湄潭、畢節試驗區建設

文 姚媛媛

為深化改革，著力解決經濟社會發展中遇到的政策性和體制性難題，激發地方發展潛能，中央在貴州大力推進試驗區建設。其中，以湄潭、畢節為代表的試驗區，大膽創新、先行先試，探索出一系列富有特色、行之有效的好做法、好經驗，取得了良好社會效益。

湄潭農村改革試驗區的建立與發展

黨的十一屆三中全會召開后，農村經濟體制改革促進了農業生產的發展，但也隨之出現了如土地權屬不清等一些新問題。為深化農村經濟體制改革，中央開展了一系列關于穩定和完善土地承包責任制的試驗。1987年，經國務院批準，湄潭成為全國首批農村改革試驗區之一。

一是土地改革。農村土地制度建設是湄潭農村改革試驗區承擔的第一個試驗課題。1988年5月21日，湄潭向省委上報《湄潭試驗區繼續深化土地制度建設試驗方案》。經省委同意后，湄潭試驗區隨即開展了以深化土地制度建設為主題的試驗工作。到1993年，湄潭全面完成農村土地制度建設的試驗課題任務。主要是明確了集體土地兩權分離及其實現形式，建立土地有償流轉機制，實行“增人不增地、減人不減地”的土地制度，有計劃開發非耕地資源，延長土地承包期等。穩定家庭承包制，實行“增加人口永不分地”政策。明確集體對土地的產權，實行收取土地使用費的政策，改無期承包為有償承包。強化土地使用權和經營權，允許農民在合同范圍內有償或無償轉讓土地使用權。把競爭機制引進土地經營，采取招標發包的方法租佃給種田能手耕地。有組織、有計劃地開發利用非耕地資源。建立土地金融公司，多方籌集資金，推動土地特別是非耕地合理流轉。試驗區延長土地承包期、土地流轉和“增人不增地、減人不減地”等33個層面的內容寫進中發〔1993〕11號文件，在全國推廣和實施。特別是“增人不增地、減人不減地”的政策還寫入中發〔2008〕8號文件關于人口計生工作的決定中。農業部在全國農村改革試驗區第八次工作會議上特別提到：湄潭試驗區首創“增人不增地、減人不減地”的經驗，為中央有關文件所采納，予以提倡。

二是稅費改革。農村稅費制度改革是湄潭農村改革試驗區承擔的第二個全國試驗課題。第一階段是1994—2000年，湄潭縣全面推進“農村稅費制度改革”試驗課題任務。主要內容是租費改稅、稅費合并；穩定征量，6年不變；人地分賬，合理計征；取消定購中購的部分，稅賦征實；統收分支，建立基金。通過6年的實踐，不僅逐步減輕了農民負擔，而且實現了稅費管理的規范化制度化。農業部農改發〔2000〕1號文件指出：湄潭試驗區進行的農村稅費改革試點，為中央制定全國性的稅費改革試點方案起到了重要的參考作用。第二階段是2000—2005年，湄潭縣全面推進“農村稅費制度改革與基層組織建設”試驗課題任務。主要內容是：合并稅種、除費改稅、調整稅率；穩定承包土地，核實計稅面積；調整常產，核實稅賦，保持穩定；兩種征收方式，收糧或收錢，方便農民交納；規范管理制度，建立監督機制；精簡鄉鎮黨政機構；積極推進鄉鎮事業機構改革；加強村級建設、發展集體經濟。湄潭農村改革試驗區關于“均衡減負、戶戶減負”和“不征收不承包土地農戶公益事業資金”的政策，分別寫進中央、國務院有關政策。

三是非耕地開發。1987年，湄潭縣實行“增人不增地，減人不減地”的改革措施，切斷了新增人口對現有耕地再分配的關系。為新增人口開發非耕地資源，成為深化農村改革的當務之急。1988年，湄潭在全省率先制定開發措施。包括：堅持因地制宜原則，建立茶、桑、果、藥等商品基地；鼓勵和動員全社會力量多渠道多形式開發；建立非耕地流轉機制；發揮科技優勢，高標準進行開發；按照“誰承包、誰開發、誰受益”的原則，切實保護開發者的合法權益。非耕地開發有效促進了農村經濟的發展。

四是產權改革。2014年，湄潭成為新一輪全國第二批農村改革試驗區，承擔了農村集體產權制度改革、農村土地承包經營權流轉管理、農村集體經營性建設用地入市、“兩權”抵押、新型城鎮化等多項國家級改革試驗點任務，在發展農業現代化、加快社會主義新農村建設等方面先行先試。2016年，湄潭在全省率先掛牌成立股份經濟合作社。圍繞“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，湄潭縣在全國首創農村集體產權制度改革經驗，探索出“四確五定”（確權定產權，確員定股東，確股定歸屬，確管定經營，平臺定市場）的改革路徑。取得了農村“三變”（資源變資產、資金變股金、農民變股民）的改革成效。2017年，湄潭縣120個村全部組建股份經濟合作社，全縣44萬農民全部變為股東，全國首例宅基地成功分割登記入市，全省首宗土地承包經營權有償退出成功簽約。2019年，湄潭榮獲“2019中國茶旅融合十強示范縣”、國家現代農業產業園、湄潭翠芽中國特色農產品優勢區。2020年，湄潭縣地區生產總值達118.07億元，農業發展大局穩定。湄潭的農村改革，不僅為全國的農村改革提供了經驗，更為自身的發展，創造了強大的內生動力。

畢節試驗區的建立與發展

長期以來，人口膨脹、生態惡化、經濟貧困是制約畢節地區經濟社會發展的“三大難題”。20世紀80年代，聯合國有關專家到畢節地區考察時，曾認為這里“不具備人類基本生存條件”。為改變這種面貌，積極探索可持續發展之路，1986年，時任貴州省委書記胡錦濤帶領省委、省政府和畢節地委、地區行署領導班子反復研討，集思廣益，提出建立畢節“開發扶貧、生態建設”試驗區的思路，明確“開發扶貧、生態建設、人口控制”為試驗區的“三大主題”。1988年5月26日，省政府向國務院呈報了《關于建立畢節地區開發扶貧、生態建設試驗區的請示》。同年6月，國務院批復同意建立畢節試驗區。中國第一個國家級“開發扶貧、生態建設”試驗區正式建立。

一是畢節試驗區的建立與探索。試驗區建立后，畢節大膽進行開發扶貧試驗，大力推動種植業、養殖業項目落地，積極興辦采冶、化工、建材、農副產品加工等。改革農業實用技術推廣方式，全區100多個鄉鎮建立了科技服務中心，大力推進高產示范工程等。實行家庭聯產承包責任制，解放和發展了農村生產力。大力優化農村產業結構、所有制結構、城鄉經濟布局等。進一步加大煤炭資源開發利用。探索開發人力資源路子，在大力控制人口數量、提高人口素質和改善人口結構的同時，拓寬就業渠道，組織勞務輸入，促進農村剩余勞動力轉移。在推進開發扶貧的同時，畢節又圍繞生態建設進行了一系列改革試驗。提出“山上植樹造林戴帽子，山腰種地埂樹栓帶子，坡地種綠肥鋪毯子，上下搞基本農田集約經營收谷子，發展鄉鎮企業、庭院經濟抓票子”的“五子登科”的整體開發治理的戰略構想。加大生態建設力度，不斷完善林業生產經營承包責任制。重點實施了“中國3356”項目工程、長江上游防護林體系工程、長江上游水土保持重點防治區畢節片區工程、“三林一茶”工程等。畢節還大力推進人口控制試驗，在全區將農村計劃生育工作納入領導干部考核內容，促進計劃生育工作向制度化科學化管理過渡。在全試驗區普遍實行“增人不增地，減人不減地”政策。堅持計劃生育工作與發展經濟，幫助農民勤勞致富奔小康、建設文明幸福家庭相結合，鼓勵農戶自覺執行計劃生育政策。積極發展農村公益事業與社會福利事業，逐步緩解廣大農民群眾對控制人口增長的后顧之憂。大力發展科技教育事業，切實加大教育投入，廣泛提高人口素質。擴大開放，在經濟社會發展的實踐中培養人才。

二是畢節試驗區建設不斷深化。上世紀90年代，畢節試驗區為推動計劃經濟向社會市場經濟轉變，大力貫徹“三大戰略”。大力實施“城建帶動”戰略，緊緊圍繞建設川、滇、黔三省交會區域性中心城市的目標，全力推進城市建設；大力實施“項目拉動”戰略，把抓項目作為經濟社會發展重中之重；大力實施“三農聯動”戰略，認真落實中央一系列支農、惠農政策。在貫徹落實“三大戰略”的實踐中畢節試驗區探索出組建扶貧承包集團、異地就業、異地開發、易地安置等扶貧方式，探索出依托工程進行高效生態建設的路子，探索出土地制度改革與人口控制相結合的路子，培育出支撐畢節經濟“兩煙”產業，試驗區經濟強勁發展。這一時期，畢節試驗區還大力貫徹落實《國家八七扶貧攻堅計劃》，認真貫徹落實黨政一把手開發扶貧工作責任制，把開發扶貧作為各級黨委、政府的中心工作；按照開發扶貧的方針，不斷增強貧困地區群眾自我積累、自我發展的能力；堅持把開發扶貧與生態建設結合起來，走可持續發展的路子；積極開展科技扶貧，切實把扶貧工作轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來；優化農村經濟結構，培育發展支柱產業；切實抓好社會各界對口幫扶工作；堅持開放式扶貧，積極發展同國際扶貧組織的合作與交流；大力弘揚“堅定信念、艱苦創業、求實進取、無私奉獻”的畢節試驗區精神，充分調動和發揮廣大黨員干部的積極性、主動性、創造性。經過不懈努力，到2000年末，畢節試驗區貧困人口減少到76.19萬人，為做好新世紀、新階段的扶貧開發工作奠定了良好基礎。

三是畢節試驗區建設進入新階段。邁入新世紀，畢節試驗區先后制定《畢節開發扶貧、生態建設區“十五”總體試驗方案》《畢節試驗區改革發展規劃（2008-2020年）》等經濟社會發展規劃，通過脫貧攻堅力量投入、資金投入、生產條件改善、農業綜合開發、整村推進、科技扶貧、定點扶貧、開放扶貧、易地式扶貧等方式，全方位打好脫貧攻堅戰。截至2010年，畢節試驗區生產總值達600.85億，貧困人口總數減少到31.84萬人。同時，由中央統戰部、各民主黨派、全國工商聯統一戰線進一步拓寬了參與面，加大力度深入參與畢節試驗區建設，齊心協力幫助畢節試驗區解決經濟社會發展及民生等突出問題，催生了“畢節經驗”，推動“同心品牌”“同心思想”產生，先后實施幫扶項目180余個，有效推進了畢節試驗區經濟社會發展。

四是畢節試驗區全面開啟新征程。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視畢節試驗區發展。2013年2月7日，國務院出臺《深入推進畢節試驗區改革發展規劃》，精心描繪了畢節試驗區新一輪改革發展的宏偉藍圖，為畢節試驗區決戰貧困、提速趕超增強了強勁動力。在中央及省委的大力支持下，畢節試驗區緊盯“決戰決勝”“精準精細”“生產生態”“互聯互通”“民生民心”“基層基礎”等6個方面抓實抓好脫貧攻堅。聚焦“創新發展、同步小康”這一目標，突出“大黨建”這一統領，突出“大扶貧”“大安全”“大發展”三個重點，大力實施“113攻堅戰”和“一庫三包”項目，持續打造畢節試驗區改革發展升級版。

2020年，畢節試驗區生產總值增加到2072.5億元，五年平均增速約10.2%。“一達標兩不愁三保障”短板弱項全部補齊，278.52萬群眾喝上衛生水、安全水、放心水。32.48萬困難群眾搬出大山。近3萬公里通村通組公路打通了群眾脫貧致富“最后一公里”。鐵路運營里程達538公里，高速公路通車里程達981公里。在“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯點上，“先行先試”的畢節試驗區，在“摸著石頭過河”的探索中，迎來了由“試驗”到“示范”的新征程，在成為貧困地區脫貧攻堅的一個生動典型的堅實基礎上，再次揚帆起航。