后疫情時代背景下國際警務合作的現狀、困境與優化路徑

董芊宏

一、后疫情時代與國際警務合作的契合點

新冠肺炎疫情（COVID-19）仍在全球肆虐，真正的后疫情時代終將逐漸向我們走來，在全球治理形勢依然復雜、國際秩序面臨重構之際，“世界正站在一個新的歷史起點”[1]。新冠肺炎疫情正在加速“百年未有之大變局”的歷史演進，國際社會充滿了不確定性和不穩定性，對當前及未來的國際關系都產生著巨大沖擊。據世界衛生組織數據，截至北京時間2021 年1 月 19 日13 時，本次疫情已經波及所有國家，導致全球9300 余萬人感染，200 余萬人死亡，并保持持續上升勢頭，是名副其實的全球性大流行病，任何國家防控措施的滯后和不足都有可能加劇其他國家的疫情，任何國家和個人都不能獨善其身，任何國家和個人的生命此時都緊緊系于他國和他人，人類作為一個整體的生命共同體屬性在本次疫情中表露無疑[2]。在疫情的催化下，人類命運共同體意識顯著增強，全球治理的價值得到彰顯。

作為構建普遍安全人類命運共同體和加強全球安全治理的重要舉措，國際警務合作在維護區域安全及全球安全中發揮著不可或缺的作用。但后疫情時代下，國際社會的逆全球化趨勢卻在疫情催化下愈演愈烈。逆全球化思潮抬頭的大背景下，主權國家追求本國國家利益的動機更加強烈，主權意識也更為明顯，一定程度上使各國間的信任關系受到沖擊，各國各自為戰，不愿合作，國際警務合作往往陷入困局。總之，逆全球化浪潮給國際警務合作造成較大阻力。

二、后疫情時代背景下國際警務合作現狀

（一）堅定支持國際刑警組織，嚴厲打擊涉疫情犯罪活動

我國是國際刑警組織的堅定支持者，積極按照國際刑警組織的戰略部署開展相關活動。疫情爆發以來，國際刑警組織相繼發布了《COVID-19 流行病的執法指南》《與COVID-19 相關的假冒醫療產品有所增加》等通知通告，向各國發出執法建議，要求對兜售假冒偽劣醫療物資（Counterfeit medical supplies and medicines）類型的犯罪進行嚴厲打擊。國際刑警組織發現，在新冠病毒全球蔓延期間，國際市場上的假藥和假冒醫療用品數量有所增加。跨國犯罪分子經常通過大肆兜售假冒、偽劣的藥品、醫療設備以及防護用品等來牟取暴利，這其中包括一次性外科口罩、洗手液、抗病毒和抗瘧藥物、疫苗等等。新冠疫情儼然成為兜售假冒偽劣醫療物資犯罪得以橫行的“天賜良機”[3]。

作為全球醫療衛生產品供應鏈的重要一環，我國積極響應國際刑警組織號召。市場監管部門持續關注醫療防護用品的市場秩序，圍繞打擊非法制售假冒偽劣口罩等防護產品開展了一系列工作。2020 年1 月28 日，市場監督管理總局下發《關于及時查處和從嚴打擊制售假冒偽劣口罩等個人防護用品的通知》，隨后又發布了《市場監管總局關于依法從重從快嚴厲打擊新型冠狀病毒疫情防控期間違法行為的意見》，隨著一系列政策法規的出臺，國家市場監管總局執法稽查局出動執法人員40 多萬人次，檢查經營戶10 多萬個，立案查處320 多件，對制售假冒偽劣口罩等防護用品的違法行為起到了有力的震懾作用。在執法過程中，我國積極向國際刑警組織傳遞相關線索與情報，匯報工作情況，以實際行動支持國際警務合作。

（二）警務合作以疫情形勢下的海外利益保護為主要內容

新冠疫情爆發前，我國“引進來”和“走出去”戰略迅速發展，走向海外的中國公民和中國企業越來越多，隨之而來的海外安全風險也與日俱增。疫情的爆發則進一步增加了風險系數，主要表現為海外中國公民的人身安全受到威脅以及海外中國企業的經濟利益受到損害。新冠肺炎疫情爆發后，個別中資企業受到沖擊，如位于哈薩克斯坦東哈州齋桑區營地的中國新興建設開發公司被當地民眾圍堵，20 多名中方員工被困營地，生命健康受到威脅。在這種復雜嚴峻的形勢下，我國警務聯絡官積極與所在國家警務部門尋求聯絡，并開展警務合作以保護海外華人及中資企業不受違法犯罪的侵害[4]。

（三）既存警務合作平臺與機制運行平穩流暢

面對新冠肺炎疫情的沖擊，我國與周邊國家的警務合作并沒有止步，而是展現出強大的韌性與活力。在國際合作的低潮期，我國與周邊區域，如東南亞和中亞地區良好的警務合作傳統和機制抵御住了疫情沖擊，依然有條不紊地持續運行。例如在后疫情時代，瀾湄執法安全合作機制依然高效運轉，執法力度不減、規格不降，各成員國執法部門克服疫情影響，制定縝密方案，積極穩妥執行聯巡勤務，嚴厲打擊流域內涉疫情相關犯罪以及傳統的流域內毒品、偷渡、走私、電信網絡詐騙等跨境犯罪，有效提升瀾湄流域沿岸百姓安全感、幸福感和獲得感。疫情期間瀾湄執法合作中心還定期召開執法安全合作論壇，通過遠程會議的方式對后疫情時代瀾湄流域的突出犯罪類型展開討論。瀾湄執法中心應用先進的“虛擬機＋VPN 云服務”網絡加密技術，在極短時間內高效率地搭建了“四橫兩縱”流域警務數據傳輸網絡、違法犯罪信息數據庫，并建立了相應的跨國案件協查與情報信息管理系統，為瀾湄各國執法部門提供上機培訓，為案件協查提供技術支撐和服務保障。2019 年底正式上線的瀾湄執法信息交換平臺LMIN 在新冠疫情期間也發揮了重要作用，各成員國通過LMIN 多次進行雙、多邊交流，保障了執法合作的務實性與高效性，為區域執法合作提供強大信息資源支撐。中心搭建的720P高清加密視頻會議系統使各成員國間非接觸式面對面交流成為常態，各成員國充分利用中心信息平臺多次召開視頻會議、協調聯合行動、商談個案合作、交流情報信息。總之，瀾湄中心的創新舉措在后疫情時代發揮了不可替代的作用[5]。

中歐班列更是在疫情的肆虐下逆勢上揚，開行數量連續8 個月持續增長，業已發展成為“一帶一路”建設的標志性品牌[6]。中歐班列沿線各國同心協力，深化國際警務合作機制，共筑一條后疫情時代的“安全之路”。第五屆連云港論壇也在疫情防控常態化的特殊時期如期舉辦，通過建設能力對接平臺、加強信息資源共享、落實項目安保合作、落實聯合行動協調、強化安全學術交流、提供對外物資援助、建立安全信息庫和連云港論壇智庫等具體措施，成為各國執法部門在后疫情時代打擊涉疫情跨國犯罪的國際安全治理平臺[7]。正如習近平總書記在國際刑警組織第86 屆全體大會開幕式主旨演講中向世界宣布的那樣，建立“新亞歐大陸橋安全走廊國際執法合作論壇”作為中國促進國際警務執法安全合作、參與全球安全治理的重要成果[8]。

三、后疫情時代國際警務合作的困境

后疫情時代背景下，我國國際警務合作的困境主要體現在跨境行動能力受限、情報信息共享不暢以及難民國際合作尚未展開三個方面。跨境行動和情報信息共享是國際警務合作的兩項常規手段，也是最核心的手段。難民合作則是基于新的歷史時期和國際背景下的嶄新合作領域。這三方面的困境深刻影響著我國國際警務合作的開展。

（一）跨境行動能力受限

首先，新冠疫情爆發后，各主權國家封鎖國邊境，實施最嚴格的出入境管控政策，嚴防疫情及傳染病病原體由外國向本國擴散。在此背景下，一國執法人員前往另一國家，和當地警方一起進行跨境聯合偵查、追逃追贓等實地辦案模式將極大受限，甚至無法開展。各國執法機構也盡可能壓縮警方在境外滯留的時間，以避免感染新冠病毒，但辦案時間的縮短影響了證據的全面收集，從而對案件偵破效果產生了消極影響。跨境聯合行動事關偵查人員奔赴案件現場，在所在國警方的協助和配合下進行調查取證并獲取跨國案件的第一手信息資料，這對于案件的偵破至關重要。在疫情肆虐的背景下，各國把工作重心放在打擊本國的涉疫犯罪上，參與警務合作，為外國警方提供配合與支持，積極保護他國的海外利益并不是本國警方工作清單中的“優先事項”。此外，根據國家主權至上原則，保護自身領土和主權完整是任何一個主權國家最大的關切，而目前國家刑事司法機構超越本國主權管轄范圍，在他國領土自由追訴犯罪行為的時代尚未到來，國力有限、人口較少的國家往往會擔心在國際警務合作中被大國或強勢一方操控，被對方以開展國際警務合作為借口來侵犯其主權。后疫情時代的國際社會，各主權國家對自身領土完整和司法主權的重視更是達到了前所未有的高度。

疫情期間，上海“獵狐行動”工作組面臨著出入境審批周期長、當事國柬埔寨疫情嚴重不便開展跨境行動等重重阻力，工作組及時調整思路，依托線上分析研判與實時信息互換，鎖定嫌疑人落腳點，并委托柬埔寨警方將嫌疑人進行臨時控制。

2020 年下半年，公安部“獵狐行動”工作組通過情報搜集和偵控，發現了某一經濟犯罪嫌疑人位于塔吉克斯坦的落腳地點，雖然塔方大力協助中方破案，并對嫌疑人進行了抓捕，但由于中塔航班尚未恢復，塔方無法長時間對嫌疑人進行羈押，因為超期羈押會面臨法律風險。而一旦我國警方不能妥善接手案件并將嫌疑人押解回國內，嫌疑人很可能會在臨時羈押期限屆滿后再次逍遙法外。在中國駐塔吉克斯坦大使館及警務聯絡官的努力下，協助促成工作組成員搭乘復工復產包機將犯罪嫌疑人押解回國。總之，“獵狐行動”雖然取得了豐碩成果，但疫情肆虐給跨境行動帶來的困難是顯而易見的。

（二）情報信息共享不暢

后疫情時代背景下，各國警方跨境行動能力受限的困難客觀存在。在這種線下合作無法展開的情況下，國際警務合作主體更多尋求線上合作，期待通過情報信息的共享來打擊跨國犯罪，使各成員國雖足不出戶，但依然能夠獲取犯罪嫌疑人的線索及信息，從而克服了后疫情時代防控措施嚴密、辦案人員無法跨境往來的困難，實現對犯罪分子的遠程控制。隨著國際社會的快速發展及技術的進步，傳統的主權概念日趨廣義化，還囊括了網絡空間主權、數據主權、信息資源主權等。一方面，雖然情報信息共享有利于打擊跨國犯罪，但它同時會帶來泄露國家機密和侵犯公民個人隱私的風險，屬于極度敏感事項。因此一國將自己掌握的信息情報分享給另一國時往往顧慮重重，因意識形態及法律體制差異等因素的考量，缺乏必要的信任，擔心信息情報被濫用，從而損害了自身的信息網絡和數據主權。另一方面，各國情報信息共享往往基于個案進行，沒有形成常態化機制。缺乏穩定而連續的信息情報，信息研判和線索摸排工作就很難進行，跨國犯罪的預防和打擊都會受到負面影響。如上文所述，雖然在后疫情時代我國和東盟、“一帶一路”等周邊區域的傳統友好國家依然保持著暢通有序的情報信息共享機制，但一方面，受限于綜合國力和經濟發展水平，一些發展中國家共享情報信息的技術與水平與發達國家相比有著較大差距，比如信息的收集與研判、數據的分析與處理等。另一方面，我國與西方歐美國家的信息情報共享并不暢通，美國和其盟友組建的“五眼聯盟”在華為5G 設備、南海問題、新冠肺炎疫情等多個涉華議題向中國極限施壓[9]，將中國視為競爭對手并不斷加以遏制。在這種情況下，信息情報共享很難進行。

（三）難民國際合作尚未展開

歐洲攜手抗擊新冠疫情之際卻迎來了新一輪難民潮，這批進入歐洲的難民主要來自土耳其境內的敘利亞難民。2020 年2 月29 日，土耳其總理埃爾多安宣布，土耳其已向難民開放通往希臘、保加利亞等歐洲國家的邊界。土耳其政府基于自身難民接收數量的嚴重飽和以及與歐盟進行政治博弈的考量，打開閘門，使境內大量難民涌入歐洲[10]。英國脫歐后，其移民政策偏向于精英化，采取對低技能關閉大門的積分制移民方案，不太可能接收難民。其他歐洲國家國內疫情形勢嚴峻，更是無心接納難民。世界各國為了防控疫情，紛紛調整出入境與移民政策，移民和難民問題成為西方政黨轉移疫情所造成的社會矛盾的重要話題，“反移民”和“反難民”思潮在部分西方國家進一步強化。難民潮并不僅僅是歐洲的區域性問題，而是整個世界所面臨的共同難題，解決好移民和難民問題迫切需要加強國際警務合作，共同維護邊境安全和加強對移民和難民的治理。

我國目前在難民領域的國際警務合作實踐較少，經驗不足，重視程度有待提高。而且我國在處理難民問題上缺乏明確的法律依據，立法機關尚未制定專門的難民法對難民的概念、認定條件、接收條件進行明確界定。中國在2018 年4 月2 日組建了國家移民管理局，標志著我國移民管理進入了一個新時代。雖然經過兩年多時間的發展，落地了一系列便民利民措施，但是在移民和難民管理的頂層設計上依舊需要改進，比如法律體系的完善、管理體制的創新、移民和難民政策的改良和國外經驗的借鑒。

四、后疫情時代國際警務合作的優化路徑

國際警務合作是一項時代特點鮮明的理論與實踐課題，需要順應時代變化而不斷發展，做到與時俱進、順應潮流、因勢而變。因此，探尋后疫情時代國際警務合作的優化路徑顯得迫切而必要。

（一）充分發揮警務聯絡官的作用，創新工作方法

跨境行動受阻，急需尋求臨時替代方案。一是鄉情規勸、親情感召、政策攻心，對犯罪嫌疑人及其家屬進行充分的政策宣講，利用疫情期間嫌疑人的焦慮和恐慌心理，告知其認罪認罰從寬處理的刑事政策并給予人文關懷，動員嫌疑人主動回國投案自首。二是利用疫情防控大排查的有利契機，通過對疫情健康碼、行程軌跡和出入境記錄等信息的分析，加強情報研判，對可疑人員進行摸排，梳理逃犯線索，將其精準定位并伺機尋求出境抓捕的機會。上述兩個過程均需要我國駐外大使館及警務聯絡官尋求所在國家在出境審批與衛生防疫方面提供必要的支持與配合。作為一種特殊的職業外交官，警務聯絡官精通駐在國的語言、文化以及法律，并在當地具有良好的人脈關系網絡，這對我國的國際警務合作具有十分積極的作用。疫情形勢下，警務聯絡官在海外利益保護和個案協商上的重要作用更是得到了深刻凸顯。但和歐美國家相比，我國外派警務聯絡官的人數和規模較小，無法滿足實際需要，警務聯絡網絡的布局有待進一步優化，因此迫切需要加強人才培養與隊伍建設，培養更多“外語強、業務精、懂辦案”的警務聯絡官，并按照“駐點——連線——結網”的方式優化警務聯絡官的布局，以滿足未來我國參與國際警務合作的需求。

（二）增進政治互信，優化警務合作條約

盡管存在著廣泛的共同利益，但如果缺乏必要的政治互信，各方主體充斥著猜忌與互疑，尤其在當前充滿不確定和不穩定因素的國際關系下，國際警務合作不可能真正實現。因此各主權國家及其警察機構應尋找更多利益交匯點，進一步增強政治互信，深化認同感，破解信任赤字[11]。可通過定期召開線上視頻會議等方式，對打擊涉疫情新型犯罪的成果與經驗進行深入探討，增進各國警務人員的交流與了解，降低諸如逆全球化、意識形態差異、民粹主義抬頭等外部因素的干擾，摒棄政治偏見和排外心理，努力避免政治因素對國際警務合作的干擾。盡管各國簽訂了大量的雙邊和多邊警務合作條約，但缺乏信任會使條約流于形式，且內容上存在欠缺，往往沒有規定建立常態化信息情報交流機制、應對突出疫情等方面的內容，如面對此次新冠疫情，國際警務合作就不能有效應對后疫情時代出現的新問題，因此迫切需要對現有警務合作條約進行優化。一是增設“抗疫條款”。新冠疫情爆發后，各國均成立了一批新興執法部門來打擊涉及疫情的違法犯罪，如美國的聯邦特別工作組、德國的24/7 在線服務部門和澳大利亞的COVID-19 特別執法隊等，而條約中沒有對各新興機構之間如何就打擊涉疫情犯罪進行合作的明確規定。二是在信息情報共享條款中增設失信懲罰條款，以減少信息情報被不當處理以及泄露機密、隱私等情況的發生，通過增設懲戒性機制來降低分享敏感性情報過程中的不確定性。三是增設疫情形勢下的“物資支援與保障”條款，鼓勵主權國家間攜手抗疫。如我國各級公安機關主動籌措抗疫防護物資，無償捐贈給巴基斯坦、老撾、越南、韓國等友好國家警方，鞏固警務合作基礎，保持良好警務協作關系。總之，要在相互信任的基礎上簽訂新條約或優化舊條約以適應疫情防控新常態。

（三）完善法律體系，深化機構改革

法是治國之重器，良法是善治之前提。應對新一輪難民危機，要堅持立法先行。首先要加強移民和難民領域立法，完善移民和難民治理法律體系。難民是移民的一種，是特殊領域的移民，二者緊密相連。現行移民法律主要包括《出入境管理法》《國籍法》等，但移民治理工作的范圍遠大于此，需要制定一部移民法典，以此來系統指導我國的移民治理工作，移民法典的制定也能為最終頒布行政法法典進行有益的初步探索。其次要重點關注難民領域，未雨綢繆，防患于未然，提高對難民問題的重視程度。盡管國家移民局的內設機構外國人管理司承擔著難民的甄別、臨時安置的職責，但在實踐層面上卻是無法可依的狀態，因此要加快制定我國難民法及其實施條例，填補難民領域的法律空白，加強對這一特殊領域的移民治理效能。再次，在修改和完善國際警務合作領域相關法律規范的過程中，應注意與國際接軌，符合國際法理念，吸收國際先進經驗，與時俱進，細化條款，將符合我國國情的國際警務合作公約或條約內容轉化為國內法。最后，要進一步深化國務院機構職能改革，將原本分散于各個機構的移民管理權限進行集中整合，交由國家移民局統一集中行使，以避免權限交叉和分散而帶來的管理混亂。

五、結語

后疫情時代背景下，雖然我國的國際警務合作依然取得了一定成績，但在跨境行動能力、信息情報共享以及難民合作領域遇到的客觀困難也是顯而易見的，為應對跨境行動能力受限的不足，應充分發揮警務聯絡官的作用，創新工作方法，尋求臨時替代措施；為應對信息情報共享不暢的不足，應在增進政治互信的基礎上優化警務合作條約；為應對新一輪難民危機，應完善法律體系，深化機構改革。

后疫情時代的國際社會，百年未有之大變局加速演進，逆全球化趨勢暗流涌動，不穩定、不確定性顯著增加。為打造人類普遍安全的人類命運共同體，加強全球安全治理，必須提升我國參與國際警務合作的深度與廣度，與世界上其他國家一起攜手應對各種復雜的安全問題，維護全球安全。