淺析民航監察員的監察責任

□ 民航北京監管局 金彤年/文

民航監察員監察責任的認定一直為業內所關注，但目前尚未形成統一觀點。作為一名民航監察員，筆者嘗試從民航監察員監察責任的概念、構成要件、免責條件幾個方面進行分析研究，旨在運用一般法律思維，從正反兩方面對監察員責任的認定提供參考。

研究意義

明確監察員的監察責任，既有助于監察員強化責任意識、放下思想包袱，又能為判定監察員免責提供支撐。加壓、減負、撐腰兼而有之，對監察員隊伍建設、治理能力提升具有重要意義。

（一）有利于促進監察員思想穩定

一直以來監察責任的不明確，影響了監察員隊伍思想穩定。監察員內部對監察責任的認識并不統一，有限責任論與無限責任論爭論激烈。有限責任論注重過程，認為監察責任與行政檢查計劃對應，只要完成日常行政執法任務即完成監察責任。無限責任論更偏重結果，認為監察任務有限，但監察責任無限，所有不安全事件均能在監管工作上找出問題。有限責任論往往導致監察員思想松懈，無限責任論則導致監察員心理包袱過重。明確監察責任，進一步推動監察員認識統一，必將對穩定監察員思想產生積極作用。

（二）有利于推動監察員更好地完成監察工作

監察責任的確定，將有力促進監察員在日常工作中精準定位而不錯位、全面到位而不失位。監察責任的研究必然涉及有關主體、主觀等構成要件的分析以及免責情形等內容的討論，并延伸到對監察內容、方式、標準的梳理。通過深入研究，有助于激發監察員對該干什么、怎么干、干到什么程度等必要問題進行思考，進而促進監察工作規范、監察效能提升。

（三）有利于推進民航治理體系現代化

民航局、管理局、監管局、運行單位形成了四位一體、有機協調、上下聯動的行業運行鏈。監察責任確定監管職責，監管職責的明確，必將推動行業鏈上下各環節對其職責進行梳理，進而推動一般監察員與領導、上級機構與下級機構、組織與個人之間的職責界限更加明晰。職責更明晰，責任更壓實，主體意識更強烈，落實自然更加高效。行業運行鏈各主體既能各盡其責，又能協調運轉，民航治理體系的現代化水平就得到更好地彰顯。

民航監察員監察責任的概念

關于民航監察員監察責任的概念，目前尚無統一標準，但已有的法律法規規章給出了相應指引。一方面，在國家層面上《刑法》《公務員法》等國家法律對國家機關工作人員在日常工作中存在玩忽職守、濫用職權等情形時應承擔的責任進行了規定，對民航監察員監察責任進行了宏觀界定。另一方面，民航各規章及規范性文件對業內監察員的監察責任進行了細化規定，如《中國民用航空監察員管理規定》第四十二條規定當監察員違法執法導致政府賠償時應承擔責任；《民用航空行政檢查工作規則》第四十一條規定監察員存在無合理理由未能完成檢查計劃、違反有關程序實施執法行為等情形時，應給予行政處分；《民用航空行政許可規則》第五十六至五十八條對存在違規許可的情形及相應監察員應承擔的責任進行了規定；《中國民用航空應急管理規定》第四十六條規定民航局及地區管理局工作人員未按其規定履行職責的，應給予行政處分，等等。

通過對上述規定共性梳理，認為民航監察員監察責任是指監察員在開展行政檢查、處罰、許可、強制等行政執法過程中，因故意或重大過失而構成濫用職權、瀆職等失責行政執法行為時，監察員應該承擔的責任。

民航監察員監察責任構成要件

研究監察責任的構成要件，旨在從正面闡述監察員承擔監察責任的條件。監察員的失責行為，只有在滿足全部構成要件時，才可以被追究監察責任，否則即不構成監察責任或構成其他責任。

關于法律責任的構成，民法、刑法、行政法都有不同的研究方式,本文采用行政責任構成的研究方式進行分析研究。由于目前關于行政責任體系的研究尚未統一，被學術界公認的“行政責任構成”的概念也未形成。各個學者往往專注于某一領域的行政責任構成研究，如行政賠償責任構成、不作為行政責任構成等。對應的，亦根據研究對象的不同，采用三要件、四要件、五要件甚至六要件等不同方式。本文試采用五要件說，即分別圍繞主體、主觀、失責行為、損害事實及因果關系五個方面對監察員監察責任構成進行研究。

（一）主體

毋庸置疑，主體即民航監察員。《監察員管理規定》第二條將民航監察員分為兩類，一類即民航行政機關中按其規定獲得監察員資格的執法崗位工作人員；另一類為受民航局委托的具有管理公共事務職能的事業組織中，從事民航行政執法工作并獲得監察員資格的編制內工作人員。

值得說明的是，作者認為獲得監察員資格并不以獲得監察員證為限，未持有監察員證的有關人員雖不能單獨執法，但可在持證監察員的帶領下進行輔助檢查。其在輔助檢查過程中存在滿足其他構成要件的情形（如故意損壞相對人財物等情況），亦應被追究監察責任。

（二）主觀

監察員承擔監察責任應以主觀存在過錯為前提，即其對失責執法行為存在過意或重大過失。關于故意的認定，可參照刑法標準，包含希望發生的直接故意與放任發生的間接故意。實踐中，對于重大過失的認定既是熱點也是難點，學術上一般從認知和結果兩方面去把握。

一是在認知上，行為人存在過錯。即把不能滿足一般注意義務的過失定義為重大過失。表現為很容易就能做到卻沒做到，或是大多數人都能注意到卻沒注意。

二是造成了法定嚴重后果。行為人雖然無認知過錯，但行為人過失行為造成了法律法規規定的嚴重后果。

除了參考學術標準，從認知和結果兩個維度對過失進行把握外，作者針對實踐中的常見情形，提出如下認定建議：

1.疏忽國家法律、行政法規、民航規章及民航規范性文件等基本要求的，應認定為重大過失。

2.初始沒有注意，經人提示后仍忽視有關要求或結果的，應認定為重大過失。

3.由于各部委的垂直管理特點及文件通達性受限，對于疏忽其他部委有關規章及地方法規、規章的，建議按一般過失論處。

4.按如上標準同時符合重大過失與一般過失條件的，以重大過失論處。

（三）失責行政執法行為

監察責任一定因失責行政執法行為而產生。依據《行政執法類公務員管理規定（試行）》第二條的規定，行政執法是指依照法律、法規對行政相對人履行執法職責并具有執行性、強制性的行為，具體包括但不限于行政許可、行政強制、行政征收、行政檢查等。

關于失責行政執法行為，建議可以從以下幾個方面進行認定。

一是違反了法規責任。具體事例上面已有介紹，這里不再贅述。

二是違反了崗位責任。有關行為未能嚴格履行崗位職責，未能嚴格落實上級工作指示、命令、要求等。

三是違反了身份責任。如監察員的行政執法行為與其黨員身份要求不符，觸犯《紀律處分條例》而受到黨紀處分，責任的源頭仍是行政執法失責。

需要注意的是，行政不作為雖然不屬于行政執法行為，但因其與瀆職高度相關，故亦往往導致監察責任。

（四）損害事實

損害事實是指監察員失責行政執法行為造成的不利后果。民航是安全風險高度敏感行業，“安全隱患零容忍”的標準也必然要求損害事實不以事故、事故征候等不安全事件為限，還應至少包括以下幾個方面。

1.對安全的直接破壞。如事故，人民群眾生命財產健康安全受到重大損失。

2.對安全生產狀態的侵害。包括一般事故征候、其他不安全事件等，既影響了安全生產運行，又可能造成健康及財產損失。

3.市場秩序的擾亂。如違規經營許可即使未直接影響安全，但擾亂了正常市場秩序。

4.行政相對人合法利益損減。如監察中存在“吃拿卡要”等行為。

5.黨和國家利益受損。如不當行政執法造成行政賠償等。

（五）因果關系

監察員承擔監察責任應以其失責行政執法行為與損害事實之間存在因果關系為基本條件。關于因果關系的認定，同樣是實踐當中的熱點及難點。侵權責任領域對此研究最為熱門，其中部分分支學科取得了較為成熟的理論研究成果，如環境污染因果研究中的蓋然性理論和間接反正理論等，都為其他領域的相關研究提供有益借鑒。限于篇幅要求，作者在梳理有關共性標準的基礎上，建議從以下幾個方面來把握監察責任中的因果關系。

1.直接因果關系。形式上表現為一因一果，因果對應。即監察失責直接導致損害事實發生，沒有監察失責即不會導致損害事實情形。如監察員在行政強制過程中，吃拿卡要造成相對人財產損失的情形。

2.間接因果關系。形式上表現為多因一果，因果關聯。即損害事實由多重原因導致，其中監察員的失責與損害事實存在關聯。如監察員雖發現某飛機存在運行缺陷，但未按要求暫停該飛機運行，后相對人又違規使用該飛機執行任務造成事故。此時監察員失責行為與相對人的違規行為均與事故存在因果關系。

3.因果打斷。即發生其他情形將原有因果關系打斷。仍舉上例，監察員未按要求暫停飛機運行，飛機在運行前突遇臺風損毀，監察員失責行為與飛機損毀間不存在因果關系。

據此，對直接因果的，直接承擔監察責任；間接因果的，按各原因與損害結果的關聯程度承擔責任。

監察員實現免責的基本條件

監察責任構成從正面闡述了承擔監察責任應滿足的條件，為了保證研究的嚴謹，我們不妨再從反面出發，對監察員不承擔監察責任，即監察責任免責的基本條件進行論述，以便二者相互補充。作者認為，監察員要實現免責，至少應滿足如下條件。

（一）把好程序關

要按照規定程序開展行政執法工作，以程序正當保障實體正當，用過程正義追求結果正義。

一是滿足時限要求。一方面對于存在明確時限要求的行政執法行為，按照規定時限辦結。另一方面，對于雖沒有明確時限要求，但直接涉及相對人利益或受公眾關注的事項，要對工作時限有合理解釋。

二是形式要求。準確區分要式行政行為與非要式行政行為，以防止工作形式上存在瑕疵而影響效力。該書面的一定要書面、該多人的一定要多人、該有資質的一定要有資質。

三是流程要求。必要流程不能缺，該聽證的應聽證。決策流程不能少，個人決策不能替代集體決策。管理流程不能亂，審批與備案不能混為一談。收尾流程不能丟，該公示的要公示、該送達的要送達。

（二）把好質量關

工作質量不過關必然導致監察員失職，甚至往往導致瀆職。民航監察是一項系統性、多面性、復雜性的工作，衡量監察工作質量是否過關，也需要綜合考慮各種因素。

1.合法合規是基礎。依法行政是監察員免責的基礎條件。行政執法行為應符合法律法規及民航規章的規定，既是保證工作質量的應有之義，也是“敬畏規章”的必然要求。

2.履職盡責是核心。衡量監察員工作質量是否合格，能否滿足其崗位職責要求至關重要。各監察員崗位不一、分工有異，對應職責不能一概而論。但不論職責分工如何，相應工作都應滿足其應有之義，這也是考量監察員是否履職盡責的出發點。舉例說明，檢查計劃編制者，就應保證檢查計劃編制符合轄區安全形勢。行政檢查執行者，就應保證已按計劃對企業進行全面梳理及深入排查。處罰決定者，就要保證所做處罰事實清楚、適用法律正確。總而言之，法規得到遵守、政策得到落實、上級要求得到貫徹、安全秩序得到維護，諸如此類都是衡量履職盡責應考慮的要素。

3.竭盡所能是保障。客觀地說，當下對于監察員職責履行的判定，一定程度上以“善治”為標準。但正如法不強人所難，如果對監察員的職責考量過于嚴苛，其結論恐怕也難以服眾。監察員的職責應與其職務權限、監察手段以及所擁有的監管資源相匹配，故監察員是否在工作中已經窮盡一切手段及能力，也應是判定監察責任應該考量的因素。

（三）把好閉環關

監察責任的落實一定以行政執法工作的閉環為基礎。行政執法工作閉環絕不僅僅指督導問題完成整改，還應包括一系列后續工作。

一是對問題整改進行復驗。按照有關規定對問題整改情況進行復查復驗，查看整改措施是否對癥并得到執行落實，確認所發現問題已得到整改消除。

二是落實后續有關工作要求。要嚴格履行有關保密義務，防止因泄露相對人商業秘密或個人隱私而引發侵權。要履行建議職責，對于需要上級主導完成及暫時難以滿足有關要求的，積極提出優化建議。要保持輿情關注，對于人民群眾關注的重點工作及時掌握輿情動態，并做好報告。

三是進行延伸思考。工作深度不拘泥于問題整改本身。在完成整改的基礎上舉一反三，思考問題背后的深層次原因，研判問題性質是偶發還是頑疾，推及行業其他單位是否可能存在相應問題，并做好對應工作。