平涼市崆峒區農村土地承包經營權流轉調查與思考

高彩霞

（甘肅省平涼市崆峒區農業經營服務中心，甘肅平涼744000）

近年來，平涼市崆峒區穩步推進農村土地承包經營權流轉工作，逐步實現了農村土地所有權、承包權、經營權“三權分離”，農村土地逐步向優勢特色產業流轉集中，有力帶動了土地的規模經營，提高了土地產出率，在促進現代農業快速發展、增加農民收入等方面發揮了積極作用。

1 崆峒區農村土地承包經營權流轉現狀調查

崆峒區地處甘肅東部，六盤山東麓，全區轄17個鄉（鎮）、252個村、1 381個組、3個街道辦事處。總面積1 936 km2，總人口53.48萬人，其中農業人口33.48萬人，農戶8.65萬戶，家庭承包耕地面積6.27萬hm2，人均耕地0.19 hm2。截至2019年底，全區共流轉土地1.16萬hm2，流轉農戶達2.39萬戶，流轉規模占家庭承包地總面積的18.5%，流轉農戶占承包戶數的27.6%。從簽訂流轉合同看，簽訂流轉合同1.8萬份，共計面積0.55萬hm2，占流轉總面積的47.4%；農戶自發流轉面積0.6萬hm2，占流轉總面積的51.7%。從流轉去向看，土地流轉給農戶0.59萬hm2，流轉至農民專業合作社0.22萬hm2，流轉至企業0.19萬hm2，流轉至家庭農場等主體0.16萬hm2。

2 農村土地承包經營權流轉的特點和成效

2.1 流轉面積不斷增大，農戶意愿不斷增強

自2011年以來，崆峒區土地流轉工作逐漸步入正軌，流轉面積迅速增加，從2011年的0.56萬hm2增加到2019年的1.16萬hm2，9年來土地流轉面積增長了2.1倍。充分表明越來越多的農戶在土地承包經營權流轉中取得了收益，得到了實惠，越來越多的農戶愿意將自己的土地流轉出去。經調查了解，大多農戶表示，自己種地，扣除成本費用，一年收入較少，把土地流轉出去，將勞動力從土地上解放出來務工或從事別的經營，農戶能夠取得務工和流轉土地2項收益，增加了農戶的年收入，因此農戶流轉土地的意愿比較強烈。

2.2 土地流轉趨于規模化，生產經營趨于現代化

崆峒區土地流轉面積的48.7%流入龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場等經營主體，規模化流轉、集約化生產經營程度明顯提高，如華信益生生物科技公司流轉面積達320多hm2，用于規模種植油用牡丹，開發系列產品；鑫海食品有限公司流轉面積達73.33多hm2，用于專業種植、加工水果玉米；鑫新農林科技發展公司流轉面積達466.67多hm2，專門用于城市綠化苗木繁育和休閑觀光農業，發展農業旅游；豐源公司流轉土地17 hm2用于規模立體套種西瓜、草莓、甜瓜等，農業經營龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場等經營主體通過集中連片流轉土地，開展農產品生產、加工、流通服務，實現了“規模化經營、標準化生產、機械化操作、企業化管理”，為農業機械化耕作、現代化管理創造了條件。

2.3 專業合作社異軍突起，農民組織化程度不斷提高

截至2019年底，崆峒區共有各類農民專業合作社886個，比2011年的37個增長了23倍，其中種植、養殖產業農民專業合作社712個，占到農民專業合作社總數的80.4%,為農村土地資源配置和土地流轉發揮了積極作用。調查發現，白水鎮新新農果蔬專業合作社吸引農民土地入股33.33 hm2從事果菜種植，發展觀光采摘農業；白水鎮史家溝村茂林苗木專業合作社流轉土地40 hm2用于苗木基地建設；花所鄉寺溝村龍根山藥合作社流轉土地13.33 hm2從事平涼山藥種植；安國鄉綠源苗木種植專業合作社吸引農民以土地入股，參與合作社基地建設，創新了土地流轉新方式。這些農民專業合作社通過流轉土地和吸引農民土地入股，創新了土地流轉方式，建設了各具特色的生產基地，實現了聯合經營，形成了“一村一品”產業發展格局，特別是有效調動了村民的參與熱情，凝聚了成員的向心力，提高了農民專業合作社的組織化程度，使農民與合作社的利益聯結更加緊密。

2.4 農業產業結構優化，特色產業優勢顯現

農村土地經營權的有序流轉，經營者以市場需求為導向的規模化生產經營，有效加快了產業結構的調整，推進崆峒區產業布局更加合理，顯著提升了崆峒區牛、果、菜等區域特色產業的競爭力。在牛產業方面，崆峒區肉牛產業重點鄉（鎮）、專業村鼓勵養牛企業（大戶）流轉土地擴大玉米種植面積，解決自己養殖飼料供給問題，逐步形成了“公司+基地+農戶”的模式，推進了肉牛產業的快速發展。在果品產業方面，崆峒區緊扣蘋果最佳適生區的地域優勢，按照“規模化流轉，基地化建園，標準化生產，聯盟化營銷”的思路，大力發展新型標準化蘋果基地，有效加快了蘋果產業結構優化轉型。在蔬菜產業方面，崆峒區將蔬菜最佳生產區涇河川列為國家級蔬菜產業園，實施“百萬噸蔬菜保障工程”，通過流轉土地，組建蔬菜產業合作社，先后建成了土橋、新李、史家溝等11個科技含量高、示范帶動效應強、經濟效益好的設施農業示范點，解決了經營分散、組織化程度低、生產效益差的問題，實現了標準化生產、集約化經營，生產效率和經濟效益明顯提高。

3 農村土地承包經營權流轉存在的問題

崆峒區農村土地承包經營權流轉工作對于推進農村產業結構調整、增加農民收入、推進農村經濟改革、維護農村大局的穩定具有重大而深遠的現實意義。盡管土地流轉工作成效顯著，但經調查發現，在土地流轉過程中還存在一些不容忽視的問題。

3.1 部分土地流轉程序不夠規范

部分農戶在土地流轉過程中程序不規范，對外流轉土地不向村級組織申請、備案，有的甚至錯誤地認為“我的土地我想給誰就給誰”，不征求發包方同意就私自與本經濟組織以外的農戶互換土地。

3.2 部分土地流轉合同不夠規范

部分農戶為了圖省事、圖簡便或者出于“相互信任”或礙于面子，以口頭合同代替書面合同，或簽訂的合同內容過于簡單，有的農戶簽訂的合同甚至與相關法律有沖突，權利義務不明確，極易產生糾紛，造成經濟損失。

3.3 部分土地流轉監管不夠規范

調查發現，個別鄉（鎮）農經機構撤并后，由1名干部兼職辦理農經業務，職責不明，對土地流轉合同指導和管理滯后，個別鄉（鎮）土地流轉臺賬管理系統更新緩慢；個別鄉（鎮）土地流轉監管人員變換頻繁、業務銜接不到位。

3.4 部分土地流轉費用支付不夠及時

調查發現，崆峒區2019年土地流轉主體共拖欠流轉費904.72萬元，拖欠農民務工工資39.2萬元，較上年度有所增加。

4 推進農村土地承包經營權規范有序流轉的建議

4.1 提升土地流轉的服務水平

要把農村土地流轉工作納入政府的重要議事日程，與鄉村振興等工作有機結合起來，健全完善縣、鄉、村3級土地流轉服務體系，把工作重心向基層傾斜，一方面鄉（鎮）主要領導要切實負責，親自負責和協調推進土地流轉工作；另一方面要落實工作經費，切實強化鄉、村2級服務隊伍業務培訓，提高工作人員的政治覺悟、服務意識和業務水平，確保土地流轉工作“有人管、有人干、干得好”。

4.2 完善土地流轉的市場體系

功能完善的市場體系可以有效降低交易風險，提高交易成功率，節約交易成本。由于農業經營的季節性較強，土地流轉供需信息較為分散，供求雙方信息不暢，因此要大力發展土地流轉中介組織和農民互助組織，完善土地流轉信息共享平臺，健全農村土地承包經營權流轉的市場體系。

4.3 強化土地流轉的宣傳引導

農民是農村土地流轉的主體，讓農民意識到土地流轉的重要性，是加快農村土地流轉的前提。樹立典型示范，以創建全區現代農業示范基地為載體，促進土地向生產能手和優勢產業聚集，促進土地適度規模經營，打造土地流轉新亮點，充分發揮示范點的輻射帶動作用，讓農民真正從思想上認識到土地流轉帶來的實惠，從而積極支持和參與土地流轉。

4.4 強化土地流轉的政策扶持

一要大力扶持農業產業化龍頭企業、農民專業合作社、專業大戶等，帶動農戶土地入股，參與規模經營，進一步促進農村土地合理流轉。二要大力扶持發展本地區特色優勢產業，擴大經營規模，增強土地流轉的經濟效益和流轉吸引力。三要拓寬勞務輸出渠道，為農民流轉土地后的就業創造條件。四要加強對農村勞動力的技術技能培訓，搞好勞務信息服務、政策服務、法律服務和組織管理，為農村勞動力轉移提供條件，真正讓農戶從土地上“離得開”，從農村“出得去”，從其他二、三產業“掙到錢”，為農村土地流轉創造條件。

4.5 加大土地流轉的監管力度

要把握好土地流轉政策，堅持在不改變土地所有權和土地用途的前提下，在土地承包期內依法有序流轉。土地流轉雙方當事人須在村組相關組織的主持下，按照“平等、協商、自愿、有償”的原則簽訂書面合同，合同報鄉村土地流轉服務機構審查、備案、鑒證。要充分尊重農民意愿，不得強迫農民流轉土地，防止代簽土地流轉合同等違法、違規行為的發生。要通過調解、仲裁、起訴等法律途徑加大流轉費及農民務工費的清欠力度，切實保障農民的合法權益。