從土地轉讓和出租的歷史角度探討“農地出讓”理論

賀有利，甘政法

（1.甘肅省高校區域循環經濟重點實驗室，甘肅蘭州730000；2.甘肅日報報業集團有限責任公司甘肅法制報分公司，甘肅蘭州730000）

《“農地出讓”理論——我國農村土地改革的理論探討》[1]研究認為，我國“三農”問題的根本是土地，是農村土地不能轉讓、交易，是農業和農村最主要最重要的農村土地要素沒有市場化，使市場機制無法有效配置農村土地。農村土地成為市場唯一無法有效配置的生產要素，嚴重制約了農村、農業、農民的發展，形成我國的“三農”問題，解決辦法就是“農地出讓”，“農地出讓”結果是“現代化綠色農場+縣域中心城鎮化”[2]。

1 土地不得買賣、出租或者非法轉讓

1988 年4 月12 日以前，我國城鎮土地和農村土地都不能轉讓（買賣）、出租、抵押。全國人民代表大會1982 年通過的《憲法》規定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。這一時期國內城鎮土地的所有權是國家所有，土地使用權和房屋所有權屬于國家或集體，我國農村土地所有權及使用權主要屬于農村集體所有。

所有的土地所有權和使用權都不能侵占、買賣、出租，與我國當時實行的計劃經濟基本能夠適宜，但隨著我國社會主義市場經濟的改革與實行，市場要求最有效地配置最主要的生產要素——土地，市場要求生產要素特別是土地要素市場化，要求土地出讓及轉讓（買賣）、出租、抵押。我國在1988 年以前城鎮化進程非常緩慢，進城家庭比較少，但也有進城家庭將自己的農房賣給同村農民，實質是通過農房買賣同時進行了宅基地使用權的自愿有償買賣（轉讓）。

2 城鎮國有土地的出讓及轉讓、出租、抵押

深圳特區1987 年11 月在全國率先進行了城鎮國有土地出讓的成功示范，全國許多城市紛紛推進了城鎮國有土地出讓的試點工作[2]。全國人民代表大會在1988 年4 月修改的《憲法》明確，“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。全國人大常委會在1988 年12 月修改的《土地管理法》明確，“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓，轉讓的具體辦法由國務院另行規定”。

國務院在1990 年5 月頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》一次性地建立了系統完整的城鎮國有土地出讓及轉讓制度，自此國內城鎮的國有土地所有權仍然屬于國家所有，但國內城鎮的國有土地的土地使用權實行出讓及轉讓（買賣、入股、繼承等）、出租、抵押，逐步實現了城鎮土地市場化，逐步實現了城鎮房地產市場化。城鎮房地產的房產所有權和土地使用權轉讓（買賣）、出租、抵押的基礎是城鎮國有土地出讓制度。

3 農村集體所有農業和建設用地的流轉（出租）

國務院在2004 年10 月的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確，“農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。原農業部在2005 年3 月的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》明確，做好和加強承包地流轉（出租）管理。中共中央和國務院辦公廳在2014 年11 月的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確，“大力發展土地流轉和適度規模經營，五年內完成承包經營權確權”。

農村土地特別是承包地的流轉（出租），解決了部分農民承包地的撂荒，推動了農業的規模化經營，但土地流轉（出租）也存在一些弊端。承租者拖欠流轉（出租）費用，追要流轉（出租）費用成本太高。農業土地不同于建設用地及房屋，農業土地特別是耕地往往被承租者掠奪經營，導致地力下降。

4 農村集體經營性建設用地入市（出讓及轉讓）

集體經營性建設用地入市（實質是出讓及轉讓、出租、抵押）。中國共產黨十八屆三中全會在2013 年11月的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“要建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。原國土資源部在2015 年3 月開始進行全國大范圍試點工作，全國人大常委會在2019 年8 月修改《土地管理法》，集體經營性建設用地入市（出讓）全面實行。

集體經營性建設用地入市（實質是出讓及轉讓、出租、抵押）是集體組織（主要是村集體組織）與投資者簽訂集體經營性建設用地出讓合同，土地仍然屬于集體所有，出讓合同到期后土地使用權及地上建筑物和附著物會被集體組織收回。集體經營性建設用地入市（出讓）應該引起投資者的青睞，但投資者的反響非常一般，這是因為出讓集體經營性建設用地進行投資建設生產容易受到村集體及村民的干擾，到期后地上建筑物及附著物可能會被集體組織無償收回，投資者的權益保障受到影響。投資者受讓國有土地使用權投資建設，政府收回國有土地使用權一般都進行房屋拆遷補償，投資者的權益得到充分保障。

5 市場決定性配置土地要素的市場化改革

中共中央、國務院在2020 年4 月發布的《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》強調，“充分發揮市場配置資源的決定性作用，推進土地、勞動力、資本、技術、數據要素市場化”。中共中央、國務院在同年5 月的《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》強調，“生產要素市場化，加快完善社會主義市場經濟體制”。

我國實行社會主義市場經濟以來，我國的生產要素逐步市場化，生產要素資本、勞動力、技術、數據已經基本完全市場化，土地要素僅完成了城鎮土地出讓及轉讓（買賣）、出租、抵押，城鎮土地要素完成了市場化改革，農村土地要素現在僅完成了部分市場化改革，具體就是農村農業用地和建設用地可以流轉（出租）、集體經營性建設用地入市（出讓），進城落戶農民承包地、宅基地自愿有償轉讓仍然停留在理論上，還沒有得到實踐，也沒有實行。

6 進城落戶農民承包地、宅基地自愿有償轉讓

中國共產黨十九屆五中全會在2020 年10 月通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確，“深化土地管理制度改革。推進土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場化改革。保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓”。全國人民代表大會在2021 年3月通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》強調，“依法保障進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，建立農村產權流轉市場體系，健全農戶“三權”市場化退出機制和配套政策”。

進城落戶家庭宅基地使用權自愿有償轉讓（買賣）或退出的案例比較多，我國在1988 年以后，城鎮化進程加快，進城落戶就業的家庭明顯增多，許多進城落戶家庭將自己的農房賣給同村農民，實質是通過農房買賣同時進行了宅基地使用權的自愿有償買賣（轉讓）[3]。例如景泰縣中泉鎮腦泉村農民賀得銀在1990 年以6 000 元購買（受讓）了本村進城搬遷到景泰縣條山鎮家庭的房屋及宅基地。

進城落戶家庭農村土地承包權自愿有償轉讓（買賣）或退出的案例也不少。例如重慶市梁平區川西村9 社7 戶農民在2016 年5 月向社集體經濟組織申請整戶退出承包地，面積超過1.73 hm2，7 戶農民退地一次性獲得40 萬元補償。再如景泰縣中泉鎮腦泉村陳大科全家搬遷到景泰縣條山鎮后，在2005年將0.47 hm2黃河水澆灌承包地以6 600 元賣（轉讓）給了本村的種植大戶。

農村農民由于各種原因，進行農村土地承包權自愿有償轉讓（買賣）或退出的案例也不少。例如景泰縣中泉鎮腦泉村農民陳其德在2004 年向本村農民魏烈祥自愿自主賣（轉讓）了0.4 hm2旱砂承包地，買賣（轉讓）費用4 000 元，魏烈祥又投入資金改造成為河水澆灌地，擴大了農業生產，成為腦泉村的種植大戶。

農村土地承包權自愿有償轉讓（買賣）在過去不受法律保護，都是私下買賣（轉讓），造成買賣（轉讓）價格比較低，造成一些承包地買賣（轉讓）的法律糾紛。現在黨中央和國家的政策開始探索進城落戶農民承包地、宅基地自愿有償轉讓或退出，雖然目前僅僅是理論探索，缺乏具體的行政法規，但農村土地出讓制度——出讓及轉讓（買賣）、出租、抵押曙光已現。