基于環境質量改善的排污許可制改革實踐與思考

文_劉建 黃艷 侯興 江蘇環保產業技術研究院股份公司

1 背景與形勢

環評制度改革為排污許可證制度發展帶來新的契機。近年來，按照黨中央、國務院關于生態文明建設的決策部署，為深化生態文明體制改革，補齊環境保護短板，優化營商環境，把握“放管服”改革總體方向，我國深入開展了環評制度改革。2016年，《“十三五”環境影響評價改革實施方案》為環評改革提供了路線圖。環評制度改革以來，生態環境部已將原來的環評機構資質管理、建設項目試生產審批、竣工環保驗收和部門預審等四項行政許可精簡為建設項目環評審批一項。同時，兩次修訂建設項目分類管理名錄，將部分環評表、登記表實行備案管理。另一方面強化了建設項目環境保護事中事后監管，持續推進由“重審批”向“重監管”轉變，對依法實施排污許可管理的排污單位，建立健全以排污許可制度為核心，環評和排污許可有機銜接的環境管理體系。

自1985年上海市開始在黃浦江上游地區試行排污許可證制度以來，排污許可證制度在我國推行已有30余年歷史。在1989年第三次全國環境保護會議上，我國正式將排污許可制度確立為環境管理八項基本制度之一。排污許可證制度的實施對我國環境污染防治，規范企事業單位排污行為發揮一定的積極作用。但原排污許可證制度存在核心地位不突出、頂層設計不到位、“重發證輕監管”，企業負擔加重等問題和不足，原排污許可證制度已不能滿足新形勢下我國對污染源管控需求，亟需改革和創新。

為從根本上改善環境質量，我國采取了一系列措施來保障排污許可制的改革與實施。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“完善污染物排放許可制”；《生態文明體制改革總體方案》提出“盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制”。新修訂的《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》均明確規定排污許可證制度，加大對無證排污懲罰力度。推動環境質量改善已成為現階段我國環境管理的核心，控制污染物排放許可制為實現環境質量改善的提供了重要制度保障。

2 我國排污許可制改革的主要成效

2.1 建立更廣泛的固定污染源管控范圍

《固定污染源排污許可分類管理名錄》按照遵循法律、覆蓋主要污染源和滿足各類環境管理需要原則劃定了納入固定污染源排污許可證的管控范圍。同時規定，屬于重點排污單位和污染物排放量符合規定的，也被納入排污許可證管控范圍。

雖然有研究人員對照第二次全國污染源普查定義的工業源范圍、《國民經濟行業分類》《建設項目環境影響評價分類管理名錄》《固定污染源排污許可分類管理名錄》，以行業小類為區分研究，發現排污許可名錄覆蓋范圍與按行業分布實現固定污染源的全覆蓋仍然存在差距，但改革后的排污許可證管控范圍較原我國各地試點，僅以重點行業和重點污染源為主的許可證核發范圍有了大幅擴展，且排污許可分類管理名錄系本著輕重緩急、有序推進和服務管理的理念制定的，基本滿足了現階段的管控需求。

2.2 基本形成固定污染源“一證式”管理核心制度

《控制污染物排放許可制實施方案》明確了我國排污許可立法的基本方向和主要內容。《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《排污許可管理條例》等法律法規健全了排污許可制度法律體系。另外，生態環境部還建立了一套系統完備的技術支撐體系，滿足排污許可證的申請、核發與監管等執行實施。主要包括《排污許可申請與核發技術規范》《污染防治可行技術指南》《排污單位自行監測指南》《環境管理臺賬及排污許可證執行報告技術規范》4類環保技術標準和排污單位編碼規則1個規范性標準等。

2.3 逐步扭轉企業環境保護管理守法理念

作為固定污染源管理的核心制度，排污許可制度被法制化后，各方責任更加清晰明確，企事業排污單位不落實治污主體責任，污染源不能全面達標排放，將受到嚴格的法律制裁和處罰。排污許可制要求企事業排污單位應當及時申領排污許可證，并及時進行申請內容信息公開，承諾嚴格執行許可證規定排的污濃度、排污總量和污染控制措施等要求，加強自行監測，自覺接受監督檢查，排放情況發生變動的及時向環保部門報告和說明情況。改革后的排污許可制建立了從過程到結果的完整守法鏈條，推動企事業單位從“要我守法”向“我要守法”意識的根本轉變。

3 存在問題及改進建議

3.1 深化全鏈條制度銜接，強化排污許可制核心

雖然我國基本建立了以排污許可制為核心的“一證式”污染源管控制度，也出臺了有關制度銜接的管理措施，但由于固定源環境管控涉及到環境影響評價、“三同時”、總量控制及環保稅等一系列制度，在建立全鏈條和聯動化的制度銜接體系方面仍然存在一定的不足和障礙。

建議通過強化與環評制度的對接，進一步強化許可證的事中和事后監管，統一污染源源強核算方法，實現環境影響預測、環境質量改善及總量管控措施的落實；通過建立與環境執法制度銜接，有效推動排污許可證“一證式”管理效果，提高監管效率，明確監管職責；通過打通排污許可證與環保稅的銜接，實現排污單位實際污染物排放量核算的數據共享共用，減輕企業負擔等。

3.2 嚴格許可證證后監管，發揮污染物控制能效

制度的效能發揮關鍵一環在于監督管理。雖然我國已在頂層設計、制度建設和推動落實方面都取得了較好的進展，但囿于制度建設是一項系統工程，不能一蹴而就，在排污許可證證后監管方面仍然存在監管技術規范不健全、執法部門主體不清晰、監察人員專業技能不足及企業重視度不強等問題。

為充分發揮排污許可證污染物排放和環境污染防治管控能效，提升排污許可制作為環境管理的核心地位，建議盡快制定與排污許可證制度體系有機銜接的執法規范制度，加強培訓學習快速提高一線執法人員的排污許可證監管能力，加大排污許可證的宣傳力度，錄制和播放排污許可證違法警示案例宣傳片，強化和提升排污單位的守法意識。

3.3 運用大數據智能手段，優化許可證信息平臺

我國排污許可證制度建立目標是實現固定污染源全覆蓋，但由于牽涉行業繁雜，企業數量眾多，國家生態環境部按照先易后難、分級分類、有序推進的原則開展了排污許可制度組織實施。目前國家建設的排污許可證管理統一信息平臺仍然存在與其他環保管理制度銜接不暢、智能化不強、大數據運用不夠等問題。有相關專家針對排污許可證信息平臺建設優化改善開展了研究，提出信息平臺應加強完善環境大數據系統的對接、建設與應用，盡快完善排污許可證大數據分析和應用，整合污染源監測、環境統計、視頻監控、執行報告填報等制度體系，盡快實現和發揮排污許可證對總量管控和環境質量改善的設計初衷和目標。

4 結語

在推動環境質量根本改善，滿足人民群眾對美好生態環境需求的新形勢下，我國以極大的決心和力度積極推動了控制污染物排放許可的制度改革，并付諸于實施落地。通過建立健全法律法規體系、技術支撐體系和工作機制，基本建立了滿足實際需求的體制機制，但該項制度效能作用的發揮，仍然需要在制度銜接、證后監管和信息化應用等方面進一步加大改革力度，不斷完善制度體系，才能使之成為固定污染源環境管理的核心制度，才能真正通過排污許可證制度的實施實現污染物的總量控制，實現污染防治措施的有效落實。不斷增強企業持證排污自證清白的守法意識，全面落實排污者主體責任，持續提升環境治理能力和水平，從而加快改善生態環境質量。