監察委初步核實程序的立法檢視

拜榮靜 孫晶晶

內容提要：刑事初查制度自形成以來，法律性質和地位就飽受爭議，主要原因在于刑事訴訟法和司法解釋并未對此作出明確規定，亦缺乏相應的刑事訴訟理論基礎，立法和理論上的缺陷進一步導致初查制度在司法實踐中的適用也較為隨意。從初查制度在刑事訴訟中的發展歷程來看，由于不同時期辦案模式不同，初查制度的性質亦有所差異。職務犯罪案件職權轉隸監察機關，初查制度這種性質上未達成共識的制度應該何去何從備受關注。《監察法》規定了監察委初步核實程序，這說明監察委在行使調查權過程中繼受了刑事初查制度，但是《監察法》只是原則性的規定，仍然留存潛在隱憂。在分析監察委初步核實程序在實踐中存在的缺陷和問題時，應肯定繼受初查制度的積極作用，闡明該制度在我國監察體系中得以運行的原因及必要性，在當前監察體制的法治進程中，應當盡快規范和穩定監察委初步核實程序適用的理論基礎，使其相關制度得到完善與發展。

引言

刑事初查①本文為行文方便，根據《監察法》對“初步核查”的規定是對《刑事訴訟》“初查”的承繼認識，在表述檢察機關職能時，使用“初查”；表述監察委職能時，使用“初步核查”或“初核”。制度是在特定歷史時期，檢察機關在總結自偵案件經驗教訓的基礎上形成的特殊產物。隨著自偵案件舉報線索的增多，為了“提高立案質量，把好立案關”，檢察機關在確認有犯罪事實存在的前提下才能立案。初查即“初步調查”，是在刑事訴訟立案前對案件是否滿足訴訟條件從而開啟刑事訴訟程序所作的基礎審查。初查制度最初是由檢察機關提出并賦予其相應的內涵，但初查并非屬于檢察機關偵查貪污受賄犯罪所獨有的手段，在2013年實施的《公安機關辦理刑事案件程序規定》中，也對初查作了相應的規定。

由此可見，初查制度應是刑事訴訟程序開啟前，為防止不必要的案件進入刑事訴訟流程，造成訴訟資源的浪費，因而由有管轄權的機關對案件是否符合開啟訴訟的條件所做的簡單審核和調查。但由于初查制度主要見之檢查機關辦理受賄等職務類案件所做出的一系列規定中，且監察機關對于轉隸的貪污受賄案件調查的權力也是承繼于檢察機關，因此，本文主要從檢察機關視角出發，厘清初查制度在我國法制土壤中得以生成的源流。

從初查制度的發展脈絡來看，初查制度的確立是在檢察機關頒布的一系列法律文件中逐漸明晰，也逐漸明確化、制度化，成為司法實務中處理貪污受賄案件不可缺少的一項程序。這一項由實務自發形成的制度，雖然經過法律的逐漸認可予以確定，但其在理論層面屬于何種性質，學界仍然看法不一，定位不明導致該制度在實踐適用中出現較多問題。在對法治文明及程序正義的要求愈加強烈的當下，初查制度存廢的爭議之聲也日益見長。然而，就我國這樣一個人口眾多、刑事案件線索數量龐雜的國家而言，刑事初查制度所具備的實踐價值不可否認。

2018年《監察法》頒布并開始施行，由檢察機關管轄的貪污受賄案件轉隸至監察機關受理。因此，監察機關是否需要對檢察機關偵查職務犯罪的初查制度予以承繼，又成為一項新的有待解決的司法問題。由于監察機關并不屬于司法機關，監察機關對貪污賄賂案件的調查也并非屬于刑事訴訟的管轄范圍，因此有學者認為，初核程序不同于《刑事訴訟法》中的初查，初步核實是監察機關對案件線索是否滿足“職務違法”抑或是“職務犯罪”的立案條件，是否需要開啟監察調查程序所做的基本審查核實，而《刑事訴訟法》規定的初查僅是為是否開啟刑事立案程序及開展刑事偵查所做的初步審查。雖然在《監察法》立法中，我國并未直接延續《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱《2012規則》）的規定，明確采用初查一詞，且在《監察法》第三十八條、第三十九條中對初核的性質語焉不詳，但從整體立法體系、初步核實的作用及意義來說，初步核實與初查應當一脈相承。

《監察法》第三十八條、第三十九條對初步核實程序的規定過于簡單、抽象，立法只從初步核實的實施主體及初步核實完畢后的處理程序等加以規定。初步核實的性質和程序、該程序適用中所能夠采取的具體措施以及初步核實程序所取得證據的性質等缺乏明確的界定。更為重要的是，經過初步核實后，發現可能涉嫌職務犯罪的，監察機關是否能夠進行刑事立案等問題均有待明晰。因此，本文將通過分析初查制度的歷史沿革，了解初查制度的發展脈絡，探尋該制度在我國刑事訴訟進程中產生實踐基礎的原因，通過對初查制度的性質及其實踐價值和該制度中所存在的缺陷進行對比分析，就監察機關承繼該制度的必要性予以論證，以比較法的視角對初查制度進行分析，為初步核實制度在監察委辦理職務違法及犯罪案件中的確立、發展與完善。

一、監察委初步核實程序繼受刑事初查制度的實踐價值

對于制度出現、變革、發展歷程的分析是我們研究、理解以及應用該制度的重要前提，只有全面梳理該制度產生的社會背景以及在當前社會中的繼受價值，才能基于理論及實踐層面的考慮，完善該制度具體實用性，這對于司法制度亦是如此。因此，分析初查制度在刑事訴訟中的溯源及演進，明確該制度在不同歷史階段所體現的根本性質，是理解和認識該制度存在的前提要件，這為初查制度在國家監察程序理論與實踐中的繼受適用提供重要依據。

（一）監察委初步核實程序對于刑事初查程序制度的繼受

“初查”一詞最早見于1985年1月召開的第二次全國檢察機關信訪工作會議的文件中。該文件在談到信訪部門的工作任務時指出：“信訪部門比較適合承辦部分控告、申訴案件立案前的‘初查’，以便能為自偵部門提供準確性高一些的案件線索。”①馬世和、馮秀：《建議將初查制度寫入刑訴法》，載《檢察日報》2007年12月10日第3版。由此可以看出，在這一時期，初查活動僅僅是為立案作準備，是檢察機關內部為了提高立案的準確率而采取的一種行為。

1995年10月最高人民檢察院實施的《關于要案線索備案、初查規定》中對初查制度作了進一步明確，對初查的基本含義作了解釋：“初查工作是人民檢察院在立案前對要案線索進行審查的司法活動。”在初查措施上，規定了“要案線索的初查工作應當秘密進行”。這是司法機關第一次將初查界定為一項司法活動。

最高人民檢察院于2012年11月22日頒布了《2012規則》，其第一百六十八條規定，初查是人民檢察院處理職權范圍內的刑事案件時，一項非必要的前置性程序，也即只有在認為有犯罪事實需要初查時，報請檢察長或監察委員會審批后，可以采取初查。但在實踐適用過程中，初查基本成為檢察院辦理刑事案件的必要前置性程序。

2018年《監察法》通過后，監察委對于檢察院“兩反”職能進行轉隸，由于監察機構的特殊職能與政治定位，初核的性質再次陷入不明。初步核實是監察機關調查工作的重要環節，其定位在于準確判明職務違法犯罪的案件線索是否真實，以及準確界定行為性質屬于職務違法還是職務犯罪。由于監察委兼具對于職務違法以及職務犯罪案件的調查職責，因此，有觀點認為，初步核實程序的性質應當根據對線索最終的處置不同，而應該對初核性質做“二元劃分”和不同的界定。但初核程序的目的之一正是準確判斷該線索屬于違法線索還是犯罪線索，不能根據行為最終屬于何種性質來倒推初核的性質，應按照權力行使方式、特性及其適用的法律為準，監察委初核權應當屬于行政性質權力。因此，國家立法應當更加注重對監察委初核權的完善，通過立法明確這種優勢權能的行使邊界，將監察委初核階段的職權運行進行明確的程序規制和監督，使權力運行在法律規范的框架之下。

（二）監察委初步核實程序繼受刑事初查制度的實踐價值

1.司法資源有效利用

刑事立案材料的來源包括舉報、報案、控告及司法機關親自發現等途徑，僅依據這些書面或者言詞案件線索本身，無法準確判斷是否一定符合刑事立案條件，因此，初查制度允許偵查部門采取一定的非強制性措施，對是否存在“犯罪事實”進行初步斷定。初查為立案作適當前期準備，如果不經過初查而直接立案，將可能會出現不應當立案而立案的情形。在此種情況下，偵查機關已經投入了相應的人力、物力和財力等司法資源，但是經偵查發現沒有犯罪事實，或者不需要追究刑事責任，那么前期投入的司法資源就基本虛耗。在貪污賄賂犯罪調查權力轉移至監察機關行使的情況下，節約司法資源的要求仍然存在，甚至可以說更為必要。在反腐形勢依舊嚴峻的今天，就貪污賄賂違法犯罪的案件線索進行先行管控與初步核實仍彰顯出其重要價值，為監察機關準確判別行為是否構成職務違法、職務犯罪抑或是不構成違法犯罪提高效率。

2.證據收集

基于職務犯罪案件的特殊性，職務犯罪案件的犯罪嫌疑人通常具有較高的認知水平和較強的反偵查能力。而初查的秘密性在于，在不驚動犯罪嫌疑人的情況下，調查犯罪嫌疑人是否存在犯罪事實，避免犯罪嫌疑人提前毀滅證據。另外，在律師權利擴大的今天，初查的必要性進一步加強，通過初查可以避免由于律師的過多介入而造成證據的流失和資料的轉移。由此確保第一手證據材料的準確性，減少錯誤立案造成的不良影響，提高立案準確率，為后續的司法活動順利進行打下基礎，保證辦案質量。監察機關兼具對職務違法以及職務犯罪案件的處理職權，紛繁復雜的案件線索較之于檢察機關主管時有過之而無不及，因此，監察機關仍需要設置初核制度以應對復雜的案件線索。

3.保障人權

初查活動主要是對舉報線索進行查證進而發現犯罪嫌疑人有無犯罪事實，舉報線索多來源于匿名舉報，線索的真偽以及舉報人的動機不得而知，因此，需要進行初查來作出初步判斷。采取初查手段就達到了避免在查清犯罪事實之前偵查階段的強制措施過早介入的目的，以免在不存在犯罪事實的情況下給相關人員的人身或財產權利造成侵犯。另外，初查采取的只是任意性偵查措施，這些措施與強制性偵查措施相比，更有利于犯罪嫌疑人權利的保護。在此基礎上，監察機關對于初查制度的繼受也有了其必要性，可以避免監察機關因虛假的舉報線索而使得公民輕易進入監察調查階段。一旦進入立案調查階段，成為受到廉政相關法律及刑事實體法不利評價的對象，被調查人的社會評價和地位將發生改變，初核程序的存在能夠使被調查人有效避免由于監察調查措施的運用對其正當權益造成損害。

4.秩序維護

在實踐中，若不經過初查而直接立案偵查，犯罪嫌疑人正常的工作和生活將被打亂，犯罪嫌疑人的聲譽也會受到消極評價，這種個人品格、道德上的判斷甚至不會隨著查明犯罪嫌疑人并無犯罪事實的結果而消失，犯罪嫌疑人將會被身邊的人貼上“問題人”的標簽，不僅侵犯了犯罪嫌疑人的人權，而且不利于社會生活的穩定。《監察法》延續了初查的規定，明確監察機關初核亦采取秘密的方式進行。在對案件線索掌握到一定程度時，進行監察立案，通過秘密核實，防止確有違法犯罪情況的人采取非常措施，例如以傷害他人的手段進行藏匿，同樣也防止不具有違法犯罪情況的人受到社會的不利評價。有利于維護和促進社會穩定。

5.預防和懲治職務違法犯罪

初查活動是對舉報線索的分析和判斷過程，通過初查手段判斷是否存在犯罪，使檢察機關能夠準確立案。該模式帶有隱形的威懾力，促使從事職務活動公職人員認真履行職責，不敢觸犯法律。初查活動的秘密性使得職務犯罪人員來不及毀滅證據和相關材料，使得第一手證據得以保存，很大程度上能夠提高案件的偵破率。同樣，《監察法》對于初核的規定，也是基于上述考慮，初核程序的處置，延續了這種威懾力。這種秘密性使得有濫用職權傾向的人處于一種擔心被秘密調查的不安全狀態而不敢實施犯罪，從而能夠更好地懲治和預防職務犯罪。綜合來看，國家監察委是由國家監察機關和黨的紀律檢查機關合署辦公，一套人馬兩套班子，初核制度的存在，為準確劃分案件線索歸屬提供了前提，分流案件線索，排除虛假線索，對有待進一步判斷的線索進行實時管控，對確已存在的案件線索進行核實歸類，為下一步開展立案審查或立案調查工作做準備。因此，初步核查程序在監察委的建立和繼受具備實踐基礎。

二、監察委初步核實程序繼受刑事初查的制度缺陷

明晰制度的存在價值，可以理解其存在意義，為實踐提供理論支撐；而制度缺陷的發現，可以為變革和完善該制度提供思考方向。價值選擇是制度發展和取舍的前提，問題與缺陷是制度完善的基礎，這就要求對刑事初查制度實踐價值及缺陷充分判明的前提下，肯定實踐價值，彌補理論缺陷，為刑事初查制度進一步發展、完善的必要性及可能性提供支撐。

（一）初查制度已存缺陷分析

1.初查沒有統一的程序標準

初查作為司法活動的一部分，適用過程中應當符合《刑事訴訟法》的基本要求，保證程序的基本正義，因此明確其適用的程序是刑事訴訟法保障人權的基本要義。2013年1月1日生效的《2012規則》第八章第一節規定了初查的決定主體和負責主體，但是對初查應當適用的程序和標準并未作出詳盡的規定。第一百七十三條規定了在初查過程中，偵查機關可以采取詢問、查詢、勘驗、檢查、鑒定、調取證據材料等不限制初查對象人身、財產權利的措施，不得對初查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結初查對象的財產，不得采取技術偵查措施。該條仍只是規定了在初查過程中可以采取的措施以及禁止采取的措施，并未對采取這些手段應當遵循什么樣的程序，以及適用何種法律文書作出規定。

2.缺乏法律依據導致性質不明確

初查制度在《刑事訴訟法》中并沒有明確的規定，而《2012規則》也未就初查制度的性質加以明確界定。此外，初查制度是由最高人民檢察院以司法解釋的方式規定的，在上位法《刑事訴訟法》中找不到相應的根據，因而導致初查制度的合法性存疑，這亦是引起學界對初查制度的性質以及初查存廢產生爭議的主要原因之一。有關初查制度的性質主要有以下幾種論點：“行政行為說”認為，初查制度實質上是一種行政事實的認定行為，因其保密性而具有單方性，符合行政行為的特征。②李慧敏：《檢察機關初查制度構建芻議》，載《井岡山醫專學報》2007年第5期。“司法調查行為說”以立案為標志，立案前的行為屬于司法調查行為，而立案后的行為則是偵查行為。③楊書文：《論刑事立案的性質》，載《中國刑事法雜志》2000年第2期。“任意偵查行為說”認為初查行為是非強制性的調查行為，屬于任意偵查的范疇。④龍宗智：《取證主體合法性若干問題》，載《法學研究》2007年第3期。“偵查行為說”認為初查行為是一種立案前的調查活動與立案后的偵查活動一致。⑤孫長永、楊柳：《論刑事立案前的初查》，載《河北法學》2006年第1期。還有學者認為，初查行為的性質不能一概而論，部分初查行為以獲取案件相關信息為指向，不具有特定性與強制性，具有社會調查的性質，不宜將其界定為偵查行為，而其他初查行為則以查獲犯罪為指向，具有特定性及一定的強制性，應歸為準偵查行為。⑥施鵬鵬、陳真楠：《初查程序廢除論——兼論刑事立案機制的調整》，載《社會科學》2014年第9期。學界及實務界對初查性質存在不同的認知，歸其主要原因就是刑事訴訟法律對初查性質沒有明確的規定，因而也導致了司法實踐中各地檢察機關對初查取得證據以及初查措施等方面適用上的紛爭。

3.初查監督機制缺失

初查制度中監督機制的缺失使得所采取的調查措施不受司法控制和監督。由于《刑事訴訟法》以及司法解釋對于現行的初查制度的法律監督機制的規定并不完善，對初查制度的監督只能依靠在啟動初查活動時相應的審批手續，即對初查的一種事前監督機制，以及通過對初查結束后的立案設立一個門檻，從而對初查起到部分事后監督的作用。初查制度的事前監督和事后監督，為初查制度正確適用提供了一定的保障，但機關內部的審批以及是否符合立案的自我審查都是一種機關內部的自我監督，這種“自我答辯”形式的監督無法真正實現對初查措施不合法時的救濟。一方面，初查程序過程監督的匱乏，可能使得初查這種立案前的秘密調查成為一項恣意性活動。初查活動侵犯被調查人合法權利的，外部人員甚至被調查人自己很難知曉，此時，事前及事后的內部監督難以發揮其應有的作用。況且法律對初查人員的責任以及處罰并未作出明確規定，初查活動的合法性幾乎需要完全依靠初查人員的自身職業素養，給被調查人的合法權利遭受侵犯留下空間。另一方面，有權機關在實施初查的過程中，存在借助初查制度完成相應的偵查活動的僭越行為，對嫌疑人利益的侵犯，但刑事訴訟相關法律對被追訴人程序上的救濟與保障不足。

4.初查程序的隨意性

實踐中的初查活動在啟動、結束等方面均較為隨意，原因在于初查制度沒有完善和規范的法律規定。《2012規則》第一百六十八條規定，在啟動初查程序時需要經過檢察長或者檢察委員會的同意。但是該規定較為籠統，未對如何審查線索，檢察長或檢察委員在何種情況下應該做出不同意初查程序開啟的決定，以及程序開啟被駁回時如何救濟等問題作出規定。這就導致檢察機關在啟動初查工作時具有相當大的自由裁量權和隨意性。

（二）初步核實程序對初查制度規定缺陷的延續

與初查存在廣受詬病的問題一致，《監察法》對初核制度的規定也存在上述問題，初核程序延續了初查制度所存在的部分缺陷，主要體現在以下方面：

1.缺乏立法層面的規定

從現行的法律來看，《監察法》僅用一條對初核做出規定。實踐中適用監察初核程序的規定，主要見之于2019年1月施行的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（以下簡稱《工作規則》）。監察機關初核的適用規定未在立法層面進行明確，而是通過黨內法規形式做出，初核程序適用的規定性不明，這種缺乏國家基本法層面的規定不利于規制法定的實現。檢察機關負責職務犯罪偵查時，初查程序及期限的立法規定闕如，導致了實踐中初查制度在適用過程中產生異變，如以初查代替具體的偵查行為，引起學界對于初查制度的質疑與詬病。職務犯罪轉隸監察委負責之后，《監察法》在法律層面亦未對初核的期限、初核程序做出細致規定，調查部門在進行初核時，很可能也會出現久拖未決或者以初核代替正式調查的異化現象，繼而導致初核制度在司法實踐中的適用趨于無序。

2.初核程序運行

《工作規則》就初核的程序做出了相應的規定，比如初核程序的啟動、運用、終結以及每一階段應該制作的文件材料等方面都有所完善，規定得相對全面，但是還有所疏漏。不同的初核措施應該在什么條件下適用，初步核實程序終結的標準，初核從開展到結束的期限限制等方面均未作規定。這些規定的缺失可能造成初核措施的濫用，以及初核程序的拖延，使得被核查人的權益處于被監控之下的不確定狀態，從而給被核查人的權益造成損害。在職務犯罪轉隸監察委之前，以初查代替偵查的現象層出不窮，不僅造成司法資源的浪費，還容易導致司法腐敗。其中的原因之一即是因為檢察機關相關規則沒有作出期限及初查措施適用標準上規定。而《工作規則》就初核工作需要多久結束，如何結束，初核結果達到何種程度能結束亦沒有明確的規定。

3.初核程序監督機制

《工作規則》對初核監督層面的規定也采用了事前審批以及事后工作報告的規定。《工作規則》規定，初核方案，以及開啟初核程序采取相應的核查措施均應報監察機關相關負責人批準，核查工作結束后撰寫核實情況報告等。這種事前事后的機關內部監督的方式，一定程度上弱化了監督的效能。檢察機關初查制度廣受詬病的“不破不立”“程序借用”等現象亦可能在初核制度中繼續存在。監察委機關內部，初核制度適用機關與實施監督職能的機關存在實質上的混同，機關內部不同部門之間的監督與制衡就顯得微不足道，甚至流于形式，因而也無法對初查活動作出實質性監督。同時，初核階段遭侵權的被調查人救濟程序匱乏，被調查人知道其合法權利受到侵害后由于缺乏法律上的救濟程序，而處于救濟無門的境地。

（三）監察委初步核實制度對刑事初查制度的偏離

1.初核階段技術偵查措施的采用

為了能夠有效應對貪污腐敗現象，保證國家工作人員職務廉潔性，加強廉政建設，《工作規則》規定了初核階段可以采取與相關人員談話了解情況，要求相關組織作出說明，調取個人有關事項報告，查閱復制文件、賬目、檔案等資料，查核資產情況和有關信息，進行鑒定勘驗，采取技術調查，限制出境等初核措施。相較于檢察院初查權，能夠適用的初核措施范圍在一定程度上有所擴張。技術調查措施以及限制出境等限制人身自由的措施屬于強制性調查措施，在未進行職務違法犯罪立案之前即采用，雖然確能有效防止貪污腐敗人員潛逃，但如適用不當，也會在一定程度上損害被核查人合法權益。因此，在這種強制性調查措施的適用上，必須保持審慎，在確有必要的情況下，經過嚴格審批以及有效監督，防止不當適用引起權益侵害。

2.初核程序對被調查人合法權益保護規定闕如

初步核實程序由《監察法》以及《工作規則》加以規定。根據現階段有關初核制度的規定，沒有在立法層面賦予對被核查人權利有效的救濟與保護機制。由于初核活動在職務違法及職務犯罪立案之前進行，此時被核查人屬于被懷疑存在職務違法或犯罪事實的人。在未進行立案之前，被核查人的合法權益應當受到法律的保障，初核程序開展不當可能會對被核查人正當權益造成損害，但是立法并未賦予被核查人有效的權利保障與救濟機制，也未對被核查人的權利進行法律層面的宣告。

3.初步核實程序不受司法原則的限制

根據《監察法》的規定，監察機關的調查行為不受刑事訴訟法的規制；監察調查活動不是司法活動，監察初核也相應不受有關司法原則的限制。因此，司法所強調的程序正義、人權保障理念在監察調查過程中被弱化，監察法的規定更多體現了有效制約和監督權力，有效打擊貪污腐敗違法犯罪的精神，相應地在程序的規定方面，在對被監察對象的權利保障方面有所疏失。

三、監察委初步核實程序的制度完善

《監察法》第三十八條、第三十九條規定了初步核實制度，但關于初步核實具體適用程序規定過于抽象。初步核實是對涉嫌職務違法、職務犯罪案件線索進行初步審查，進而明確是否采取具體調查措施的一項制度。監察機構辦理職務犯罪案件雖不適用《刑事訴訟法》的相關程序規定，但是作為一個國家職能機關，在處理職務犯罪案件時應當遵守《憲法》關于公權力行使的正當程序要求。只有明確初步核實制度的具體適用及相關的程序問題，才能探討監察委初步核實制度的完善進路，使權力運行在法治化的軌道中，為我國監察制度完善提供可能路徑選擇。

（一）完善初步核實線索的管理機制

我國職務犯罪線索數量龐大，通常情況下，職務犯罪人往往以合法的手段來掩蓋其違法犯罪的目的，通過初步核實程序對相應的線索進行調查，能夠防止被調查人提前掩蓋或損毀證據，有利于保障公民基本權利。我國對貪污腐敗的打擊力度空前，監察委鼓勵各種渠道對于犯罪線索進行舉報。監察委立案前初步核查明確的職務犯罪的案件線索，一般是相關知情人員的舉報，真實性通常可以查證，但也不排除存在他人惡意誣陷誹謗的情況發生。

基于職務犯罪不易查明且犯罪手段隱蔽等特性，我國職務犯罪案件的線索大多是來自有關機關的自行發現，以及匿名舉報等途徑。龐雜的職務違法犯罪線索，并未建立一個統一有效的管理機制，使得部分達不到犯罪的案件線索被隨意進入刑事程序，亦或是大量線索被不予立案而簡單歸檔了事。⑦張愛國、仇建萍：《完善職務犯罪初查機制研究》，載《中國檢察官》2017年第9期。建立有效的防控職務犯罪的初步核實機制，需要從職務犯罪線索的管理層面予以完善，優化線索管理審查，建立有效的職務案件線索管理機制，為所掌握的案件線索建立臺賬，優化職務違法犯罪信息管控平臺，運用大數據定期對相關線索進行評估審查。對需要進一步展開調查的案件線索進行初步核實，對于暫不需要展開核實的線索予以實時監控，提高監察機關受理案件的線索質量。

（二）明確初步核實地位以及性質

根據職務犯罪的特性，初步核實在我國司法實踐中發揮的分流、保證立案準確性，以及為職務違法犯罪調查措施實施做準備的作用，總結之前我國紀委、檢察院對職務犯罪線索的初步核實制度的適用經驗，借鑒法制發達的大陸法系國家有關初查制度的規定，對我國監察委初步核實程序性質進行定位。初步核實的法律地位在《監察法》中并沒有明確規定，實踐中可能引起有權機關超越法律授權的措施開展初步核實程序，導致出現適用的難題。我國應當通過立法或者法律解釋的方式，明確初核的法律地位——職務違法犯罪案件立案的前置程序，即對于職務違法犯罪案件，監察機關對接收到的線索無法判斷是否存在犯罪事實，或者無法判斷線索的真偽的，必須先進行初核，在經過初核，查明案件線索屬實，有犯罪事實需要采取進一步調查措施的，才能采取進一步的調查措施。

監察機關既要進行職務違法案件的調查又同時肩負職務犯罪案件的調查職責，立法所規定的核查程序對判斷案件線索的具體性質，從而正確分流案件具有重要意義。且監察機關作為我國行使調查職能的專責機關，其調查職務犯罪案件并不受我國刑事訴訟法的規制，因此，通過初步核實程序在保證案件的準確性的同時，亦能夠防止監察機關通過啟動正式調查程序而采取不受刑事訴訟程序所控制的強制性調查措施，使公民過早陷入被調查的不利境地。同時，通過初步核實程序，使案件線索有一定程度的明晰，在開展職務違法還是職務犯罪的調查中做出選擇，促使正式調查程序的開展，提高調查的效率。考慮到監察對象的特殊性，初步核實有利于防止在沒有相對確切的證據材料證明國家工作人員實施了職務犯罪的情況下直接采取調查措施，致使損害國家工作人員的形象。

（三）明確初步核實適用的程序

在初查制度的發展歷程中，初查已經成為檢察機關處理職務犯罪案件不可或缺的前置程序，對于分流案件、將不符合刑事訴訟條件的案件抵擋在刑事立案程序之外、保障自由不被隨意侵犯等方面起到了至關重要的作用。2018年《監察法》通過后，監察機關負責對職務違法以及職務犯罪案件進行調查。

監察委繼受初查制度有其現實基礎、實踐需要以及法律支撐。2019年《人民檢察院刑事訴訟規則》第八章中，將原本“初查和立案”的結構設計改為“立案”，同時將第一小節的“初查”改為“立案審查”，所有關于“初查”的術語統一為“調查核實”，此規定是為了法律體系的完整性，以及法律術語的一致性，也同時體現了監察機關的初步核實即是對檢察機關初查的一脈相承，當前相應法律的規定也無一不從側面證明了國家對于初查制度所具有的價值的認可。

2018年《監察法》第三十八條、第三十九條對于初步核實進行了規定，規定監察機關對于相應的問題線索在立案前予以初步核實，初步核實制度在監察法中的確立，使初步核實制度有了明確的法律依據，而非僅僅通過檢察機關的司法解釋予以規定。《監察法》關于初步核實的適用程序未做細致的規定，僅規定需要采取初步核實方式處置問題線索時，監察機關需要履行審批程序，成立核查組進行核查，但對核查組進行初步核實的時間、程序等未做細致的規定。而目前實踐中初步核實所采用的程序是按照原本紀委初步核實的程序進行，初步核實程序沒有立法的明確限制，導致職務違法犯罪的案件處理中法律適用不一。

（四）明確初步核實采取的措施及限制

由于我國現有體制的特殊性，監察機關調查職務違法犯罪并不屬于刑事訴訟程序，因此，在監察機關轉隸刑事職務犯罪調查權的情況下，初核制度對國外初查制度能夠借鑒的方面有限，必須從我國現有的體制中去探索我國監察機關初核制度的出路。我國監察委初核制度對初查制度的繼受已經從制度層面加以確定，雖然《監察法》對初核的規定不盡完善，但任何一項制度都不可能盡善盡美。應然層面存在的理想司法制度，轉換視角看也可能存在無法自洽的問題，即使是在應然層面完美無缺的制度設計，該制度在實踐中適用也可能受制于其他各種因素影響而效果減損。

《監察法》中就監察機關初步核實所能夠采取的措施并未做具體的規定，但是根據《工作規則》第三十四條的規定，監察機關在初步核實階段能夠采取的措施包括談話、詢問、勘驗、鑒定、查詢、調取證據材料、暫扣財物、采取技術調查、限制出境等。可以理解，適用技術調查以及限制出境等措施在應對職務犯罪的公職人員身上起到很大的作用，能夠有利防止走漏風聲而導致公職人員外逃，是我國嚴厲打擊職務犯罪的政治要求的必然選擇。但是，在未立案的情況下，采取此類強制性措施必然會導致公權力的恣意以及對私權利的侵蝕。而且，初步核實階段技術調查以及限制出境措施的適用，將會導致初步核實程序與監察機關調查程序出現混同，初步核實的規定將淡化其相對獨立的程序價值。

（五）明確初步核實取得證據的司法適用

監察機關職務犯罪調查的最終目的，是使得犯罪的公職人員受到刑罰的制裁，保證國家公職人員職務的廉潔性，其與檢察機關職務犯罪偵查的目的具有方向的一致性。監察機關職務犯罪的調查與刑事訴訟的銜接上應當采取“程序二元，證據一體”的理論模型，⑧李勇：《〈監察法〉與〈刑事訴訟法〉銜接問題研究》，載《證據科學》2018年第5期。即監察機關在進行職務犯罪線索的初步核實以及職務犯罪調查時，亦應遵守有關證據規則的規定。

“初查制度”在意大利的刑事訴訟立法規定中亦有所規定。意大利刑事訴訟法將偵查分為了初步偵查和正式偵查，分別由司法警察和檢察官負責，司法警察負責刑事案件中的初步偵查工作，檢察官負責具體的偵查，也即正式偵查。從意大利的初查制度的規定來看，由于意大利并未將立案作為一個法定的刑事訴訟程序，因此，也未對立案前與立案后措施進行區別，初查制度本質上是偵查階段的一部分。與意大利的初查制度有異曲同工之處的法國，也將“初步偵查”作為偵查的一部分加以規定。但法國未對初查作嚴格的階段劃分，而是根據犯罪嫌疑人的人身危險性及案件的緊迫性，規定了針對現行犯的初查以及非現行犯的初查，以區別是否可以采取強制性偵查措施。

作為英美法系國家的美國和英國在司法制度上相似，都沒有明確關于初查制度的規定。對發生的案件以及相關的案件線索直接開啟偵查程序，由司法警察采取相應的偵查措施，收集案件相關的事實及證據。英國和美國對于偵查設置了相應的司法審查機制，將偵查階段采取的強制性措施納入司法審查的范疇，由相對中立的法院對偵查行為的合法性加以保障。

日本的刑事訴訟法律制度受美國的影響較大，也未就初查制度作出明確規定，根據日本的刑事訴訟法，由司法警察對案件線索展開偵查，調查取證。與英美法系訴訟制度相似，為了保障偵查階段犯罪嫌疑人的權益，對于剝奪公民人身自由和財產權利等強制性的偵查措施，日本刑事訴訟法設置了限制性條件，即必須向法官申請令狀，接受司法機關的監督，從而起到對司法警察偵查手段的監督控制作用。

通過分析域外刑事訴訟中的初查程序，可以發現這些國家對初查的規定，要么是作為刑事偵查階段的組成予以規定，要么就未明確規定初查，普遍將初次偵查的行為視作刑事訴訟程序的開啟。而我國偵查程序是以立案為標志的，我國和這些國家在刑事訴訟啟動機制上存在不同。大陸法系將初查作為偵查程序的開始，有利于更加迅速、及時地對案件線索進行把握，對犯罪證據進行固定。雖然大部分國家啟動刑事訴訟程序并未附加大量的程序性義務，而是隨機啟動訴訟程序，但由于上述國家均在不同層面對偵查行為做出監督與約束以及司法審核，并未因訴訟程序開展的隨機性而導致大量侵犯被追訴人人權的情況發生。前述兩種訴訟程序的啟動模式均有利有弊，訴訟制度的選擇必須是結合各國的司法實際，在案件數量高位運行的中國，立案前初查程序對不符合情況的案件線索加以過濾，使得進入刑事訴訟程序的案件符合立案的標準，這亦是對公民權利的審慎對待。

（六）完善監督和救濟機制

監督和救濟機制是權力合法、合規行使以及制度良好運行的保障，應當建立全方位的初步核實監督體系以及有效的救濟機制，健全內外部監督機制。在監察機關內部，首先，初步核實程序的開啟、初步核實過程的監督、初步核實措施的審批等，均落實到具體的人或組織，應加強事前監督的保障作用，使初步核實活動能夠有序進行。其次，落實初步核實過程的監督，建立監察機關內部監督部門，落實向黨委負責人的報告制度，對初步核實階段的權力行為進行監督。最后，加強監察機關內部各部門之間的監督制約作用，對違法的初步核實行為做到即時監督并及時處理。在監察機關外部，加強社會輿論監督以及檢察院監督等外部監督的作用。例如，社會監督包括初步核實線索提供人，將初步核實結束后的處理結果通知線索提供人等。檢察院監督，即通過監察機關移交起訴的職務犯罪案件，以相關的法律為依據，通過嚴格審查初步核實的證據效力以及手段措施是否符合法定程序等方式予以監督。法院監督，對初核階段取得的證據，嚴格依照刑事訴訟法關于證據取得、適用、采納的標準進行取舍，把控好司法作為社會正義防控的最后一關。此外，還應包括上級監察機關對下級監察機關在初步核實階段的措施、程序等合法性進行監督等。通過內外部監督并舉，建立體系化監督機制。建立并完善初步核實責任追究機制，給予濫用初步核實措施或者在初步核實階段濫用權力侵害公民合法權利的行為，以嚴格的內部處罰措施，有效規避濫用權力的行為，保障并救濟公民的合法私權利。

結語

刑事初查自提出到現在，已經在我國司法實踐中運行了近四十年，在職務犯罪偵查中不斷完善，至2012年，已具備基本框架，這也是我國刑事司法不斷實踐的產物，在實際運行過程中亦為檢察機關處理職務犯罪案件提供較多便利。這充分表明在職務犯罪偵查轉隸之前，刑事初查制度已經形成了初步的樣態及實踐基礎；雖然理論層面對該制度在司法實踐中的適用存在較多詬病，但該制度的價值與作用亦無法否認。刑事初查制度在司法實踐中具備效益，其存在的問題能夠通過立法完善，顯然不能動輒因為頗受詬病就強調廢除。如前所言，盡善無瑕的制度只能是存在于應然層面的理想，而具體司法進程中，只有通過實然層面的不斷調適，思考其存在的問題，然后對制度缺陷加以改進，不斷完善并進而尋求盡可能達至理想的路徑選擇。2018年《監察法》使監察機關轉承了檢察院職務犯罪的調查權，基于職務犯罪的特有性質，監察機關承繼檢察機關為調查職務犯罪而在實踐中不斷形成與完善的初查制度亦有其必要性，《監察法》關于初步核實的規定亦承認了該制度的價值。在《監察法》僅就初步核實制度作了基本描述及抽象規定的情況下，規范初步核實制度在監察機關調查權適用過程中的具體操作顯得尤為重要，防止初步核實制度陷入檢察機關初查的實踐困境。本文雖然通過反思初查制度在我國司法進程中存在的問題與缺陷，繼而分析明確初步核實制度的基本性質，參考域外關于類似制度的研究與實踐，對《監察法》對該制度的立法規制不足進行論證，為進行立法規制提供可參考依據。但是，如何消弭現存的司法適用不統一，破解實踐適用異化的難題，使我國初步核實制度不斷發展與完善，仍然需要進一步討論。