāo)和因子進(jìn)行量化和權(quán)重的確定，采用指數(shù)和法計(jì)算因子、指標(biāo)和項(xiàng)目的成功度；吳萌[8]通過對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量控制存在的問題現(xiàn)狀及影響因素進(jìn)行分析，研究了如何做好項(xiàng)目質(zhì)量控制，提出了管控措施。但鮮有圍繞管理體系、規(guī)劃布局、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等多要素系統(tǒng)的開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式探究。鑒于此，本文通過文獻(xiàn)查閱、實(shí)地調(diào)研和定性分析等方法，掌握當(dāng)前我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)背景和存在的問題，歸納形成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式總體構(gòu)架，通過調(diào)研我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果排名靠前和提升較快的省份，在其建設(shè)模式的基礎(chǔ)上，提出適宜的對(duì)策建議。

1 我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)背景

1.1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀

2021年8月發(fā)布的第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果，以2019年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)，我國耕地面積約為127 800 khm2。截至2020年底，我國已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積約53 333 khm2(其中2011—2020年建成面積約40 000 khm2)，占全國耕地比重的41.73%。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成面積按全國七個(gè)建設(shè)分區(qū)統(tǒng)計(jì)情況如圖1所示。

圖1 截止2020年底已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)模統(tǒng)計(jì)Fig.1 Statistics of high standard farmland scale by the end of 2020注：數(shù)據(jù)來源于《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2021—2030年)》。

其中東北區(qū)建成約11 133 khm2；黃淮海區(qū)建成約11 733 khm2；長江中下游區(qū)建成約11 800 khm2；東南區(qū)建成約3 667 khm2；西南區(qū)建成約7 800 khm2；西北區(qū)建成約6 800 khm2；青藏區(qū)建成約400 khm2。通過長期以來系統(tǒng)化、規(guī)模化、集中化開展土地平整及土壤培肥、灌溉排水等工程措施建設(shè)，大幅度提升了我國農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高了國家糧食綜合生產(chǎn)能力，建成區(qū)每公頃糧食生產(chǎn)能力提高10%～20%；提高了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營水平，為農(nóng)業(yè)全程機(jī)械化奠定了基礎(chǔ)，有效推動(dòng)了農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、提高了土地產(chǎn)出效率，建設(shè)區(qū)平均每公頃節(jié)本增效約7 500元，拓寬農(nóng)民致富渠道。

1.2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃

按照“一季千斤、兩季噸糧”的總體要求，《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2021—2030年)》確定了到2030年建成集中連片、旱澇保收、節(jié)水高效、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好型高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田80 000 khm2(其中2021—2030年新建成約26 667 khm2，提質(zhì)改造約18 667 khm2)，占全國耕地比重的62.60%，以確保我國6×1011kg以上的糧食產(chǎn)能。全國建設(shè)分區(qū)統(tǒng)計(jì)情況如圖2所示：其中東北區(qū)建成約15 200 khm2；黃淮海區(qū)建成約16 067 khm2；長江中下游區(qū)建成約16 733 khm2；東南區(qū)建成約4 400 khm2；西南區(qū)建成約12 400 khm2；西北區(qū)建成約14 467 khm2；青藏區(qū)建成約733 khm2。建設(shè)任務(wù)與上個(gè)規(guī)劃周期相比，任務(wù)數(shù)量雖相差不大，但隨著建設(shè)條件較好的地塊越來越少，建設(shè)成本的不斷攀升等問題日益凸顯，決定了該規(guī)劃周期的建設(shè)任務(wù)將更加艱巨。

圖2 2021—2030年擬建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)模統(tǒng)計(jì)圖Fig.2 2021—2030 proposed high standard farmland scale statistical chart注：數(shù)據(jù)來源于《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2021—2030年)》。

2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中存在的問題

2.1 管理體制仍需完善

2018年機(jī)構(gòu)改革，黨中央、國務(wù)院將發(fā)改、財(cái)政、原國土資源、水利等部門分別管理的農(nóng)田建設(shè)任務(wù)一并整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，過去“五牛下田”、分散管理的工作模式得到了根本改變，從體制機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了源頭整合，構(gòu)建了“五統(tǒng)一”農(nóng)田建設(shè)管理新機(jī)制[9]。新機(jī)制的建立為加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)創(chuàng)造了有利條件，但也有待完善。(1)基層隊(duì)伍力量薄弱。機(jī)構(gòu)改革后許多地方未按“編隨事走、人隨編走”的原則，組建農(nóng)田建設(shè)管理隊(duì)伍，原從事農(nóng)田建設(shè)的管理人員和技術(shù)人員沒有轉(zhuǎn)隸到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門或轉(zhuǎn)隸的人員因以往執(zhí)行的政策制度不同，致使工作難以達(dá)到要求。(2)資金有待整合。我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中央資金由中央預(yù)算內(nèi)投資、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩個(gè)部分組成，因資金在中央層面尚未整合，雖然建設(shè)要旨相同，但在時(shí)間安排、審批程序、監(jiān)管要求等方面不盡相同，存在同一個(gè)項(xiàng)目卻分別申報(bào)、下達(dá)、審批等情況，如廣東省2020年中央預(yù)算內(nèi)投資高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金較中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付下達(dá)時(shí)間晚了約3個(gè)月，影響了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。(3)新增耕地核定協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善。原國土資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部分別印發(fā)了關(guān)于核定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目新增耕地的文件，要求建立新增耕地核定工作機(jī)制，由自然資源部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)產(chǎn)生新增耕地進(jìn)行核定，但目前大部分省份新增耕地核定工作機(jī)制建立進(jìn)度緩慢，新增耕地核定與指標(biāo)交易工作推進(jìn)并不理想。

2.2 建設(shè)空間潛力不足

從“三調(diào)”數(shù)據(jù)看，“二調(diào)”以來的10年間，全國耕地地類減少了7 533 khm2[10]。期間由于發(fā)改、原國土資源、原農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利等部門在開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，尤其在空間布局上均優(yōu)先選擇選址條件較好的地塊進(jìn)行建設(shè)，導(dǎo)致未來高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)將更多面對(duì)零散分布、面積較小的田塊[11]，遴選符合《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)田建設(shè)管理工作的通知》規(guī)定的“單個(gè)項(xiàng)目規(guī)模原則上平原地區(qū)不低于200 hm2，丘陵山區(qū)不低于67 hm2”項(xiàng)目必將越發(fā)困難。

2.3 投資標(biāo)準(zhǔn)有待提高

近年我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入水平持續(xù)提高，四川、江西每公頃投資水平達(dá)到45 000元以上，湖南、江蘇等省份地方財(cái)政每公頃投入超過7 500元，但也存在因地方財(cái)政投入偏低，部分地區(qū)每公頃投資標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)到22 500元，個(gè)別地區(qū)每公頃投資標(biāo)準(zhǔn)不足18 000元[12-13]。隨著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)難度的加大，物料價(jià)格和人力成本不斷攀高，致使高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入需求必將增加，建設(shè)資金缺口巨大，如：山東省2020年每公頃投資標(biāo)準(zhǔn)為22 500元，該省調(diào)查測(cè)算每公頃投入42 000 元以上才能達(dá)到規(guī)定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；西藏自治區(qū)2020年每公頃投資標(biāo)準(zhǔn)33 000元，該自治區(qū)調(diào)查測(cè)算每公頃均投入96 000元才能達(dá)到規(guī)定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。資金投入的不足，致使部分項(xiàng)目出現(xiàn)“陰陽田”的情況，嚴(yán)重制約了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)質(zhì)量和效益。

2.4 設(shè)計(jì)要求不統(tǒng)一、方案不合理

目前，我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、方案不合理等問題突出，嚴(yán)重影響了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。具體體現(xiàn)為同一區(qū)域內(nèi)灌溉渠道建設(shè)形式多樣，如此不僅影響灌溉渠道的有效性，而且會(huì)縮短發(fā)揮效益年限。另外，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及專業(yè)面廣，涵蓋土壤、農(nóng)業(yè)水利、道路、電力等，因此要求設(shè)計(jì)單位具備相匹配的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，而目前行業(yè)內(nèi)設(shè)計(jì)單位水平良莠不齊，新成立小公司技術(shù)薄弱，設(shè)計(jì)期間未能對(duì)地形、土壤、氣候、經(jīng)營模式等因素條件進(jìn)行綜合分析，過分追求標(biāo)準(zhǔn)化，且設(shè)計(jì)成果深度達(dá)不到要求，致使工程布局與實(shí)際情況脫軌，基礎(chǔ)設(shè)施作用與功能無法體現(xiàn)[14-17]。

2.5 建設(shè)質(zhì)量不高

項(xiàng)目建設(shè)過程中，施工單位對(duì)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量重視程度不夠，管理上存在漏洞，未曾意識(shí)到其所肩負(fù)的社會(huì)責(zé)任；工程轉(zhuǎn)包、施工進(jìn)度緩慢、施工質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；監(jiān)理單位職責(zé)履行不到位；建設(shè)單位在業(yè)務(wù)管理方面經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏有效的監(jiān)管手段，加上項(xiàng)目點(diǎn)多、面廣、線長，導(dǎo)致工程得不到有效的監(jiān)管，工程建設(shè)質(zhì)量不高[8,18]。

2.6 建成區(qū)尚存短板

依據(jù)“十二五”以來各省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評(píng)估清理檢查情況，受管理體制、資金、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)以及自然災(zāi)害等方面的影響，部分省份已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田區(qū)存在建設(shè)質(zhì)量偏低、建設(shè)內(nèi)容不全等問題，項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量達(dá)不到國家標(biāo)準(zhǔn)要求，能夠持續(xù)發(fā)揮作用的年限達(dá)不到設(shè)計(jì)基準(zhǔn)期要求。

3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式總體構(gòu)架

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式總體框架可歸納總結(jié)為管理體制、規(guī)劃布局、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、資金保障以及實(shí)施管理五個(gè)方面(表1)。

表1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式總體構(gòu)架Tab.1 overall framework of high standard farmland construction model

其中管理體制決定了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的力度；規(guī)劃布局提出了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的總體要求；建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)能否“量體裁衣”的關(guān)鍵；資金保障是高質(zhì)量建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的基礎(chǔ)；實(shí)施管理是規(guī)范高效開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的行事指南。

4 我國標(biāo)桿省份高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式研究

4.1 建設(shè)模式概況

從2019年、2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果中，選擇排名靠前的廣東省、江西省以及提升較快的山東省開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式調(diào)查，按高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式總體構(gòu)架以及典型做法進(jìn)行歸納總結(jié)。

4.1.1 廣東省

1)管理體制。廣東省就高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作進(jìn)行專題研究，形成了廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳協(xié)同省發(fā)改、財(cái)政、自然資源、水利等多部門協(xié)同推進(jìn)制度，并發(fā)文明確了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田總體建設(shè)要求，提出了“政府一把手負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)”的工作機(jī)制，按“省級(jí)指導(dǎo)、市負(fù)總責(zé)、縣為主體”的總體要求，建立了“省、市、縣”三級(jí)農(nóng)田建設(shè)管理體制。

2)規(guī)劃布局。廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳組織開展了廣東省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2019—2025年)修編工作；按照“一圖統(tǒng)管、一網(wǎng)通辦”的要求，廣東省對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目潛力圖斑進(jìn)行了選取布局，建立了項(xiàng)目儲(chǔ)備庫。

3)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)劃分工程類型區(qū)、確定建設(shè)目標(biāo)和工程標(biāo)準(zhǔn)；廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳出臺(tái)了部分高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)技術(shù)規(guī)范。

4)資金保障。積極爭取中央資金、整合各級(jí)涉農(nóng)資金、申請(qǐng)新增地方政府專項(xiàng)債券和引導(dǎo)社會(huì)資本投入。

5)實(shí)施管理。廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳圍繞項(xiàng)目管理、儲(chǔ)備、評(píng)審、監(jiān)理、資金管理、調(diào)整終止、竣工驗(yàn)收以及績效評(píng)價(jià)方面出臺(tái)了一列實(shí)施辦法，全面推行了“四制”管理。

6)典型做法。開發(fā)廣東省農(nóng)田建設(shè)管理信息系統(tǒng)，支撐立項(xiàng)排重、項(xiàng)目監(jiān)管、規(guī)劃布局和大數(shù)據(jù)分析；整合統(tǒng)籌土壤酸化耕地治理、省級(jí)墾造水田資金等涉農(nóng)資金，提高投資標(biāo)準(zhǔn)；召開現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)、竣工驗(yàn)收工作督促會(huì)，舉辦政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，優(yōu)化項(xiàng)目管理。

4.1.2 江西省

1)管理體制。江西省成立了以常務(wù)副省長任組長，省發(fā)改委主任任常務(wù)副組長，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財(cái)政、水利、自然資源等相關(guān)職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)任成員的統(tǒng)籌整合資金推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并發(fā)文明確了領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的總體要求，按“省級(jí)指導(dǎo)、市負(fù)總責(zé)、縣為主體”的總體要求，建立了“省、市、縣”三級(jí)農(nóng)田建設(shè)管理體制。

2)規(guī)劃布局。按照統(tǒng)一布局要求，江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳建立了項(xiàng)目儲(chǔ)備庫。

3)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合江西省自然稟賦等關(guān)鍵要素，江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳組織編制了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)范，以劃分工程類型區(qū)、確定建設(shè)目標(biāo)和工程標(biāo)準(zhǔn)。

4)資金保障。積極爭取中央資金、整合各級(jí)涉農(nóng)資金、發(fā)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債券、新增耕地指標(biāo)交易和引導(dǎo)社會(huì)資本投入。

5)實(shí)施管理。江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳圍繞項(xiàng)目管理、資金管理、工作落實(shí)方案、創(chuàng)新建設(shè)模式、績效考評(píng)、約談制度、負(fù)面清單管理等方面出臺(tái)了一列實(shí)施辦法，全面推行了“四制”管理。

6)典型做法。印發(fā)與地方相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債券和制定新增耕地核定機(jī)制，提高投資標(biāo)準(zhǔn)；開展“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量年”活動(dòng)以點(diǎn)帶面、連片成域，全方位、多層次促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量提升。

4.1.3 山東省

1)管理體制。山東省將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)落實(shí)情況列為省級(jí)督查檢查考核事項(xiàng)，納入《政府工作報(bào)告》量化指標(biāo)，建立起了“政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、群眾參與、社會(huì)支持”的工作推進(jìn)制度，并發(fā)文明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的工作重點(diǎn)和工作機(jī)制，按“省級(jí)指導(dǎo)、市負(fù)總責(zé)、縣為主體”的總體要求，建立了“省、市、縣”三級(jí)農(nóng)田建設(shè)管理體制。

2)規(guī)劃布局。按照統(tǒng)一布局要求，山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳建立了項(xiàng)目儲(chǔ)備庫。

3)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)劃分工程類型區(qū)、確定建設(shè)目標(biāo)和工程標(biāo)準(zhǔn)。

4)資金保障。積極爭取中央資金、整合各級(jí)涉農(nóng)資金和引導(dǎo)社會(huì)資本投入。

5)實(shí)施管理。山東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳圍繞項(xiàng)目管理、儲(chǔ)備、調(diào)度制度、評(píng)審、資金管理、竣工驗(yàn)收以及評(píng)價(jià)激勵(lì)等方面出臺(tái)了一列實(shí)施辦法，全面推行了“四制”管理。

6)典型做法。提出“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田+”推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施配套、耕地質(zhì)量提升、技術(shù)推廣應(yīng)用、土壤墑情監(jiān)測(cè)等要素向示范創(chuàng)建縣域集聚；加大地方財(cái)政投入和整合引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程等涉農(nóng)資金，提高投資標(biāo)準(zhǔn)；構(gòu)建監(jiān)管單位、建設(shè)單位、監(jiān)理單位、群眾代表“四位一體”的質(zhì)量安全監(jiān)管體系，確保工程高質(zhì)量建設(shè)。

4.2 建設(shè)模式分析

在廣東省、江西省和山東省中選取2019年、2020年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，對(duì)現(xiàn)行建設(shè)模式下高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)表現(xiàn)情況進(jìn)行定性分析(表2)。參考現(xiàn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，分析要點(diǎn)可歸納為建設(shè)管理、建設(shè)任務(wù)、建設(shè)質(zhì)量和建設(shè)成效四個(gè)方面。

表2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式分析Tab.2 analysis of high standard farmland construction mode

其中建設(shè)管理包括組織和制度、工作程序、制度執(zhí)行、規(guī)劃設(shè)計(jì)和入圖上庫等因素；建設(shè)任務(wù)包括項(xiàng)目儲(chǔ)備、任務(wù)分解和建設(shè)進(jìn)度等因素；建設(shè)質(zhì)量包括投資標(biāo)準(zhǔn)和工程質(zhì)量等因素；建設(shè)成效包括新增糧食產(chǎn)能和土地增值等因素。

5 構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式的對(duì)策建議

5.1 管理體制方面

按照“政府推動(dòng)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主導(dǎo)、相關(guān)部門協(xié)作、集中統(tǒng)一、上下聯(lián)動(dòng)”的要求，以省為單位成立由省長任主任、分管副省長任副主任，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財(cái)政、水利、自然資源等相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，高位推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，省內(nèi)各級(jí)政府成立相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)，明確職能分工、制定工作細(xì)則、壓實(shí)責(zé)任義務(wù)；構(gòu)建部省市縣四級(jí)農(nóng)田建設(shè)管理支撐保障體系，制定適宜地區(qū)特點(diǎn)的運(yùn)行制度，整合吸納相關(guān)部門從事高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的專業(yè)技術(shù)力量，強(qiáng)化各級(jí)農(nóng)田建設(shè)人才隊(duì)伍，鼓勵(lì)成立農(nóng)田建設(shè)專職事業(yè)單位，形成科學(xué)合理的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理體制。

5.2 規(guī)劃布局方面

《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2021—2030年)》已明確各省到2030年的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，在此基礎(chǔ)上由各省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭，相關(guān)職能部門協(xié)作，編制各省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田2021—2030年建設(shè)規(guī)劃。將建設(shè)任務(wù)分解的同時(shí)，在第三次全國土地調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，采用理想點(diǎn)逼近、集對(duì)分析、局部空間自相關(guān)分析、四象限、模糊優(yōu)選模型以及限制因素組合等建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)方法[5-7,19-22]，以項(xiàng)目縣為單位形成各省項(xiàng)目選址空間布局，空間數(shù)據(jù)錄入全國農(nóng)田建設(shè)綜合監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)或建立獨(dú)立空間數(shù)據(jù)庫。

5.3 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面

在《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》的基礎(chǔ)上，綜合考慮自然稟賦、經(jīng)濟(jì)水平、作物類型、障礙因素以及經(jīng)營方式等關(guān)鍵要素，以省為單位，由省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭，相關(guān)職能部門協(xié)作，制定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，劃定工程類型區(qū)，確定分區(qū)建設(shè)目標(biāo)以及田塊整治、土壤治理、田間灌排、作業(yè)道路、農(nóng)田防護(hù)、農(nóng)用輸配電以及科技服務(wù)等措施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

5.4 資金保障方面

依據(jù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃布局和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)調(diào)研測(cè)算高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金投入需求。從2019年中央實(shí)際安排的投資看，每公頃中央資金投入在15 750元左右[23]。在積極爭取中央資金的同時(shí)，各省建設(shè)投資超出部分，通過探索形成適宜地區(qū)特點(diǎn)的整合財(cái)政資金、發(fā)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項(xiàng)債券、新增耕地指標(biāo)交易、引導(dǎo)社會(huì)資本投入等資金籌措機(jī)制。

5.5 資金保障方面

在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》、農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量管理辦法(試行)》《農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金管理辦法》《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》和《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收辦法》的基礎(chǔ)上，以省為單位制定涵蓋項(xiàng)目儲(chǔ)備庫、立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、監(jiān)督以及資金等方面的質(zhì)量管理辦法，構(gòu)建多為一體的質(zhì)量保障體系。