清代鄉村治理多元協同模式的建構及其得失

■王洪兵

在清代，鄉村治理被視為國家有效治理的重要基礎，關系到國家治理的全局，受到統治者的高度重視。清代鄉村治理是一個從中央、地方到鄉村社會的全方位的多元協同共治模式。首先，統治者強化中央集權，由國家政權掌控并制定鄉村治理的相關政策、法規。其次，建立了一套成熟的、從中央到地方的官僚體系，尤其重視發揮州縣在鄉村治理中的基礎性作用。再次，清王朝還積極利用鄉村社會的鄉里制度、士紳、宗族等地方性資源來推進鄉村治理。當然，鄉村社會在國家治理進程中并非完全被動，而是利用自身特色積極回應并參與其中。清代鄉村治理的研究可以為當前鄉村治理以及實施鄉村振興戰略提供有益借鑒。

中國傳統鄉村社會治理是一項聯結歷史與現實的重要論題，具有較強的歷史延續性，因此，“從中國歷史過程中尋找認識和解讀中國國家治理的線索”［1］，成為學界探索當前國家治理途徑的努力方向。古今中外的不同社會文明各有其獨特的鄉村社會治理模式和經驗，中國自古以來就非常重視對基層社會的治理，并在長期的社會實踐中形成了一套曾經行之有效的地方治理模式。在以農為本的傳統中國，由儒家思想維系的社會、政治制度是實現鄉村治理的基本依托，這套體制由皇權統治、官僚政治、鄉里制度、村莊自治共同構成。當前的傳統鄉村社會治理研究也基本沿著上述路徑而展開，并形成了一種關于傳統鄉村社會權力結構的認識范式：“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳。”［2］(P3)實際上，傳統國家與鄉村社會之間并非完全對立，而是一種同生共存關系，費孝通認為一個健全的、持久的社會秩序絕不是單軌運行，而是能夠上通下達的“雙軌”模式，即自上而下的中央集權和自下而上的地方自治。［3］(P37)當然，傳統中國國家與鄉村社會之間并非簡單對立的兩級，秩序的正常運轉需要國家與鄉村社會都參與其中，單純的國家治理，或者完全的鄉村自治都不符合中國國情。

一般認為，古代中國的鄉村治理體系主要由兩部分構成，其一是由王朝國家為主導建立的鄉里制度，其二是鄉村內生的“自治”體制與秩序，例如宗族、士紳精英、村莊自治組織等。鄉里制度是傳統中國實施鄉村治理的核心要素，例如秦漢到隋唐的鄉里制、宋代的都保圖制、金元村社制，到明代確立了以征收賦役為主要職能的里甲制，明代中后期，里甲逐漸衰落，其職能逐漸融入保甲制，鄉里制度與鄉村自治體制出現融合的趨勢。清王朝在借鑒中國歷代王朝尤其是明代鄉村治理經驗的基礎上，實現了保甲與里甲體制的整合，與前代相比，清王朝尤其重視發揮鄉村“自治”體制的作用，致力于鄉村治理體制中國家元素與鄉村元素的有機結合，形成了有清代特色的多元鄉村治理模式。有學者認為清代中國鄉村治理不同于西方的國家與社會二元對立模式，而應當是“國家正式機構和民間非正式組織間的互動而形成的‘半正式’‘第三領域’治理系統”，也即國家與社會“二元合一”模式。［4］應當看到，無論是“二元對立”“二元合一”，抑或“第三領域”的模式都是建構于西方社會理論的基礎之上，而非源于對中國鄉村治理的本土化思考。在清代兩百多年的歷史時期，官治、鄉治、村治都是國家在鄉村治理過程中曾經嘗試過的基本經驗。為加強對鄉村社會的控制，在不同的歷史時期，清王朝的國家權力都沒有停止過向鄉村社會的滲透，但是限于治理成本以及行政體制設計的局限性，以官治為代表的國家權力不能完全實現對鄉村社會的控制與管理。因此，清王朝在鄉村治理的長期實踐過程中，不得不充分挖掘鄉村社會的各種資源，綜合利用鄉里制度、村莊傳統作為國家治理的有益補充。清代的鄉村治理是一個由官治、鄉治到村治，再由村治、鄉治到官治的正反相向的多元協同模式，這種模式打破了單純依靠國家權力由上而下的治理模式，村莊在鄉村治理過程中的地位日益凸顯，從由上而下轉向由下而上，形成國家、地方政府與村莊遙相呼應、協同共治的基本格局。實現國家、地方政府與鄉村社會的良性互動成為清代探索鄉村社會治理模式的終極目標。

一、州縣與官治：鄉村治理的國家在場

在帝制中國，國家是鄉村治理的主體，君主又是國家權力、法律的化身，國家治理系于皇帝一身。［5］（P6-7）清王朝在繼承明代政治體制的基礎上，將以皇帝為核心的君主專制體制推到了歷史巔峰，康熙皇帝曾經指出：“朕于國家政務，竭力勤求，是非自任，從不委于臣下”，“天下大事皆朕一人獨任”。［6］(卷一四四，P583)康熙晚年，身體狀態已經每況愈下：“氣血漸衰，精神漸減，辦事殊覺疲憊，寫字手亦漸顫”，即使如此，康熙仍沒有放松對國家政務的控制，他強調：“今天下大小事務皆朕一身親理，無可旁貸，若將要務分任于人則斷不可行，所以無論巨細朕必躬自斷制。”［7］(卷二八四，P770)雍正視鄉村治理為己任，凡鄉村相關事務均親歷親為，雍正四五年間，大力推行保甲制度，在中國歷史上首次將國家權力深入縣級以下基層社會，強化對鄉村社會的控制。［8］（P269）乾隆在位期間，權力欲望更甚于雍正，他在上諭中稱：“我大清朝乾綱獨攬，朕臨御至今十有四年，事無大小，何一不出自朕衷獨斷？即月選一縣令，未有不詳加甄別者。”［9］(卷三五四，P896)但無論康熙，還是雍正、乾隆都不可能憑一己之力治理如此龐大的國家和廣闊的鄉村。

在清代，皇帝久居深宮，為了彰顯皇權的至高無上和神秘感，“獨裁君主必須盡可能在自己與人民之間創造距離……對于一般人民來說，天子仿佛就是另一個世界的存在”［10］(P2)。中國地域廣闊，受治理成本等因素影響，皇權并不能全面覆蓋，尤其是離統治中心較遠的鄉村地區，國家權力鞭長莫及，“政權領域的各個部分，離統治者官邸愈遠，就愈脫離統治者的影響；行政管理技術的一切手段都阻止不了這種情況的發生”［11］(P375)。那么在君主專制的大背景下，統治者的治理理念和舉措如何在地方得到貫徹執行呢？美國學者弗朗西斯·福山認為：“像中國那樣的大國，其治理必須轉授權力，必須依賴地方政府。”［12］(P304)在治國實踐中，清代統治者意識到國家治理斷非一人所能及，國家運轉需要細致的社會分工，不同階層各司其職，“天下事任之天下，一鄉事任之治鄉與一鄉之人，容民惠眾賢愷悌事也，維風砥俗士大夫事也，敦倫向義民庶事也”［13］(原序五《杜立德序》)。

為了提高國家在鄉村治理中的能力，一支能力強、素質硬的官僚隊伍是不可缺少的。清王朝吸取明代經驗，通過科舉考試將以漢人知識分子為主的士人群體納入國家治理體系。在此基礎上，清代從中央到地方建立了一套完備的行政官僚體系，其中地方政府分為省、道、府、縣（州）四級，分別統以督撫、道員、知府和知縣（知州），以加強對全國的控制。在清代皇權官僚體制中，“人君總其成于上，而分其任于督撫，督撫總其成于上，而分其任于州縣，州縣者民之司命而又與民最親者”［14］(P917-918)。清王朝的地方政府系統與鄉村社會關系最為密切的無疑就是州縣官，“在州縣級以下沒有任何類型的正式政府存在”，它們是“一省之內最小行政單元”。［15］(P5)清王朝重視發揮州縣在地方治理中的作用，視其為國家治理的根基，雍正曾指出：“爾州牧、縣令乃親民之官，吏治之始基也……全省吏治如作室然，督撫其棟梁也，司道其垣墉也，州縣其基址也。”［16］(P10-12)在廣大鄉村社會，皇權難以直接滲透和控制，而來自于行政體制最基層的州縣官正可以彌補其不足，一般認為，州縣官對地方社會的直接影響要遠大于皇帝。關于州縣官在地方治理過程中的作用，混跡州縣多年的汪輝祖深有體會，他指出：“天下者，州縣之所積也。自州縣上至督撫大吏為國家布治者，職孔庶矣。然親民之治，實惟州縣，州縣而上皆以整飭州縣之治為治而已。”［17］(自序，P267)清代州縣官雖然居于整個官僚系統的最下層，但州縣治理事關國計民生，是維持帝國正常運轉的關鍵所在。

治天下當自州縣始，鑒于州縣官在地方治理中的重要性，清代統治者重視州縣官的選拔、培育和考核。為了提高州縣官的行政能力，雍正先后任命行政經驗豐富的朱軾、田文鏡、李衛等人編寫與地方治理相關的小冊子，供全國州縣官學習歷練。［18］(P463)在治理實踐中，州縣官被賦予地方行政的各項職責，被視為集“法官、稅官和一般行政官”為一體的全能型官員。［15］（P31）在地方事務如此繁雜的情況下，州縣官怎樣才能實現善治呢？這無疑是擺在州縣官群體面前的一項巨大挑戰。在統治者看來，州縣官應當熟悉地方事務，干練老成，且是無所不能的“通材”。對州縣官的履職情況，官方有明確的要求：“有事則在署辦理，無事則巡歷鄉村，所至之處，詢民疾苦、課民農桑、宣布教化、崇本抑末，善良者加以獎勵，頑梗者予以戒懲。遇有爭甬細事，就近剖斷，以省差拘、守候之苦。煙戶牌甲隨便抽查，不敢玩法容忍，鄉愚無知，則面加開導之，庶幾上下之情通達無阻，而休戚相關親愛之誠油然自生。”［14］(P204-205)由此可見，在以人治為主要特征的明清時期，州縣治理的好壞，基本上取決于州縣官自身的能力、操守，知縣如果能夠做到“操行一塵不染，課農桑、戢盜賊、停刑止訟、積谷繕城”［19］，就已經算是稱職。清代州縣治理的實踐表明，州縣官弊端不一而足，“或罔念民瘼恣意貪婪，或朘削肥家，或濫刑逞虐，或借刻以為清，或恃才而多事，或諂媚上司以貪位，或任縱胥吏以擾民，或狥私逞欲以上虧國帑”［14］（P11）。除上述根深蒂固的弊端外，州縣官群體多由科舉入仕，缺乏行政經驗，無疑增加了州縣治理的難度。

科舉考試為清王朝培養了大批州縣官，這些官員“具備記憶能力、理解義理的能力以及組織文字和發揚文采的能力”［20］(P206)。但是，地方治理不僅需要州縣官具備上述能力，還需要他們掌握處理具體事務的操作能力。雍正元年（1723），御史王培宗就揭示了這一問題：“縣令乃親民之官，才守兼優方克稱職，古人四十強仕，誠不敢輕言民社，今以少年新進，吏事未諳，授以煩劇大縣，錢谷詞訟云屯山積，勢必假手幕賓，委任吏胥，鮮有不貽害民生者。”［21］(P87)對于上述治理困境，清代統治者曾設想利用各行政層級善為監督、激勸，但清代各行政層級間職權重復交錯，互相牽制，導致機構臃腫、效率低下。從督撫到藩臬道府無不以需索州縣地方為能事，州縣官為了仕途考慮，將主要精力用于奉迎上司而非州縣治理，清代州縣也因此難以單獨承擔起國家治理重任。

二、鄉里與鄉治：鄉村治理的官民鏈接

在前近代的中國，國家行政體制僅止于縣，“正式的皇權統轄只實行于都市地區和次都市地區。出了城墻之外，統轄權威的有效性便大大地減弱，乃至消失”［22］(P110)。之所以出現這種情況，主要是因為受小農經濟影響，鄉民居住高度分散，政府直接管理鄉村成本過高，因此從秦漢一直到民國時期，“皇權不下縣”的狀態延續了幾千年。［23］受傳統農業經濟、行政制度和治理理念的影響，代表國家權力的州縣官難以深入鄉村內部，那么國家又是通過何種途徑實現治理的呢？中國國家治理的實踐表明，歷代王朝都重視鄉村基層組織的建設，利用這些介于縣衙與村莊之間的基層組織，掌控鄉村社會秩序，攫取社會資源。［24］(P110)鄉里制度自從開創以來，通過以縣統鄉里、以鄉里轄村的模式，成為聯系國家與鄉村的重要橋梁。

清初施行里甲、保甲雙軌制度，以里甲主賦役，保甲主治安，“社則里甲長主之，而丁賦出焉，牌則地方、鄉長、保長主之，地方管雜務，鄉長、保長管保甲，保甲為彌盜安民之計”［25］(卷一《地理志》)。隨著清代社會經濟的變遷，里甲的各項弊端和不足日益凸顯，其各項職能逐漸被保甲取代，保甲成為清代中后期國家強化地方治理的重要制度設計。雍正接受內閣學士吳士玉的建議編練保甲：“凡城市、村落、堡鎮皆度其道里之遠近，居民之疏密，設為鄉正、里長若干人，使各糾察其地之奸非，而相勸以敦本勵行，有弗率者聞于州縣而置諸罰，雖至纖悉毋得容隱。”［21］（P925）改革之后的清代保甲制度融合了里甲、保甲、鄉約、社等各種鄉村職役的基本職能，其承辦的事務主要包括承催糧租、稽查賊匪、防護堤埝、搭蓋窩鋪、嚴查娼賭、稽查命盜、幫辦差務，鄉里組織儼然成為官府在鄉村社會的總負責人。

清代鄉里組織因為受到地域、風俗等因素的影響，形成了鄉保、鄉約、鄉地、地保、地方、地練、保地等各種不同稱呼，這些職役人員要接受地方官的任命、考核，被稱為“在官人役”，同時他們大多由村莊推舉、具保，接受村莊監督，與村莊有著千絲萬縷的聯系。到清代中后期，由于地方事務日益繁劇，保甲職役人員在地方治理過程中的作用日益凸顯，政府逐漸把鄉保等職役看成維護社會秩序，溝通國家、地方官與民間社會的重要渠道。隨著國家對鄉村控制愈發嚴密，鄉保、鄉地、鄉約等職役人員不堪重負，難以應付來自官府的各項差務。鄉村職役在協助官府辦理差務、征收錢糧的過程中，多有墊付的責任，因此逃役避差的現象層出不窮，甚至以自殺等極端手段抗拒充任。雖然有鄉民將鄉保等職役視為畏途，但也有“地痞無賴”將其看作利益的淵藪，利用半官方的身份橫行鄉里，斂錢肥己、欺壓良民，擾害鄉村，鄉里制度在實踐運作過程中的弊端逐漸顯露。

清代鄉里制度是國家正式制度的延伸，其初衷是發揮鄉里制度與鄉村社會的密切關系，補國家治理之不足。但是鄉里組織體系中的鄉保、鄉地、鄉約等職役人員有職無權，被鄉間視為賤役，上難承治安、錢糧、刑名，下不能撫綏民心，鄉里組織難以獨自承擔起鄉村治理的重任。

三、村莊與村治：鄉村治理的地方經驗

在清代鄉村社會中，無論是州縣體制還是鄉里制度都充滿了政府色彩和國家意志，與鄉村社會之間存在隔閡，難以兼容，其組織結構和職能還不能完全滿足鄉村社會治理的需要。那么，在國家基層行政機構以及鄉里制度效率低下的情況下，清王朝如何掌控鄉村社會秩序？這就需要挖掘來自鄉村社會內部有利于穩固統治秩序的各種傳統資源，如宗族、士紳及村莊中的自治組織。傳統中國鄉村社會存在著“多元權威”，這里既有制度性的國家權威在鄉村的延伸，如士紳群體；又有非制度性的民間權威，如宗族、村莊自治組織等，他們在鄉村治理過程中起到了“減震器”的作用。適應鄉村社會多元權威的現狀，明清以來的鄉村治理結構和治理主體呈現出多元化趨勢。

在傳統中國社會結構體系中，農民居于最底層，處于“失語”狀態，“小農自己不能代表自己，一定要別人來代表他們”［26］(P763)。清代鄉村社會秩序建構在以血緣、地緣為主要紐帶的多元鄉村權力網絡體系之上，處于州縣地方政府與鄉村民眾之間的士紳精英、村莊宗族、村莊自治組織作為鄉民的“代言人”，他們共同構成了鄉村社會治理的主體，缺一不可。

（一）士紳精英

中國鄉村知識精英有耕讀傳家的傳統，“朝為田舍郎，暮登天子堂”，伴隨著科舉制度而生的士紳階層，既具有濃厚的鄉土氣息，又因科舉功名而獲得了官方權威，他們成為連接鄉村社會與國家的重要力量。早在明清之際，時局動蕩，大量士人回歸鄉土，試圖通過“恢復鄉間古禮與重建宗族借此延續文化血脈”，這種“重建基層社會組織的意圖和嘗試”與清初帝王們的鄉村社會重建計劃不謀而合。［27］(P17)如何重整鄉村社會秩序呢？很顯然，“傳統政治制度中缺乏對縣以下社會的經營”，對于明末清初以來鄉土社會的失序狀態，“清初部分士人的對治之方是提倡一種在‘鄉’的層次，以儒生自發性的組織擔負起下層社會工作的路線”［28］(P58)。

清王朝重視發揮以士紳為代表的地方精英在鄉村治理中的作用，士紳作為傳統中國介于官民之間的特殊階層，承擔了鄉村治理相關的諸多事務，因此士人群體又被稱為“幫治者階級”［29］。在“天高皇帝遠”的廣大鄉村，源于科舉的士紳階層以維護和弘揚儒家思想信仰及價值觀念為己任，并通過自己的言行給予廣大民眾以正確的引導和規范。另外，士紳還積極參與到地方社會的各類公共事務，例如在鄉村治安、司法、賦役、祭祀等領域士紳似乎從未缺席，因此國家有賴于士紳加強對鄉村的控制，而鄉村則更希望士紳能夠為鄉村爭取更多的利益，士紳成為國家與民眾之間的緩沖劑，一定程度上有助于緩解國家與鄉村社會之間的緊張關系。

具有地方觀念的“公正士紳”階層雖然一度成為清代官民之間溝通的重要渠道，“思為地方除害，俾鄉村人民受其福利”［30］(P322)。但是到清末，隨著士紳群體的激增和泛濫，良莠不齊的現象愈發嚴重，部分士紳向“劣紳”轉化，成為鄉村社會的毒瘤，清王朝也將士紳力量的膨脹視為潛在的威脅。清末新政期間，各省紛紛探索鄉村改革的道路，圍繞著鄉村治理的主題，“村治”成為官民之間的流行話語。山西巡撫趙爾巽歷數清末鄉村治理廢弛的原因，推原其故：“一由于牧令總轄過繁，萃內治、外交、兵刑、錢谷于一身，而有救過不遑之勢；一由于人地不熟，為賓從書役之所蔽，而有徒法難行之虞。”因此趙爾巽倡導鄉村自治改革，“就百姓親附之人辦地方興革之務”，以紳民自治輔助官府實施地方治理。［31］趙爾巽試圖在國家權力擴張遇到阻力之際，以鄉村精英“制衡國家權力的強取豪奪與侵占”，“國家權力依靠地方精英來實現其目標，從而達到適度的、協調的擴張”。［32］（P155）然而在國家政權全面擴張的背景下，即便是一種調和的政策也難以施行，御史王祖同以紳民自治弊大于利，駁斥了趙爾巽的意見，王祖同指出：“夫紳民之意見向不與官合，而官得以為所欲為者，以權在官耳，今舉地方要務盡假手于紳民，責以捕盜不能禁其置械養勇，責以稅課不能禁其勒派浮收，責以詞訟彼將擅用非刑，責以教案彼或聚眾激變，至于尾大不掉”，最終導致“國家威力不能行于鄉”。［33］

繼山西提出“鄉社治理”的改革方案后不久，山東巡撫周馥提出以鄉村社會精英為核心辦理保甲，“以達民情而收治效”，周馥認為山東幅員廣闊，適逢辦理路礦、新政諸項事務，“端緒綦多，提綱挈領，固賴地方官實力奉行，而承上啟下尤賴各紳董相助”，因此周馥建議充分發揮紳士在辦理地方各項事務的作用。［34］對于山東巡撫的建議，御史王祖同予以反駁，他認為：“紳士之黠者或借官勢以魚肉鄉民，或挾眾勢以抗拒官長，其樸誠者或僅供州縣奔走之役，或大為村鄰叢怨之府，且每縣設若干局，每局用若干人，安得有如許公正紳士，局多則費必多，又安得有如許閑款，紳士包攬稅課、干預詞訟，例禁綦嚴，今一皆假藉，殊非政體”［35］，王同祖奏請廢止山東鄉村治理改革的方案。國家權力的擴張導致傳統鄉紳在鄉村難以立足，被土豪劣紳取而代之，鄉村社會由此陷入任人宰割的境地。尤其是1905年科舉制度被廢除，導致眾多鄉村士人失去安身立命之所，亦耕亦讀的環境不復存在，鄉村精英大規模流向城市，劣紳逐漸興起掌控村政，“失去知識階級的農村也變成了‘地獄’”，從而導致鄉村社會矛盾日益激化。［36］

（二）宗族模式

在傳統中國，建立在血緣、地緣基礎上的宗族對鄉村治理有著特別意義。中國鄉村社會由規模大小不一的眾多家庭或宗族凝聚而成，“傳統社會的大秩序是建立在無數個以村落家族為基礎的小秩序上的”［37］（P211），因此宗族治則國家治成為一種普遍共識。清代的國家治理難以直接滲透到鄉村一級，而宗族所特有的道德、倫理、政治等功能有助于國家對地方社會的控制，宗族通過建祠堂、修族譜、定族規等宗族活動睦族收宗，從而將分散的個體組織起來，與地方政府的單純行政管理相比，顯然有著更高的效率和更好的效果。

明清以來，隨著宗族發展的普及化和社會功能的增強，宗族超越血緣特征，與地方社會、國家達成秩序認同。國家越來越重視發揮宗族在鄉村治理中的作用，以宗族教導民眾遵守法度、維護地方治安、完納錢糧，國家采取措施支持和發揮宗族在維護地方秩序中的積極作用，抑制其對國家政權的不利影響，而宗族則利用國家政策，通過組織修譜建祠、祭祖、制定族規、宣講圣諭、調解糾紛等措施，實施自我管理，參與村莊治理，與國家政權積極互動。清王朝從法律層面授予宗族維護地方秩序的權力，凡聚族而居、丁口眾多的宗族，“準擇族中有品望者一人，立為族正，該族良莠，責令察舉”［38］（卷三《戶口三·保甲》）。另外，國家授予族長、族正等教化宗族以及處理族內戶婚田土“細事”的權力。尤其是在處理民眾糾紛的過程中，州縣官重視發揮鄉村宗族的作用，多將民事訴訟案件轉交宗族調解，而宗族組織為協調族群利益,維護宗族秩序,將調解族內糾紛作為其基本職責。適應基層社會治理的需要，宗族與鄉約等地方組織實現了合作，明清宗族出現鄉約化的趨勢，宗族宣講圣諭、設立族約、制定族規，從而強化國家對基層社會的控制。常建華的研究表明，明清以來，在國家政權的主導之下，鄉約與保甲、宗族相結合，宗族出現鄉約化的趨勢，從而開啟了“清朝國家政權控制族權以及族權與政權互動的新局面”［39］（P263）。

應當注意的是，宗族的發展對于政府來說利弊參半。不可否認，宗族以融入儒家倫理道德的族規教導族人安分守己，遵守綱常倫理和國家法紀，有助于維護鄉村社會秩序。但是明清宗族在社會實踐中不可避免地出現一些弊端，例如依恃宗族把持鄉里，甚至出現濫用族權、侵越國家法律、宗族械斗等惡劣現象，這就需要國家、地方政府以法律、法規、政策正確引導和規范宗族的發展，克服其消極方面，推動鄉村社會和諧發展。

（三）村莊自治

中國鄉村是一個建立在“差序格局”基礎上的熟人社會，維持社會秩序主要依靠的不是國家的正式制度規范，而是在鄉村流傳已久的風俗習慣以及相應的非正式制度，這些源于鄉土的風俗習慣，在正式規則不能到達的場合起著規范人們行為的作用。在鄉村社會治理的過程中，正式制度因為不健全或不夠合理，難以在鄉村社會直接發揮作用，而非正式制度源于鄉土社會，“個體從小就‘習得’并內化為自身的思維習慣和價值觀，成為個體行為的內在的‘自覺’的調節機制，大多數人會自覺遵守這些傳統性非正式制度”［40］（P46）。正因為如此，非正式制度作為鄉村社會既有經驗的總結可以彌補正式制度的不足。

在中國鄉村治理的實踐中，無論是中央集權、官僚控制，還是士紳、宗族，其治理舉措都必須立足于鄉村實際，鄉村治理的“鄉土化”被視為一種有效途徑。以清代華北鄉村社會而言，國家、州縣、鄉里組織、士紳或者宗族等難以在鄉村治理中單獨發揮作用，它們需要與鄉村自治組織協同共治才能維持秩序。在清代中后期，面對生態環境的惡化、國家政權的不斷苛索，同時為了調整村莊內部生產、生活秩序的需要，華北鄉村普遍興起了一種村莊自治組織——青苗會。青苗會源于鄉村的看青習俗，最初的職責是看護莊稼，成員主要由首事人、看青人和村民構成，因為看青以及征收青錢的需要，青苗會對村莊人口、土地數量及歸屬最為熟悉，僅此而言，這是明清以來的里甲、保甲制度都不曾實現的。青苗會有全村鄉民公認的村規民約作為會規，以此約束鄉民的日常生產和生活行為，青苗會的首事人大多是村莊中的富戶、宗族族長、有科舉功名的士紳或者有威望的老人。到清末，隨著國家權力向村莊的不斷滲透，青苗會逐漸由看青組織發展成為村莊自治組織，全面負責村莊內外各項事務。在村莊內部，青苗會負責看青、征收青錢、維持治安、興修水利、辦理支更、組織村莊祭祀；對外，青苗會代表村莊協助鄉保處理征收賦稅、攤款、差徭等事務，擔負起維護村莊利益的責任。清末民初，隨著時局動蕩，治安形式的惡化，以青苗會為代表的村莊自治組織承擔起了鄉村治理的各項事務。［41］（P278-291）

青苗會在管理村莊內外事務的過程中，將處于散亂狀態的小農組織起來，原本無序或失序的華北村莊趨向有序。在近代華北鄉村，源于看護莊稼成立的青苗會應當是最具鄉土氣息，與鄉村社會關系最為密切的鄉村組織形態。正因為如此，青苗會使鄉村社會的各種力量實現了整合，村莊宗族、鄉紳精英、村莊無賴地痞都成為青苗會的一份子，半官方的鄉保、牌甲需要青苗會首事保舉推薦才能充任，無論是村莊內外事務，還是官府征稅、辦差都必須通過青苗會才能辦理，青苗會成為近代華北鄉村自治的重要組織形式。當然，青苗會作為一種鄉村自治組織，缺乏制度性的規范和約束，缺乏穩定性，其弊端在清末民初也逐漸顯現。

四、余 論

鄉村興則國家興，鄉村治則國家治，鄉村治理是傳統國家治理的根基。在前近代的中國鄉村，官民之間的關系看似非常清晰，但鄉村治理的實際情況卻表明，官與民、國家與鄉村社會之間并沒有嚴格的責任劃分，無論是國家在地方的代理人州縣官，還是州縣在鄉村的代理人鄉保等職役，或者是村莊內部的宗族、青苗會等村莊組織，都不能單獨為鄉村社會的正常運轉提供足夠的支撐。有關近代華北鄉村社會治理的研究表明，國家政權沒有能力完全滲入鄉村社會，宗族、紳士、鄉村自治組織也沒有實現對地方秩序的全面控制，鄉村社會內部實施協同治理的模式。

在清代，鄉村治理是一項包括上自皇帝下至州縣官、士紳、鄉民等眾多社會階層都參與的一項綜合性社會工程，尋求和諧穩定的社會秩序是他們的共同理想和“終極目標”。實踐證明，鄉村治理既要發揮政府自上而下的主導作用，也需要鄉村自下而上的積極參與。在鄉村社會治理的過程中，國家、地方政府、鄉村精英、村莊組織都需要適當調整角色，尤其對國家而言，需要“從具有絕對權威的統治者轉變為將各種角色納入治理體系的運籌帷幄的協調者，分配權力給那些角色，在必要時提供協助”［43］（P32）。從清末開始，中國鄉村社會的國家政權建設如火如荼地開展起來，其主要目標是加強國家對鄉村社會的控制與動員，這場國家政權建設運動破壞了國家與鄉村社會之間的互動機制，鄉紳精英不堪重負，退出鄉村權力結構，而以土豪劣紳為代表的“贏利型”經紀則趁機侵入，政府不信賴“原有在地方上辦事的人”，而是自己挑選代理人，“結果這些人只會傳傳命令，事情辦不成；或是借著中央所授的權力在沒有鄉誼的人群中為非作惡”，因此費孝通認為提高行政效率重在地方，“如果真心要改革社會，只有從民間的自治機構入手”。［3］（P52）從清代基層治理實踐來看，中國鄉村治理的多元化成為一種趨勢。

鄉村治理是古今中外的一個永恒話題，雖然近代以來中國的國家治理體系和鄉村治理體系不斷向近代化轉型，但是中國的鄉村治理自有其固有的傳統和特色。在新的歷史時期，清代鄉村治理的多元協同模式無疑可以為當前的鄉村治理提供有益借鑒。首先，鄉村治理是國家治理的基石，鄉村治理需要“國家在場”，這就需要繼續深化國家機構改革，持續推進國家治理體系和治理能力建設，確保國家治理決策機制的高效運行。其次，鄉村治理需要從中央到地方各級政府轉變職能，為縣域治理提供政策保障和智力支持。歷史表明，“郡縣治，則天下安”，縣級政權是鄉村治理的前沿，在充分發揮縣級政府在鄉村治理中的龍頭作用同時，改變大包大攬的弊端，簡政放權、放管結合，提高鄉村治理的效率。再次，鄉村治理要充分發揮好鄉鎮政府的承上啟下作用，完善鄉鎮政府職能建設，打造服務型鄉鎮政府，承接縣級政權下放的權力，打通服務群眾“最后一公里”問題。最后，鄉村治理必須立足于鄉村社會實際，在加強村莊基層政權建設的同時，大力發展公益性、互助性的鄉村組織，發揮鄉村自生資源在鄉村治理中的主體作用，綜合利用鄉賢、宗族、自治組織以及相應的傳統倫理道德、宗族規范和村規民約等鄉土資源，并將其納入穩定的制度規范，興其利、除其弊，將自治、德治、法治融入鄉村治理的各個環節，創新鄉村治理體系，形成協同聯動機制，從而推動中國鄉村走上善治之路。