新時(shí)期提高土地利用水平的土地管理策略

許 麗，詹洪杰

（吉林省雙遼市自然資源局，吉林 雙遼 136400）

1 新時(shí)期提高土地利用水平的意義

1.1 避免土地資源浪費(fèi)，有利于提高管理效率

土地管理體系包括土地供應(yīng)體系和土地儲(chǔ)備體系，是地區(qū)宏觀(guān)調(diào)控的有效政策工具，為政府靈活地運(yùn)用土地政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)提供了路徑。加強(qiáng)對(duì)有限的土地資源的管理，全面提高土地利用率能夠避免土地資源的浪費(fèi)，最大限度地發(fā)揮土地利用的空間效果，解決土地利用的問(wèn)題，落實(shí)土地管理體制，提高土地管理效率，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展[1]。

1.2 深化國(guó)土空間規(guī)劃，有利于編制合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃

依據(jù)我國(guó)的國(guó)情，積極地進(jìn)行土地管理，提高土地利用水平，能夠整合松散的土地，檢測(cè)土地?fù)碛械母黝?lèi)資源，如山、水、林、田、湖、草等，有利于從全局對(duì)其發(fā)展進(jìn)行合理預(yù)期，實(shí)現(xiàn)地方的發(fā)展目標(biāo)。特別是深化國(guó)土空間規(guī)劃，進(jìn)一步提高土地利用率，能夠保證開(kāi)發(fā)利用國(guó)土資源的規(guī)劃按照計(jì)劃有序地進(jìn)行，為鄉(xiāng)村振興編制科學(xué)的鄉(xiāng)村規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化地方城鎮(zhèn)化的整體布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展模式。

1.3 促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有利于保障農(nóng)民利益

國(guó)土資源管理最根本的任務(wù)就是保護(hù)基本農(nóng)田、確保耕地面積不減少。提高土地利用率能夠保證土地的產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效的目標(biāo)，增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，改善農(nóng)民的生活。另外，按照市場(chǎng)發(fā)展和實(shí)際用地需求，對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)、管理和利用，合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)、工業(yè)、林業(yè)、建設(shè)等方面的用地，整理零散閑置的農(nóng)村居民點(diǎn)，規(guī)范征地工作，保障農(nóng)民的利益，切實(shí)保證經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)。

2 新時(shí)期土地管理的現(xiàn)狀

2.1 土地管理體系不夠完善

土地管理的整體效率高低與否取決于土地管理體系是否健全，有效的土地管理技術(shù)和方法，能夠提高工作人員的工作效益，指導(dǎo)相關(guān)工作的推進(jìn)。但是，隨著建筑項(xiàng)目的增加和規(guī)模的擴(kuò)大，我國(guó)當(dāng)前的土地管理體系還不夠完善，土地管理變革進(jìn)度較慢，不足以適配生產(chǎn)的發(fā)展，土地利用水平整體不高[2]。另外，某些土地管理人員的思想也相對(duì)傳統(tǒng)，給提高土地利用率的工作帶來(lái)一些阻力，其土地管理思想模式有待轉(zhuǎn)變。

2.2 土地管理前期的規(guī)劃不足

系統(tǒng)、科學(xué)、合理的土地管理前期規(guī)劃是提高土地利用水平的關(guān)鍵。但是某些地方進(jìn)行土地管理工作時(shí)沒(méi)有制定好前期規(guī)劃，只顧眼前利益而忽略其他資源的做法，失去了對(duì)土地資源進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要時(shí)機(jī)，導(dǎo)致不同種類(lèi)的土地資源混合在一起，給工作人員的工作實(shí)際造成一定的負(fù)擔(dān)。在進(jìn)行管理的過(guò)程中，項(xiàng)目增加或擴(kuò)大規(guī)模時(shí)，前期規(guī)劃缺失易打亂計(jì)劃，降低土地管理效益，不利于土地利用水平的提高，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)不良影響。

2.3 集約節(jié)約用地意識(shí)不高

控制增量的同時(shí)盤(pán)活存量、提升集約節(jié)約用地意識(shí)、加大集約化程度，是新時(shí)代對(duì)土地管理工作提出的更高目標(biāo)要求。但是，某些地方集約節(jié)約用地意識(shí)不高，建設(shè)用地占據(jù)較多耕地，用地方式比較粗放。另外，每宗建設(shè)用地在使用時(shí)沒(méi)有做好預(yù)期，出現(xiàn)了高投入低產(chǎn)出現(xiàn)象，土地利用集約化程度較弱。有些地方的土地投放數(shù)量不合理，土地安排節(jié)奏不妥當(dāng)，建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期和快速發(fā)展，土地配置和利用效率低下。因此，新時(shí)期各地方相關(guān)部門(mén)仍需在實(shí)踐中不斷強(qiáng)化土地集約節(jié)約利用的自覺(jué)性。

3 新時(shí)期提高土地利用水平的有效策略

我國(guó)土地管理體制的各項(xiàng)改革，既揭示了當(dāng)前各地區(qū)土地管理面臨的問(wèn)題，又為各地土地管理工作帶來(lái)了很多機(jī)遇。吉林省雙遼市是“一帶一路”倡議部署和實(shí)施的必經(jīng)之地，在大區(qū)域發(fā)展的背景下，其用地布局也將迎來(lái)重大變革，帶動(dòng)雙遼優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，在挑戰(zhàn)與機(jī)遇面前，各地區(qū)要積極落實(shí)各項(xiàng)土地管理指標(biāo)，統(tǒng)籌各類(lèi)用地，制定行之有效的土地管理策略，改善土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化整體空間布局，將土地利用率和產(chǎn)出率提升到更高的層次，增進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用水平。

3.1 深化土地管理體制改革

土地管理體制包括土地產(chǎn)權(quán)制度、土地價(jià)格體制、土地儲(chǔ)備制度、征地制度等，基于國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)制度以及基本國(guó)情建立的土地管理體制是土地管理的制度保證。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受內(nèi)外因素的影響較大，新時(shí)期推進(jìn)土地管理體制的改革，完善土地管理體制，才能有力地支撐土地管理工作，減少或避免土地流失、非法占地等問(wèn)題，促進(jìn)土地利用水平的提升。針對(duì)城市土地資源，我國(guó)應(yīng)該進(jìn)一步明確管理主體，完善城市土地登記管理制度，強(qiáng)化土地資源管理機(jī)構(gòu)掌握土地實(shí)際情況并進(jìn)行全面調(diào)整和控制的工作力度，對(duì)土地的主要用途作出明確的規(guī)定。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)該完善相應(yīng)的土地價(jià)格體制，建立健全動(dòng)態(tài)的土地資源調(diào)整體系，降低土地基準(zhǔn)價(jià)與現(xiàn)實(shí)之間的差距。在農(nóng)村土地管理方面，應(yīng)該嚴(yán)格依法管理，采用城鄉(xiāng)一體化的方式，進(jìn)行土地市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，保證農(nóng)民的土地使用權(quán)，提高管理效果。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)要督促城鄉(xiāng)土地使用者及時(shí)辦理相應(yīng)的手續(xù)，建立土地使用信息庫(kù)，增強(qiáng)土地管理力度，避免土地資源的浪費(fèi)和流失。此外，在土地管理工作人員培訓(xùn)方面，要總結(jié)土地管理的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，建立健全相配套土地管理工作培訓(xùn)制度，更新工作人員的土地管理理念，轉(zhuǎn)變規(guī)劃管理模式，提高工作人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)素養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)土地管理的現(xiàn)代化發(fā)展。例如，雙遼市以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為核心，進(jìn)行了國(guó)土資源管理制度改革，積極轉(zhuǎn)變土地利用的觀(guān)念和思路，加大土地開(kāi)發(fā)整理力度，取得了一定的成效。為了進(jìn)一步保證國(guó)土資源科學(xué)發(fā)展，雙遼市要明確土地管理中的行政職能和市場(chǎng)職能，劃分土地管理部門(mén)的責(zé)任，明晰新時(shí)期的各項(xiàng)改革任務(wù)，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮政府部門(mén)的宏觀(guān)調(diào)控職能，推動(dòng)國(guó)土空間管理制度趨于完善，劃定基本農(nóng)田保護(hù)線(xiàn)和生態(tài)保護(hù)線(xiàn)，通過(guò)落實(shí)城市開(kāi)發(fā)邊界，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，扎實(shí)國(guó)土空間管制工作基礎(chǔ)，提高雙遼市的土地利用率與產(chǎn)出率，堅(jiān)定市場(chǎng)取向，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

3.2 轉(zhuǎn)變土地利用方式，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用

新形勢(shì)下，要及時(shí)轉(zhuǎn)變土地利用方式，真正地促使土地集約和節(jié)約利用，加強(qiáng)土地管理，提高土地利用水平。因此，為了落實(shí)土地集約和節(jié)約利用工作，各地區(qū)要依據(jù)土地跟蹤管理制度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地的規(guī)模，對(duì)于閑置的土地進(jìn)行整理與處置，挖掘建設(shè)用地潛力，盤(pán)活存量用地[3]。雙遼市通過(guò)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，盤(pán)活存量用地，通過(guò)集約高效的總量管控措施，由粗放利用向集約節(jié)約利用進(jìn)行了轉(zhuǎn)變，以確保城鎮(zhèn)發(fā)展用地以及符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的項(xiàng)目用地得到優(yōu)先保障。在國(guó)土空間規(guī)劃的新階段，雙遼市需要加大土地空間整理，進(jìn)行內(nèi)涵式挖掘，深入地對(duì)本地區(qū)的存量用地進(jìn)行全面調(diào)查，綜合分析土地利用情況和利用效益現(xiàn)狀，對(duì)當(dāng)前土地利用前景進(jìn)行合理的預(yù)期和評(píng)估，整合城鎮(zhèn)閑散用地，整治農(nóng)村宅基地，采用多樣化的手段鼓勵(lì)低效用地改造，并進(jìn)行深度開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)用地的集約和節(jié)約利用，促進(jìn)土地資源向市場(chǎng)配置轉(zhuǎn)變，緩解和解決土地供需矛盾。為提高城市建設(shè)用地的使用效益和未使用的后期利用效率，雙遼市還要建立健全集約節(jié)約用地評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)查分析和登記，對(duì)其集約利用程度和利用潛力進(jìn)行科學(xué)地評(píng)估與測(cè)算，并依據(jù)實(shí)際發(fā)展情況提出改善建議，降低用地效益風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 科學(xué)制定前期規(guī)劃，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

依據(jù)實(shí)際管理工作，良好的前期計(jì)劃能夠?qū)崿F(xiàn)土地利用過(guò)程中的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有助于解決實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，保證各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。我國(guó)新時(shí)期土地資源出現(xiàn)相對(duì)短缺的問(wèn)題，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，供需矛盾也在日益加劇。所以，需要積極地根據(jù)土地資源的實(shí)際情況，進(jìn)行差異化管理和利用，滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同層次的需求，從空間和時(shí)間上進(jìn)行優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)土地利用效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的和諧統(tǒng)一發(fā)展。此外，可操作的土地前期規(guī)劃必須要納入土地管理宣傳工作，調(diào)動(dòng)廣大群眾的力量，改變和提高群眾的土地管理意識(shí)，增加土地管理的群眾力量。例如，雙遼市耕地、林地、園地和牧草地等比較豐富，對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行規(guī)劃整理時(shí)，需要制定完備的前期規(guī)劃，確保規(guī)劃能夠有利于提高農(nóng)用地利用水平，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程。雙遼市進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)、交通水利用地、風(fēng)景區(qū)用地和其他特殊用地前期規(guī)劃時(shí)，要注意用地分布，優(yōu)化用地布局，發(fā)揮雙遼地區(qū)土地利用戰(zhàn)略的優(yōu)勢(shì)，達(dá)成土地利用的總體目標(biāo)。

3.4 實(shí)現(xiàn)土地管理信息化，創(chuàng)新土地管理技術(shù)

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，信息化技術(shù)的應(yīng)用在社會(huì)每個(gè)行業(yè)中逐漸興起，極大地提高了工作效率，當(dāng)下我國(guó)土地管理工作方式也逐步向職能化轉(zhuǎn)變。建立土地信息管理平臺(tái)，建立土地信息管理系統(tǒng)，能夠?yàn)橥恋乩媒Y(jié)構(gòu)的調(diào)整和利用水平的提升提供可靠的有意義的數(shù)據(jù)[4]。土地管理信息化平臺(tái)能夠整合海量的國(guó)土資源數(shù)據(jù)，產(chǎn)生動(dòng)態(tài)化的信息，實(shí)現(xiàn)土地管理的多源信息集成，便利國(guó)土管理工作人員對(duì)土地管理相關(guān)的各類(lèi)信息的獲取，然后通過(guò)信息分析和利用，提高其土地管理能力，增強(qiáng)土地管理效率，創(chuàng)新土地管理技術(shù)，為土地管理提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。特別是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展促使土地開(kāi)發(fā)與利用力度增加的時(shí)期，土地資源的信息也會(huì)隨之不斷變動(dòng)，土地管理工作難度系數(shù)較大。利用信息化技術(shù)手段實(shí)施土地信息化管理，能夠讓土地資源管理部門(mén)掌握土地利用的變化情況，結(jié)合實(shí)際依據(jù)參考數(shù)據(jù)制定相應(yīng)的土地利用方法，保障土地開(kāi)發(fā)和利用有序進(jìn)行，提升土地利用的整體空間。例如，雙遼市在建立城鎮(zhèn)土地管理信息系統(tǒng)的同時(shí)，也要繼續(xù)加強(qiáng)推進(jìn)農(nóng)村土地信息服務(wù)體系基礎(chǔ)建設(shè)，推動(dòng)強(qiáng)化新型的農(nóng)村土地管理制度建設(shè)，逐步建立健全新型農(nóng)村用地制度改革，以信息化促進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制，對(duì)未來(lái)更多農(nóng)村用地優(yōu)勢(shì)進(jìn)行合理預(yù)期和配置。根據(jù)本地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，科學(xué)合理地規(guī)劃設(shè)置新型農(nóng)村土地管理信息平臺(tái)，積極培養(yǎng)配備一批懂鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、知農(nóng)村鄉(xiāng)情的新型土地管理人員隊(duì)伍，進(jìn)一步加快大數(shù)據(jù)時(shí)代農(nóng)村土地信息管理與用地制度改革，提高上下級(jí)部門(mén)之間的信息互通效率，做到發(fā)現(xiàn)用地問(wèn)題及時(shí)溝通并采取措施進(jìn)行處理，提升土地管理服務(wù)鄉(xiāng)村振興的水平，優(yōu)化土地利用方式，加強(qiáng)雙遼耕地、林地、園地等農(nóng)用地管理向綜合化、信息化、時(shí)代化建設(shè)邁進(jìn)。

3.5 建立長(zhǎng)效的監(jiān)察機(jī)制

加強(qiáng)土地管理監(jiān)管，才能保證土地資源物盡其用，通過(guò)合理的有計(jì)劃的開(kāi)發(fā)和利用，提高土地資源利用效益。為達(dá)成新時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)行土地管理時(shí)要主動(dòng)地完善土地管理工作方面的監(jiān)察機(jī)制，確保土地管理的長(zhǎng)效性，避免土地管理工作問(wèn)題造成的損失和不利影響。在加強(qiáng)用地監(jiān)控時(shí)，要主動(dòng)利用市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，采用公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)機(jī)制，制止濫用土地、浪費(fèi)土地的現(xiàn)象，提高土地有效利用率。各個(gè)部門(mén)之間要互相協(xié)調(diào)配合，及時(shí)反饋土地管理情況，增加計(jì)劃執(zhí)行力，對(duì)已經(jīng)實(shí)施的用地項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，對(duì)即將實(shí)施的用地項(xiàng)目做好使用前、使用中和使用后的動(dòng)態(tài)跟蹤規(guī)劃、管理與通報(bào)，并及時(shí)地對(duì)過(guò)程中的各個(gè)執(zhí)行情況進(jìn)行有目的有計(jì)劃的總結(jié)，以便為全面的監(jiān)察整合有利的信息。同時(shí)，在土地供應(yīng)管理中，要強(qiáng)化供應(yīng)管理制度，對(duì)違背土地供應(yīng)計(jì)劃的行為進(jìn)行限期責(zé)令整改，并依據(jù)有關(guān)的制度進(jìn)行合理處置，確保落實(shí)土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)。例如，雙遼市注重突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督工作，并運(yùn)用現(xiàn)代化手段公布土地利用狀況的相關(guān)信息，對(duì)土地管理的現(xiàn)狀進(jìn)行有效地監(jiān)測(cè)。

4 結(jié)束語(yǔ)

新時(shí)期，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求在不斷提高，加強(qiáng)土地管理，提高土地利用水平是當(dāng)前亟需解決的問(wèn)題。各地區(qū)要積極推動(dòng)土地管理體制的改革，提高集約節(jié)約用地意識(shí)，采用信息化技術(shù)手段創(chuàng)新土地管理方式，對(duì)土地各項(xiàng)資源進(jìn)行有機(jī)地整合，最大限度地提高土地利用水平，完善土地管理工作，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)建設(shè)的穩(wěn)步健康發(fā)展。