食品安全謠言精準治理的突出問題與實現路徑

陳 慧

（國家藥品監督管理局高級研修學院，北京 100073）

實現精準治理是治理現代化的重要標志，對于食品安全謠言治理，也需要運用精準思維，開展精準治理，在不斷加強治理體系建設、完善應對機制中，變被動處置為主動防治。2017年7月，國務院食品安全委員會辦公室等10 部門聯合發布《關于加強食品安全謠言防控和治理工作的通知》[1]，成為當前開展食品安全謠言防控治理的主要依據。權力從根本上說是治理的問題，理解權力最好從治理著眼[2]。謠言及其治理是政府治理的組成，實現對謠言的精準治理則成為推進治理現代化的重要維度。具體到食品安全網絡謠言，是指食品在并無事實性的安全問題或沒有相應的食品安全事實為基礎，而被刻意捏造出涉及有關食品安全的問題、事件，主要以互聯網作為渠道進行傳播和擴散，并可能與網絡秩序和公共利益對抗的非法信息[3]。食品安全謠言一般具有造謠手段多樣、措辭激烈、情緒化強等特征，并多由專業團隊運作產生。作為謠言治理的主體，各級政府雖然在食品安全網絡謠言治理方面不斷取得積極成效，但目前對此類謠言仍處于被動處置狀態，具有偶然性、隨機性、暫時性等特點。對食品安全謠言轉為預先防控和主動治理，需要對此類謠言的產生和傳播過程進行分析，針對食品謠言的標簽化、視覺化和社交化等特征，立足食品謠言治理體系和制度建設，圍繞產生源頭、傳播媒介、傳播主體等領域，統籌協調，精準施策，以提升治理各環節精準度，實現精準治理。

1 食品安全謠言的現狀、特征與趨勢

盡管目前我國食品安全總體狀況穩定向好，但是食品安全謠言時有發生，在微博、微信、微視頻等傳播平臺下，甚至形成食品安全造謠黑色產業鏈，食品安全網絡謠言發酵期縮短，辨識難度增大[4]。食品安全謠言輿情一旦形成，往往就會呈現出爆炸式擴散的態勢，成為網絡輿情熱點[5]。要實現謠言治理，首先應對食品安全謠言的特征、產生及傳播進行分析[6]。

1.1 食品安全謠言生產與傳播環境

信息時代，謠言的產生與傳播主要依賴互聯網，特別是手機移動端。手機網絡信息的生成與傳播具有即時性強、傳播范圍廣、受眾群體多、審核監管難等顯著特征。與以往主流新聞媒體占絕對主導的傳統傳播輿論環境相比，在食品安全謠言傳播中，公眾對食品安全知識的理解受自身生活經驗、教育、文化和社會環境影響，使得食品安全謠言的傳播具有不確定性。據調查，在廣泛傳播的網絡謠言中，食品安全謠言占45%，食品安全領域是網絡謠言的重災區[7]。當前，自媒體已經成為被廣泛使用的信息傳播渠道，這使得社會公眾在披露信息和發表意見方面的手段和方式更為便捷，發布渠道更為多樣，影響范圍也更為寬廣。在網絡空間中，人們通常從網上了解社會生活中的各類信息。涉及食品安全的輿情，往往通過幕后團隊生產后，在人們披露事件的信息流、評論事件的意見流中產生并擴散。因食物關系日常生活和健康，是公眾的心理“軟肋”，因此，一旦食品安全類信息被通過自媒體等方式發布到互聯網，很容易獲得輿論關注，而在此過程中，如果真實信息被遮蔽或不夠透明，一旦出現信息真空地帶，就有可能被網絡謠言占領，并通過互聯網發酵，引發輿情風險[8]。由于食品安全謠言在產生初期往往屬于對生活概念認知的差異，很多人在轉發過程中并不認為是在傳播謠言，這使得此類謠言傳播迅速、波及范圍廣，一旦形成輿情，就具有頻發性和煽動性強等特點，并可能逐漸輻射到經濟、社會和政治領域，危及社會和諧穩定。食品安全謠言的傳播也會損害大眾消費判斷和消費信心，破壞市場環境，干擾政府市場監管工作[3]。

1.2 食品安全謠言內容特征

因為食品安全謠言主要依托網絡平臺進行傳播，因此往往在內容表現形式上發展出以下特征。一是標簽化。普遍使用危言聳聽的詞語制造強刺激，以吸引網民眼球，增加點擊量，常見的食品安全謠言中，經常使用帶有“致癌”“有毒”“有害”等字眼的標簽。如2018年的食品安全謠言十大案例中有“大蒜熗鍋致癌”“食鹽中的亞鐵氰化鉀毒”等謠言案例，就是典型的標簽化謠言。二是視覺化。網絡謠言需要達到“有圖有真相”的現實效果，以吸引網民眼球[9]。因此，謠言在生產和傳播中更傾向于借用圖像化、視覺化的表現手段，其中以小視頻的形式居多。三是社交化。由于食品安全問題緊貼民生利益和日常生活，因此，網友常用的微信、微博等社交媒體平臺成為謠言傳播的主要渠道[10]，特別是封閉性較強的微信朋友圈，更是成為謠言滋生的溫床[11]。 據統計，約69%的食品謠言通過微信傳播，15%經微博傳播[12]。就具體內容而言，食品安全謠言首先是以虛假食品安全信息的面貌呈現，大致可以分為以下4 種類型：1）抱有一定目的地刻意編造或歪曲事實真相。很多造謠者往往不顧事實真相，而是根據個人造謠的目的需要，憑空制造所謂的“事實真相”，并且通過自導自演等形式，加工制作圖片、視頻等所謂“證據”，以實現其不正當目的或不正當利益[13]，如網上廣泛傳播的“塑料紫菜”謠言，此謠言通過視頻載體進行傳播，由于多方面因素，很快引發一輪“塑料紫菜”輿情[14]； 2）通過偷換概念、混淆視聽等方式吸引關注。造謠者往往通過夸張、歪曲等信息加工途徑，扭曲或模糊關于食品安全或食品生產加工的事實本原和事件整體，結合使用“有毒”“致癌”“致死”等刺激性語言，愚弄或誤導公眾的認知[15]，此類謠言因為與相關的事實真相混雜在一起，較難甄別，也不易取證，辟謠難度較大，比較典型的如“方便面致癌”“轉基因食品導致不孕不育”等[16]； 3）通過翻炒舊聞，刻意抹黑一定領域或產業的方式進行造謠。造謠者運用食品安全有關事件為背景，通過將過去發生的食品安全事件等掐頭去尾或改頭換面，或者是在視頻、圖片等謠言傳播載體方面，通過改變日期，或將日期模糊化處理，或進行加工調整等方式，進行相互轉發，迅速傳播，進而誤導消費者[17]。此類謠言往往刻意把監管部門對案件的查處等實際情況進行刪減，讓公眾誤以為這是正在發生的安全風險，如“毒膠囊”事件等[18]；4）通過搞笑、諷刺等視頻加工形式，助推負面信息傳播。造謠者通過對經典影視片段或廣為群眾熟知的各類電影或其他視頻素材進行重新配音、配文，制成具有引流特征的圖片或視頻，并利用互聯網受眾獵奇心理、娛樂心理等特點，形成無意識的裂變式傳播，使得后續效應長時間難以消除[19]。

1.3 謠言傳播主體特征

不同謠言的傳播主體存在一定差異性，食品安全謠言在產生后能夠迅速傳播，也與傳播主體有著密切關系。如根據《今日頭條》對4.8 億用戶使用情況所獲得的食品安全大數據顯示，在關注食品安全的人群中，女性比例高于男性；41～51 歲年齡段的人最關注食品安全，其次是31～40 歲、50 歲以上年齡段人群，23 歲以下年齡段人群最不關心食品安全[20]。而傳播主體對于食品安全的關心，往往對食品種類也有所側重。如公眾最關注的食品品類前10 名為乳粉、肉制品、剩菜、瓶裝水、食用油、醬牛肉、花生油、牛乳、方便面和牛肉干，而食品安全熱詞前8 名分別為食品添加劑、亞硝酸鹽、 致癌物、黃曲霉毒素、山梨酸、肉毒桿菌、大腸桿菌和雙酚A[20]。此外，在傳播主體因謠言所形成的恐慌情緒中，存在顯著性別差異，其中，性別、年齡、教育程度、收入狀況等因素對恐慌情緒有重要影響；一般女性的食品問題恐慌情緒顯著高于男性，年齡與恐慌情緒成正比，而收入狀況和教育程度則往往與恐慌情緒成反比；但是，雖然基于收入和教育基礎上的社會階層越高，信謠程度越低，但信謠帶來的傳播效果更強，而社會階層越低，信謠程度越高，但信謠帶來的傳播效應較弱[21]。

2 當前食品安全謠言治理存在問題

步入中國特色社會主義新時代，食品安全成為建設美好生活的基礎保障。然而，面對新形勢、新任務和新要求，食品安全建設尚存在差距，成為引發公眾關注和焦慮，進而形成食品安全謠言傳播的誘因[22]。同時，對于食品安全謠言的治理仍存在治理體系和治理能力建設滯后、整體性和精準性治理薄弱等問題。

2.1 治理制度與體系建設存在薄弱環節

食品安全謠言治理是一個涉及面廣、需要政府各部門統籌協調進行的工作，其治理制度建設主要包括食品安全監管制度、信息傳播監管制度、社會服務保障制度等多個方面。制度建設的基礎是法治建設，主要包括以上方面的法治建設內容。當前，在食品安全立法、互聯網安全立法和社會服務保障立法方面都已經做了大量豐富、細致的工作，適合中國實際的法治建設不斷發展完善。但是，由于食品安全謠言治理涉及到幾個領域的法律適用問題，即作為謠言的剛性懲治和作為食品安全保障的生成防治。因此，如何將法律適用聚焦到直接針對食品安全謠言的治理中，仍是制度建設的薄弱環節。

此外，在治理體系建設方面，食品安全監管體系和謠言治理體系都亟待深化政府部門間的協同機制，特別是在理清事權基礎上強化食品安全屬地責任，扎緊控制謠言產生的基礎源頭，成為當前及今后一段時期內亟待解決的重要問題之一。同時，社會宣傳教育方面，對食品安全科學知識的普及、對中老年群體的社會人文關懷等，實際上也是食品安全謠言治理的基礎工作，但是目前仍未能實現與謠言治理的有效嵌合。

2.2 食品安全風險短時間難以化解

食品安全備受公眾和媒體關注。一方面，部分媒體以食品安全為噱頭，將一些不屬于食品安全問題或沒有健康風險的食品生產現象進行宣傳，形成食品安全的輿論關注和心理焦慮。如蜂蜜摻入果糖的摻假事件、白面經染色制成小米面饅頭的上海“染色饅頭”事件、馬肉摻入牛肉的歐洲“馬肉事件”等。另一方面，隨著科技發展和認知提升，食品加工中的添加劑等成分被更多公眾知曉了解，添加劑作為化工原料，與人們對食物追求天然屬性的特征相違背，也容易讓公眾誤認為食品存在安全風險的可能性增加。更為重要的是，在食品生產的基礎環節，地質特點、礦山冶煉、廢物排放等造成的水土污染，農化藥品的違規使用，導致蔬菜、水果和糧食種植中的超量農藥殘留等現實狀況，也是食品安全的主要隱患。特別是農藥生產、飼養產業用料用藥和食品加工等方面，都切實存在或曾被報道過大量案例。這使得如化肥農藥超標、飼料用藥超標、添加劑超標等情況已經根植于公眾心中，并形成食品安全問題可能誘發的社會心理情緒，助推了食品安全謠言形成社會輿論的風險。

2.3 互聯網全體系食品監管亟待加強

近年來，“互聯網+”已經成為產業鏈組成的基本要素。食品的加工、生產和流通都已經深刻嵌入到互聯網企業之中。公眾通過各類互聯網軟件購買食物原料或通過網絡訂購加工食品和餐飲服務。特別是新冠疫情以來，通過網絡平臺銷售的食品數量呈井噴之勢，其中不僅包括餐飲服務和預包裝食品銷售[23]，更是包括如蔬菜、水果等各類食物原料。但是，由于互聯網監管制度體系建設仍有不少薄弱環節，對線上經營主體仍缺乏有效監管途徑，更缺乏網上交易在線投訴和售后維權機制。目前，對大多數公眾而言，網上購買食品或餐飲服務的安全監督，大多數還處于市場機制調節下的“口碑”監督階段，即由消費者通過“好評”或者“差評”與商家進行對話，政府監管力量極為有限，基于網絡環境的食品安全信息傳播仍未能有效治理。

通過互聯網食品安全謠言的傳播渠道細分可見，微信、微博是食品安全謠言的最主要傳播渠道，其中微信占據絕對主導地位。早在2015年3月，微信安全中心就曾發布《微信朋友圈使用規范》[24]，但由于微信的大規模用戶和海量信息，加之微信的匿名性和半封閉性等特點，要徹底清除食品安全謠言信息，凈化微信傳播環境仍然存在諸多困難。同時，微信等互聯網媒介工具作為企業產品，首先追求的是產品的商業價值，凈化謠言主要體現企業社會責任，理論上并不具備徹底消除的可能性，只能強化政府監管。

2.4 企業主體責任和源頭監管仍需強化

我國食品生產加工產業存在產業基礎薄弱的客觀現狀，特別是大規模、集約化企業占比較低，受區域發展不充分、不平衡，不同地區、不同群體飲食偏好等國情因素、產業偏好等因素影響，中小規模食品廠、地方特色食品廠、食品加工小作坊等普遍存在。在這些小規模企業中，往往對食品的加工還停留在人工和機器并用的階段，且單純以生產牟利為主，尚未實現向現代企業的進一步轉型，這給食品生產的監管工作帶來了一定困擾。同時，部分食品生產加工企業和從業人員也切實存在唯利是圖的生產銷售傾向，為降低成本、謀取暴利，往往不斷翻新加工手段，生產有毒有害食品，并依據成本優勢實現傾銷，危害消費者健康及安全[25]。此外，食品往往以農產品為原料，而農業生態環境對食品種植和養殖有直接影響。食品生產主體責任意識淡薄、道德誠信水平欠缺和消費者環保意識增強、綠色農產品認知意識增強之間存在一定的內在關系，這不僅給食品生產監管工作帶來嚴峻挑戰，也成為食品安全謠言生產和傳播的誘發因素。同時，食品安全源頭監管薄弱仍然是相當突出的現象和問題。近年來的食品安全案件大多發生在食品生產源頭和初加工環節[26]，因此，需要依法加強和完善食品安全源頭監管、徹底消除食品生產流域的安全隱患，這是需要食品安全監管部門實現安全監管和開展食品安全謠言治理的基礎性工作[27]。

2.5 社會統籌服務保障有待提升完善

謠言的產生，社會土壤至關重要。當前國內食品安全謠言問題較為突出，與社會轉型期和社會結構深刻變化密切相關。一方面，社會生產發展的巨大進步，使得物質生活不斷提升的社會公眾對食品安全提出了更高要求[28]，對食品安全的社會心理預期成為食品安全謠言備受關注的社會心理因素；與此同時，社會急劇轉型和家庭結構變遷等問題，使得中老年群體對自身衰老和健康隱患日益突出的關注與食品安全、生活保健統一起來關注，“養生經”“保健經”大行其道。

食品安全備受關注的一個重要原因是中老年群體對自身健康狀況的高度關注，由于中老年群體的生活、知識和文化背景具有一定相似特征，這使得媒體更迭和媒體多元形成的媒體權威性消減現實，與時代影響下中老年群體普遍存在的媒體權威心理之間存在一定矛盾，中老年群體往往容易誤認為公眾號、短視頻等網絡信息也具備一定的可信性和權威度，加之很多謠言都有專業團隊運營，使得中老年群體容易偏信。在謠言傳播中，中老年人群雖然對謠言可能產生信任或疑問，但因為食品安全謠言往往以虛擬的安全警示面貌出現，中老年群體出于情感交流、自我價值彰顯等原因，往往會轉發在微信群、朋友圈，甚至轉給親友子女，從而形成謠言傳播的溫床。可見，因社會轉型、家庭結構等因素造成的社會心理、社會情感問題等，需要在社區建設、公共服務保障建設等方面統籌實施完善，從而為中老年群體營造切實可行的實體社會交往空間，建設社會心理慰藉渠道，不斷提升公共服務保障水平。

3 食品安全謠言精準治理的實現路徑

食品安全謠言對于食品產業、公眾心理和社會穩定都有較強的破壞力和影響力，當前對于食品安全謠言的治理仍存在“運動治理”“高壓治理”“一陣風治理”等現象，對謠言的產生、傳播各環節的監督管控和防范仍缺乏系統性和針對性。實現對食品安全謠言精準治理，需要針對謠言的生產與生產者、傳播與傳播者、治理手段與治理主體全方位推進治理體系和治理能力建設。

3.1 優化食品安全謠言治理體系，提升協同治理能力

協同治理是“在一個既定的范圍內，政府、經濟組織、社會組織和社會公眾等以維護和增進公共利益為目標，以既存的法律法規為共同規范，在政府主導下通過廣泛參與、平等協商、通力合作和共同行動，共同管理社會公共事務的過程以及這一過程中所采用的各種方式的總和”[29]。食品安全謠言的治理，應遵循社會協同治理理念，建設政府、媒體、企業、社會組織和民眾個體共同組成的有序高效治理結構，通過不斷優化協同機制，以政府為主導，整合資源、共同協商、集體行動，協同開展系統化的控制活動。同時，實現精準治理還需要以食品網絡謠言治理組織建設為基礎，不斷健全機構設置合理、主體權責分明、主體利益和功能不斷整合的網絡化組織。推動共享共建共治，實現政府、媒體、網絡運營商、社會組織和網民共同組成“五位一體”的相關 機構[30]，政府作為網絡謠言協同治理的參與者和組織者主導權責分配，在承擔治理網絡謠言責任的同時，承擔引導其他主體、構建協同平臺、協調主體關系等責任。

3.2 完善食品謠言治理法治建設保障

法治是國家治理體系和治理能力的基本依托[31]。要充分運用法治思維與法治方式，讓人民群眾有法可守，讓造謠、傳謠者知法敬畏，實現食品謠言安全治理的精準化。首先是依據《食品安全法》，嚴格落實關于開展科普工作和風險交流工作的規定。由于食品安全報道比較吸引關注，而公眾對于虛假信息的辨別能力又存在明顯差異，這使得食品安全方面的謠言往往容易借助網絡傳播，并產生廣泛影響。結合現階段特點，應開展科普宣傳和風險交流工作，實現有效治理。同時應建立食品安全謠言的審查、認定程序，通過權威機構和人員系統梳理和初步認定謠言，并通過互聯網等渠道廣泛征求意見，確定為謠言的及時進行辟謠。此外，要依法對謠言產生和傳播進行懲治。目前我國多部法律法規明確了散布謠言的法律責任[32]，對于經過嚴格法律程序和權威鑒定機構確定為“謠言”的傳播內容，必須嚴格按照上述法律法規，嚴肅追究謠言編造者、傳播者的法律責任。同時，還應進一步重視針對特定地域或與具體對象無直接聯系的虛假信息和謠言的治理[33]。

3.3 保持食品安全監督檢查高壓態勢

保障食品安全是一個長期、復雜、艱巨的系統工程[34]。 在食品安全治理體系建設上，突出整體戰略定位，重點強調部門協作監督合力，強化日常監管機制，注重動態監管、主動監管，始終保持監管、執法、處罰等方面的高壓態勢，統籌做好食品安全監管體系建設和監管實施各項工作。相關部門要建立一支高效、穩定的基層監管隊伍，完善區域食品安全事故的通報和查處機制，不斷提升食品安全事故應急處置能力[35]。監管主責部門需要不斷完善與紀檢、監察、信訪、媒體等有助于實現食品安全監管等相關部門的聯動模式和機制，通過明察暗訪，持續強化食品安全生產監管，加大食品安全案件查處力度，嚴厲懲處行政違法人員，堅決查處監管人員職務犯罪。通過嚴厲打擊食品安全領域違法犯罪，維持對食品安全違法犯罪活動的高壓打擊態勢，鏟除食品安全違法犯罪行為的土壤[36]。同時，營造全社會誠實守信的氛圍，弘揚高尚的價值觀、道德觀；要加強食品行業誠信體系建設，在從嚴懲處的同時，發動社會和群眾參與食品安全監管[37]。

3.4 建立完善互聯網監督防范謠言獎懲規制

互聯網世界并不獨立于國家治理之外，但是，作為食品安全謠言傳播的主要平臺，傳播媒介具有市場環境運作的互聯網產品特征。因此，針對食品安全謠言的傳播媒介治理中，既要充分運用制度和法治手段，充分發揮政府主導、社會協調的治理機制，更應采取多種渠道和方式，加強互聯網經營企業自我監管的法律義務，加大謠言生產與傳播成本，降低謠言生產與供給數量。一方面，責成互聯網企業強化安全管理責任，杜絕互聯網經營企業之間為了瀏覽量而放任管理所導致的惡性競爭，即采取規制手段，防控謠言產生。另一方面，應對互聯網企業主動防治謠言傳播，采取鼓勵引導措施，結合市場運行機制和行政管理制度，通過表彰獎勵、政策支持等多種形式，將互聯網經營企業對網絡謠言的監管由行政壓力轉變為政策引導，充分發揮互聯網企業在謠言防控時間與技術上的優勢，從而及時通過簡捷而低成本的技術手段消除謠言。

實現互聯網謠言精準治理還需要嚴格執行落實信息公開制度，從根本上扼殺謠言生產的源頭與空間。網絡言論自由度高，信息生產與流通的海量供給使得采取防控措施的成本極高，只有嚴格執行信息公開制度，才可能壓縮以謠言為代表的虛假惡劣信息空間。同時，應大力建立發展政府信息應急生產與供給機制，以具有公信力的權威信息斬斷謠言生產與傳播的鏈條。現代互聯網的信息生產與傳播模式使得各級政府常常被迫陷入信息生產與供給之中，并同時可能消解政府的權威度和公信力。因此，政府必須建立政府信息應急公開機制，利用互聯網平臺及時介入并接手本應為民間信息生產與供給主體承擔的信息供給義務。如“柑橘蛆蟲謠言事件”“防輻射食鹽搶購風潮”等食品安全謠言中，政府如能及時介入，則能夠減少謠言危害，降低社會成本支出[38]。

3.5 提升社區社會服務保障水平

隨著中國社會基本構成由單位向社區的深度轉換，夯實社會治理基層基礎，推動社會治理重心下移[39]，構建黨組織領導的共建共治共享的基層治理格局，也成為防控食品安全謠言的基礎性工作[40]。在社區社會服務方面，一是要提高城鄉社區信息基礎設施和技術裝備水平[41]。 社區治理未來發展的方向是信息化、網絡化和智慧化，充分利用高效、智能的技術工具，加強信息服務設施建設和智慧社區信息系統建設，增強社區信息化應用能力，不僅能夠實現強大的信息智能社區服務，更可以在互聯網與社區治理和服務體系的深度融合中，運用社區論壇、微博、微信、移動客戶端等，推動社區居民充分利用線上方式擴大交流和溝通，有針對性地引導和避免謠言信息的傳播[42]。二是以努力滿足群眾合理訴求、努力服務群眾多樣性需求為理念，不斷提升社區服務水平，為轄區老弱病殘孕等行動不便群體開設代辦服務、上門服務等模式。特別是針對老年群體，建立居家養老服務中心，為轄區老年人提供文化娛樂、醫療保障、心理疏導服務，方便老年人晚年生活，提高老年人服務品質。三是充分實現共享共治共建，引導居民群眾共同推進社區服務工作，組織社區退休人員、機關干部、社區工作者、大學生志愿者等為主體的便民服務隊伍，為居民提供更加專業化、細致化、科學化的服務團隊，通過社區社會服務，使謠言在人與人共同工作的日常交流中澄清化解[43]。

4 結 語

“民以食為天”，實現食品安全謠言的有效治理，是貫徹“以人民為中心”發展理念的重要民生工作。運用精準思維、準確把握食品安全謠言產生、傳播和發展的基本規律特征，不斷優化食品安全謠言治理體系，提升協同治理能力，保持食品安全監督檢查高壓態勢，提升社區社會服務保障水平，將食品安全謠言治理作為食品安全和民生建設領域的系統性工作統籌推進，將能夠更好滿足新時代人民群眾對美好生活的需求和向往。