森林面積占補平衡的實現(xiàn)路徑及保障措施

張曉偉

（遼寧省建平縣林業(yè)和草原局，遼寧建平 122400）

隨著我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，市場對于林業(yè)資源提出了更高要求，而資源的供給需要有充足的森林面積作支撐。因此，要加強對林地的保護，確保森林面積不減少，為林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供資源基礎(chǔ)，緩解社會需求與資源供給矛盾。實施森林面積占補平衡，可以確保林地資源得到合理利用，對于促進當前生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

1 森林面積占補平衡

1998年，《土地管理法》中提出了耕地占補平衡制度，指出非農(nóng)項目用地后要補充同數(shù)量且質(zhì)量相當?shù)母豙1]。這一舉措緩解了社會需求與土地資源供給的矛盾，同時也很好地遏制了我國耕地減少過快的趨勢。之后，原國家林業(yè)局為更好地實現(xiàn)林地保護規(guī)劃綱要的各項既定目標，在《全國林地保護利用規(guī)劃綱要》中提出，要實施森林面積占補平衡，確保規(guī)劃期內(nèi)林地保有量不減少，林地的各項指標不降低。林地被占用后收繳的森林植被恢復(fù)費用要優(yōu)先用于森林面積恢復(fù)，恢復(fù)后的森林面積不能少于項目建設(shè)占用的面積，而且森林質(zhì)量也不能降低。

2 遼寧省森林占補平衡現(xiàn)狀

第一，占補平衡壓力大。隨著城市化進程不斷加快，遼寧省的城鎮(zhèn)人口快速增加，建設(shè)用地的規(guī)模不斷擴大。近年來，遼寧省在工業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)上，加大了對于沿海經(jīng)濟帶以及遼西北經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)力度，在一定程度上增加了用地規(guī)模，而新農(nóng)村建設(shè)也需要新增建設(shè)用地。在既要保護耕地又要保障建設(shè)用地供給的背景下，要實現(xiàn)森林面積占補平衡壓力很大。第二，技術(shù)推廣不足。在森林資源補平過程中，由于技術(shù)推廣不足，新造林分質(zhì)量不高，成活率及保存率低，降低了林地生產(chǎn)力，導(dǎo)致森林質(zhì)量不高。

3 遼寧省森林面積占補平衡的實現(xiàn)路徑

3.1 落實占補平衡各地方政府要重視森林占補平衡，認真履行監(jiān)管職責。凡因合法建設(shè)需要征用林地的，項目建設(shè)單位除辦理正規(guī)的林地使用手續(xù)外，還要在本縣域內(nèi)選擇合適的造林地塊，補平因項目用地減少的森林資源。占用林地的審批部門要嚴格把關(guān)，確保每個流程合法，實現(xiàn)先補后占。對于已經(jīng)開工的項目，要讓造林責任單位申報造林方案，上級林業(yè)部門要評估造林方案，監(jiān)督項目流程，確保造林項目科學(xué)有序開展。對于一些特殊的項目，比如省級重點項目或者國家級項目，占用林地面積較大的，可以實行邊補邊占。此外，也可以通過對低產(chǎn)低效林的改造來提高林地質(zhì)量，將改造的面積按照一定的比例折算成補充森林面積。總之，在實際工作中，要靈活運用方法，通過多途徑落實森林面積占補平衡。

3.2 加強技術(shù)指導(dǎo)林業(yè)部門要擔負起技術(shù)指導(dǎo)的責任，切實提高補充森林的質(zhì)量。技術(shù)指導(dǎo)除了確保前期造林流程符合造林技術(shù)規(guī)范外，還要加大對林木的后期管護力度。如果補充林地的土壤貧瘠，要先進行土壤改良，提高土壤肥力。應(yīng)根據(jù)具體造林地的情況，采取合理的造林措施，加強苗木監(jiān)管，確保造林所用苗木為Ⅰ、Ⅱ級苗。應(yīng)遵循適地適樹原則，優(yōu)先采用抗性強的鄉(xiāng)土樹種，加強造林后幼樹的水肥、松土除草撫育以及病蟲害防治工作。通過對幼樹的有效管護，提高造林的成活率及保存率，進而逐步提高森林質(zhì)量，實現(xiàn)森林面積增加、質(zhì)量提升[2]。

3.3 提高森林植被恢復(fù)費用標準由于物價上漲，加上有的補充林地立地條件較差，前期的土壤改良以及后期的撫育管護成本不斷提高，而且項目建設(shè)占用了原來林分狀況好且經(jīng)濟以及生態(tài)效益好的林分，即使完成了森林面積補充，想要達到被占林地的質(zhì)量等級還需要很長的時間，補充林地也需要較長的周期才能發(fā)揮經(jīng)濟、生態(tài)效益。因此，要適當提高森林植被恢復(fù)費用標準，緩解代為履行森林資源補充義務(wù)的林業(yè)部門的資金壓力。提高植被恢復(fù)費用標準也在一定程度上限制了項目建設(shè)占用林地的行為[3]。

3.4 加強土地整理，結(jié)合林地質(zhì)量等級劃分，實現(xiàn)占補平衡省內(nèi)的各級政府要通過土地整理工作，整理區(qū)域內(nèi)的農(nóng)田、水利以及林地等，合理規(guī)劃土地，為林業(yè)的長遠用地提供保障，確保后續(xù)的補充森林地塊性質(zhì)產(chǎn)權(quán)清晰，無爭議。此外，將林地按照區(qū)域及營林目標劃分為不同的質(zhì)量等級，既可以實現(xiàn)科學(xué)保護林地的目標，也能為森林面積的占補平衡提供依據(jù)。在森林資源補充的過程中，相關(guān)單位要將被占森林的區(qū)域特點、保護等級以及質(zhì)量等級充分考慮在內(nèi)，結(jié)合補充林地的條件，綜合考量地區(qū)發(fā)展對林業(yè)生態(tài)環(huán)境的要求，確保補充的森林質(zhì)量和數(shù)量都滿足社會發(fā)展要求，使補充林地能夠發(fā)揮生態(tài)價值，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

4 實現(xiàn)遼寧省森林面積占補平衡的保障措施

4.1 合理規(guī)劃補平地塊各級政府要根據(jù)區(qū)域內(nèi)土地整理及上年度的森林面積占補平衡開展情況，結(jié)合遼寧省的定額目標，協(xié)調(diào)好本區(qū)域內(nèi)交通以及水利等部門與林業(yè)間的用地情況，通過科學(xué)規(guī)劃，提供森林面積補平地塊。首先，落實退耕還林，補平森林資源。將區(qū)域內(nèi)的陡坡耕地以及沙化的土地等進行整理，供項目建設(shè)占用林地單位優(yōu)先選擇，既可以補充森林面積，又可以改善脆弱的生態(tài)環(huán)境。其次，合理利用及整治宜林地，補平森林資源。政府回收的閑置土地中，原屬于林地性質(zhì)的，要優(yōu)先進行造林。此外，對于廢棄的礦場、荒漠化土地要加強整治，按照宜林則林的原則用于造林，補平項目占用的森林資源。最后，利用重點林業(yè)工程補平森林資源。利用遼寧省規(guī)模造林綠化以及青山工程等重點林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程，加大森林資源的培育及管護力度，把林地資源補充與省內(nèi)重點林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)有效結(jié)合起來，補充森林資源[4]。

4.2 加大處罰力度，建立誠信檔案對于占用林地的單位，應(yīng)該履行森林補充義務(wù)而未履行的，或者是補充森林不合格的，要責令其進行整改，并對相關(guān)單位或責任人進行處罰，同時建立誠信檔案來限制森林補充不合格單位審批。如果是代履行補充森林義務(wù)的林業(yè)部門補充的森林資源不合格，也要追究相關(guān)負責人責任，同時還要在全省范圍內(nèi)進行通報批評，限制該地區(qū)的后期林地占用行為。

4.3 規(guī)范補平森林面積的考核流程在對補平森林面積的考核中，占補平衡保證金、論證、造林方案以及具體的造林、驗收等環(huán)節(jié)，都要嚴格按照相關(guān)規(guī)定進行管理，確保森林質(zhì)量。對于實際造林過程中受客觀條件影響不能達到被占用林地等級的，要通過科學(xué)核算來補充森林面積，通過提高造林數(shù)量來彌補質(zhì)量，確保不降低林地生產(chǎn)力。對于考核不達標的，要責令其限期整改，到期整改仍不合格的，要追究相關(guān)單位及負責人責任[5]。

4.4 加大宣傳力度，提高公眾意識加強宣傳，提高公眾占用林地后實施占補平衡的意識。通過宣傳，讓公眾明白要占用林地就要做到有補有占，不補不占，不能通過損害林地資源來換取經(jīng)濟收益。同時，加強對于多占林地以及占優(yōu)補劣等非法現(xiàn)象的打擊力度，加強用地源頭控制。此外，除了必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地外，要盡可能減少非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及商業(yè)用地審批，減小森林占補平衡壓力。