新形勢下農村宅基地管理存在的問題及對策

安 銀

（甘肅省定西市農業經營指導站，甘肅定西743000）

農村宅基地是農村村民基于本集體經濟組織成員身份而享有的，可用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地。農村宅基地屬于本集體成員集體所有，符合農村宅基地申請條件的農村居民可向集體經濟組織申請獲得宅基地使用權，用于建造農房及附屬生產生活設施。農村宅基地制度是我國農村社會的一項基礎性制度，加強農村宅基地管理，對于保障農民安居樂業、維護農村社會穩定、實施鄉村振興戰略具有十分重要的意義。2019 年8 月，新修正頒布的《中華人民共和國土地管理法》明確了農業農村部門負責農村宅基地改革、管理及行政執法，宅基地由鄉（鎮）人民政府審核批準，標志著我國農村宅基地管理從管理機構、制度設計到政策指導、監督檢查均進入了規范管理的新時期。

1 當前農村宅基地管理存在的問題

1.1 農村宅基地閑置浪費現象嚴重

隨著農村經濟的快速發展和人口結構的變化，大量農民進城務工；農民子女升學或進城工作；20世紀80 年代國家實施了嚴格的計劃生育政策，農村人口出生率降低等導致農村宅基地長期閑置現象普遍存在。從甘肅省2020 年8 月份調查統計的數據來看，以2 年以上無人居住或長期無人居住為標準，全省閑置宅基地（包括閑置農房）共計20.8 萬宗，占宅基地總量的4.14%；尤其是河西地區，許多村（鎮）進城買房的農村居民所占比例高達60%，農民夏季回村從事農業生產，冬季進城生活，農房季節性閑置達50%以上，長期閑置宅基地占比6%～10%。

1.2 “一戶多宅”和超標準建房現象普遍存在

隨著農村生活環境的改善和農民收入的不斷增加，受傳統鄉土觀念的影響，農民改善居住條件的積極性日益高漲，農村建房熱持續不斷。由于農村宅基地審批環節多、周期長，不適應農民建房隨時性和零散性的特征，致使農民建房邊報邊建、未批先建、亂占濫用等現象時有發生，占用基本農田建房、“一戶多宅”和超面積建房等現象較為普遍，圍繞公路集鎮建房、為了城市拆遷補償建房等無序建房問題突出。同時，近年來開展了移民搬遷、集中搬遷、插花搬遷等，農戶搬遷后舊宅不拆除的現象普遍存在，導致違法用地與宅基地閑置并存，農村宅基地“一戶多宅”和超標準建房現象普遍存在。

1.3 農村宅基地缺乏有效退出機制

近年來，針對農村宅基地和農房閑置問題，國家出臺政策鼓勵農民將閑置宅基地有償退出或盤活利用，但由于宅基地退出的政策性、程序性和原則性太強，且各地缺乏具體的補償標準，農民退出宅基地的意愿不強烈、積極性不高、可操作性不強。雖然部分地區以農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度3 項改革試點為契機，積極開展宅基地退出補償試點，但由于國家層面缺乏相關配套政策與規范，試點范圍非常有限，多數農民處于觀望狀態，大量宅基地處于閑置與低效率利用狀態。農村社會保障體系尚未充分建立，城鎮住房保障體系覆蓋不到，是農民宅基地退出意愿低的重要原因之一。

1.4 農業農村部門宅基地管理力量薄弱

新一輪機構改革后，農村宅基地由農業農村部門管理，具體工作由農村經營管理部門承擔。從全國大部分地方來看，機構改革之前市縣自然資源部門（原國土資源部門）承擔農村宅基地管理職能的包括確權登記、用途管制、空間規劃編制和監督、行政審批服務、法制執法等多個科室（股室），且鄉（鎮）一級有自然資源所。但近年來市縣鄉農村經營管理部門持續弱化，尤其是鄉（鎮）一級沒有農村經營管理機構和人員。機構改革后，大部分地區只是將農村宅基地管理與改革職能從自然資源部門劃轉到農業農村部門，但并沒有編制和人員的劃轉，農業農村部門承接農村宅基地管理與改革工作面臨著機構不健全、人員不穩定、專業能力不足等突出問題。

2 做好當前農村宅基地管理工作的對策與建議

2.1 突出鄉村建設規劃的統攬作用

長期以來，由于城鄉“二元結構”的割裂，鄉村規劃嚴重滯后，隨意開發和無序建房導致了土地資源的閑置和浪費，制約了鄉村人居環境的改善和人民生活水平的提升。因此，要以實施鄉村振興戰略為契機，提升鄉村建設規劃編制的前瞻性、適用性和預見性，科學劃定功能區域，合理布局農業空間，有序確定開發時序，嚴格控制無序開發和隨意建房，推進“多規合一”的鄉村規劃編制與實施，以“一張規劃”為藍圖統攬村莊建設和發展。同時要加快農村房地一體不動產確權登記，落實國家農村亂占耕地建房專項整治行動，妥善解決宅基地歷史遺留問題，為進一步深化農村宅基地制度改革奠定基礎。

2.2 突出村集體經濟組織宅基地管理主體

《中央農村工作領導小組辦公室農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》指出，要建立市縣主導、鄉（鎮）主責、村級主體的宅基地管理機制，村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使宅基地所有權。長期以來，在農村普遍由村委會代行村集體經濟組織職能，沒有建立真正意義上的村集體經濟組織，管理體系不健全，在農村宅基地管理方面發揮的作用有限，約束力不強，管理缺位。隨著農村集體產權制度改革的推進，集體成員身份得到全面確認，村級逐步建立了集體經濟組織。因此，做好農村宅基地管理工作，就是要充分依托農村集體產權制度改革成果，由集體經濟組織代表集體行使宅基地所有權。集體成員身份是申請宅基地的重要依據，鼓勵村集體經濟組織采取自營、出租、入股、合作等多種方式對閑置宅基地和閑置住宅進行統一盤活利用。使土地集體所有制真正成為村組織凝聚人心、維系權威、履行管理職責的重要手段，進一步提高村集體經濟組織公開、公平、公正管理宅基地的能力。

2.3 加快農村閑置宅基地盤活利用

農村宅基地是農業農村發展的重要資源，也是農民的基本生活資料和重要財產。盤活并利用好農村閑置宅基地，是增加農民財產性收入、提高土地利用率、激發鄉村發展活力的重要手段。要通過政策引導、項目扶持，重點利用集中連片或整村閑置的住宅，發展符合鄉村特點的民宿文化、鄉土風情、農事體驗等新產業新業態，引導社會多方參與、合作共贏。鼓勵宅基地閑置的農戶采取自主開發、出租利用、合作經營等方式將其盤活利用。發揮基層首創精神，支持地方大膽創新，探索盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅的好經驗、好做法，為政策措施的完善提供實踐支撐，進一步激發農業農村發展活力。

2.4 加強基層農經體系隊伍建設

從目前工作形勢來看，抓好農村經營管理隊伍建設，是做好農村宅基地管理工作的前提和保障。建議從人員保障和能力提升兩個方面，切實保障工作力量。人員保障方面，可以采取從自然資源部門劃轉一定數量的工作人員作為當前農村宅基地管理工作的中堅力量，同時加強市縣鄉農經機構隊伍建設。可參考借鑒陜西省《加快健全農村經營管理體系的十條措施》，重建基層農經機構，明確工作職責，保障工作運轉，確保農村宅基地管理工作力量不減、隊伍不散、履職順暢、運轉高效，確保事有人干、責有人負，為接續做好農村宅基地管理與改革提供堅強保障。