開發中老年人力資源是積極應對老齡化的重要舉措

? 中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副研究員 程 杰

全球老齡化持續加深，退休人口重返勞動力市場成為一個新現象。我國法定退休年齡偏早，預期壽命不斷提高，但退休人口重返勞動力市場的比例很低。養老金實際替代率較高、人力資本水平較低、勞動力需求快速變化、家庭照料負擔較重以及勞動力市場制度靈活性不足是退休人口再就業的主要障礙。加快中老年人力資源開發有必要建立終身學習體系和就業友好型的勞動力市場制度。

一、老年人勞動參與率提升成為全球老齡化進程中的一個新趨勢

老齡化是經濟社會發展的結果，老年人健康和人力資本水平持續提高，就業能力和意愿逐步增強，退休人員繼續留在勞動力市場，有助于緩解勞動力短缺、增強經濟活力、緩沖財政壓力。2000～2018年，經合組織(OECD)國家65歲及以上老年人勞動參與率提高了約5個百分點，達到15%，尤其女性老年人的勞動參與率增幅更大。盡管年輕勞動力為主的移民不斷流入，美國老年人勞動參與率依然持續提高，2018年已經達到20%。世界老齡化程度最為嚴重的日本，2010年以來老年人勞動參與率快速提高，2018年達到25%，韓國老年人勞動參與率已經超過30%。發達國家老年人重返勞動力市場主要為了實現人生價值，并非完全歸因于養老金不足。退休之后繼續工作的群體通常被稱為“銀發工作者”，退休人口再就業則被視為“搭橋就業”。發達國家退休人員重返勞動力市場的動因主要包括兩種情況：一是生活需要，部分老年人出于生計需要不得不繼續留在勞動力市場中，根據2018年歐盟委員會一項調查顯示，這類群體比重不到1/3；二是個人興趣，退休人員希望有機會繼續發揮社會價值、實現自己的人生價值，他們的工作經驗和人力資本積累在勞動力市場中也具備優勢。世界各國為鼓勵退休人員再就業，實施了一系列激勵政策，主要包括三個方面：一是改革社會保障制度，主要包括推行或鼓勵延遲退休，提高公共養老金領取年齡，養老金待遇與期望壽命掛鉤，實行彈性退休制度等；二是擴大勞動力需求，主要包括推廣彈性工作方式，改善老年人工作環境，通過稅收優惠、雇主補貼、貼息貸款等政策鼓勵用人單位雇用或續聘退休老年人等；三是增強人力資本積累，主要包括加強面向老年人的再就業培訓，對雇主培訓進行補貼，開設中老年人專門的就業服務平臺，鼓勵中老年人從事志愿服務等公益性就業，對即將退休勞動者進行健康干預等。

二、退休制度剛性和人力資本短板是我國中老年人勞動參與率過低的主要原因

我國城鎮職工退休人員重返勞動力市場的比例很低。按照中國社會科學院最近開展的中國城市勞動力抽樣調查顯示，城鎮退休人員實際辦理退休手續的平均年齡為53歲，大部分尚未進入到老年階段，但退休人員勞動參與率僅有4.2%，其中男性為4.9%，女性為3.7%，而65歲及以上老年人勞動參與率僅有1.8%，遠低于主要發達國家。從趨勢上看，退休人員勞動參與率也沒有隨著老齡化快速加深有所提高，甚至在養老金水平持續大幅提高的情況下還有所下降，根據國家統計局城鎮住戶調查數據顯示，2002～2009年間僅有7%的城鎮職工在退休后再就業，這意味著過去十年來退休人員再就業意愿并沒有增強。我國退休人員再就業以靈活就業方式為主，集中在市場化部門。根據中國社會科學院城市勞動力抽樣調查顯示，小學及以下學歷的退休人員勞動參與率僅為約2%，大學及以上學歷的退休人員勞動參與率達到6%。退休人員再就業主要從事批發和零售業、居民服務、修理和其他服務業等行業，這些行業既不需要重體力勞動，也不要求較高的人力資本。退休人口再就業傾向于從體制內轉向市場化部門，機關事業單位和國有企業的退休人員再就業時選擇了時間安排更靈活、薪資水平更高的私企，或者以個體工商戶、自營勞動者或自由職業身份從事就業。退休人口勞動參與率過低的主要原因包括五個方面：首先是剛性的退休制度以及相對慷慨的養老金待遇，退休制度缺乏彈性導致退休人員沒有“搭橋就業”的選擇空間，養老金水平持續提高，養老金待遇調整方式也激勵他們盡早退休；二是勞動力市場需求快速變化，經濟和產業結構轉型推動就業需求結構變化，尤其新技術革命推動數字經濟、人工智能快速發展，中老年人適應這一需求轉變的難度較大，現實中城鎮勞動力進入40歲之后的失業率明顯上升；三是人力資本短板突出，中老年人的平均受教育水平明顯較低，接受新知識、學習新技術的能力較弱，退休后重返勞動力市場并不具備較強的就業能力；四是儒家文化重視家庭，隔代照料是普遍現象，根據中國社會科學院城市勞動力抽樣調查顯示，45歲及以上的中老年人超過一半需要承擔家庭照料和家務勞動；五是勞動力市場制度不鼓勵退休人員再就業，相關法規和政策對于退休人員再就業的保護和支持力度不夠，再就業的退休人口中有近60%未與單位簽訂任何形式的勞動合同。

三、挖掘我國中老年人力資源潛力的對策和建議

在理念上，有必要將退休人員作為潛在人力資源的重要來源，而不僅僅將其視為社會“贍養”對象，退休人員再就業與青年人就業之間存在互補關系、并非替代關系。短期來看，我國中老年人力資源開發最為行之有效的舉措依然是延遲法定退休年齡并增強退休制度的彈性，長期來看有必要加強中老年人的人力資本積累和建立就業友好型的勞動力市場制度。

首先，從社會保障制度來看，相關制度改革要注重與勞動力市場發展之間的協調性，需要嚴格規范退休制度，在實施漸進式延遲退休改革中，充分利用彈性退休政策，讓有能力有意愿繼續工作的老年人，能夠便利地繼續活躍在勞動力市場中。完善養老金待遇計發辦法，實際退休年齡與養老金待遇掛鉤，確保養老金待遇適度性，避免養老金制度過度扭曲勞動力市場。

第二，從勞動力需求和供給來看，需要加強人力資本積累，加快推行終身學習體系，提升中老年人的健康水平，采取“培訓券”等方式激勵退休人員提升技能水平和再就業能力，鼓勵用人單位續聘或返聘退休人員，支持用人單位對即將退休員工開展健康干預。

第三，從家庭建設來看，加強家庭幼兒和高齡老人的照料服務體系建設，注重學前教育發展尤其是補齊0～3歲托育服務體系短板，鼓勵退休人員繼續通過再就業實現人生價值和社會價值，從家務照料中釋放退休人員的勞動供給潛力。

第四，從勞動力市場體系建設來看，完善保障中老年人就業的法律法規，適時修改《勞動合同法》和《社會保險法》，消除勞動力市場中年齡歧視，探索非全職就業、靈活工作時間等舉措，通過社保費豁免、個人所得稅優惠等政策為其創作良好就業環境，鼓勵退休人員能夠繼續活躍在正規勞動力市場中。