黨對政府領導：克服“政府失靈”的中國方案

劉田原， 梁晉鋮

(中共中央黨校 政治和法律部，北京 100091)

一、研究的緣起

如何看待政黨和政府之間的關系，既是研究政黨權力如何在國家政權中得到實現的問題，同時是政黨權力法治化的重要議題。在我國政治權力的架構中，中國共產黨處于核心地位，是中國特色社會主義事業發展前進的旗幟。黨對政府領導關系到政府職能轉變、政治體制改革、政治制度文明建設，甚至影響國家治理體系和治理能力現代化的推進。有學者指出，通過國家圖書館和多所高校圖書館館藏紙本圖書和電子圖書資源的搜索情況來看，目前還沒有一本包含“黨對政府領導”題名的專著[1]。在中國期刊網上，查詢“黨對政府領導”的期刊文獻，只有寥寥幾篇。反觀“黨政關系”“黨的領導體制”“黨的領導”“黨的執政方式”等話題的研究，卻呈現百家爭鳴。通過對以上主題涉及相關文獻的研究與比較，不難發現此類文獻中廣泛涉及“黨對政府領導”的討論。

從社會發展的歷史來看，一個主權國家政府的根本任務應當是大力發展生產力，提高經濟發展水平，發展社會福利，提升國民幸福指數，實現政府職能。基于此，政府與市場的關系便上升為政黨、官員甚至國民廣泛關注的焦點問題。自由資本主義時代，民法理論上的“契約自由”“私有財產不可侵犯”“過錯責任原則”在調整社會關系時發揮了巨大的作用。但生產社會化的出現使得壟斷形成，進入壟斷資本主義后，強調個人權利本位的民法無法解決社會整體利益失衡的問題。這時，國民需要一個可以強有力的對社會經濟進行調控和干預的權力，于是政府的調節職能便以立法的方式固定下來。但是，國民對市場失靈的過度恐慌以及對政府權力的過度依賴，使得政府經濟調節職能不斷增強，導致政府權力無限擴張而沒有約束，進而出現“泛干預主義”，導致“政府失靈”[2]。我國發展社會主義市場經濟后，逐漸開始重視和發揮市場配置資源的重要作用，沒有發生西方國家出現的“政府失靈”的異化情形。從我國政治體制角度出發，這與中國共產黨的強有力領導和科學決策有著重大關系。黨的十八大以來，圍繞“黨的全面領導”的研究不斷深化，理論不斷豐富，實踐不斷拓展，取得了豐碩的創新成果。回溯本文“黨對政府領導”的議題，筆者認為以克服“政府失靈”的視角來論證黨對政府領導，不失為一個有研究價值的理論拓展。從該視角出發討論黨對政府的領導，更能體現社會主義制度的優越性，進而增強國民的自豪感和認同感。

二、市場失靈與政府職能的變化

政府職能的出現與“市場失靈”密不可分，市場可能失敗的論調廣泛地被認為是為政治和政府干預作辯護的證據[3]。所謂“市場失靈”，是指由于內在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的市場機制在配置資源的某些領域運作不靈[4]。在古代社會，傳統自然經濟占據主導地位，男耕女織成為經濟生產的主要方式。古代的大都市也設有“市”，用以商品交易，但耕地織布所得的產品大部分不是為了交換增值，而是為了使用，商品交易的發展處在較低水平，談不上“市場”，馬克思把這種經濟形態稱為“小商品經濟”或者“簡單商品經濟”。中世紀以后，東羅馬帝國衰落，奧斯曼土耳其人建立了橫跨亞歐大陸的國家，阻塞了自漢以來開辟的“絲綢之路”，歐洲一些長期以交換而獲取生存資料的國家開始探索開辟新航路，以謀求商品交易的發展。據此，經過不斷演變，歐洲商品經濟逐漸發展并占據主導地位。長期以交易為主的商貿實踐使得市場迅速建立，并不斷擴大，由此衍生了生產要素市場、勞動力市場。從地緣角度來看，世界市場得以不斷擴大，以至最終形成。在這樣一個廣袤的市場里，各個商品生產者和銷售者充分、自由、正當競爭，市場發展景象一派繁榮。價值規律和價格機制的作用不僅在民法層面的個體利益上得到很好的維護與體現，甚至整體社會的總體利益和財富都不斷增加，市場得以配置資本的運作和流向，使得社會資源的配給率不斷增高。

但市場也存在固有缺陷。從造成“市場失靈”的角度看，市場主要有以下幾點缺陷：其一，市場障礙，即自由競爭的市場總會存在一些因素，使市場機制不能進入并發揮調節作用；其二，市場的趨利性，有些領域有利可圖，民間資本便一擁而上，反之則一哄而散；其三，市場調節具有滯后性，即往往市場已經發生不可估算的損失之后，市場機制才會慢慢恢復。加之壟斷資本主義時期，生產社會化使得一些經營者通過資本的原始積累獲得操縱市場的支配地位，企業之間相互結盟或者聯合起來，以致在特定領域、特定時間使得市場處于一個較為封閉的狀態，市場機制無法進入，或調節僵硬。繼而不正當競爭和不公平交易現象大量發生，消費者權益難以維護，國民的權利糾紛無法通過法律途徑予以解決。因為民法強調主體地位的平等性，在法律規定和適用中，法人和自然人是平等的，符合一定資質的民事主體都有權選擇實施或不實施某種行為，民法在利益的保護上也體現為對當事人雙方的平等保護。即雖然一些大企業基于自己雄厚的經濟實力壟斷市場、提高物價、侵害消費者權益，消費者擁有對此的選擇權，可以選擇購買也可以選擇不購買，但在“契約自由”原則的影響下，民法的調整顯得無力，而且消費者無法通過國家途徑去謀求利益保護。從歷史角度看，當時的國家只有對外抵御外敵和對內統治兩種基本職能，并沒有經濟調節職能。

但在當時，社會契約理論已經發展到相當成熟的地步，政府應當對公共事務進行有效管理和調控，政府的經濟調節職能被國民以立法的形式確立下來。政府的權力極其強大，且擁有國家機器的強制力予以保證，所以政府權力有能力與壟斷企業對抗，有力保障市場自由和公平交易。一時間，壟斷和不正當競爭現象立馬好轉，國民的權益再次得到國家層面的保護。舊約《撒母耳記上》記載了以色列人希望上帝立一個王治理他們，“有王治理我們，統領我們，為我們爭戰”，大概表明了政府的好處。從中我們可以看到，政府不再是消極的“守夜人”角色，而是具有不可替代的重要作用：克服市場失靈(治理我們)、糾正有限理性(統領我們)、促進社會團結和集體行動(為我們爭戰)[5]。而且從政府職能的發展脈絡來考察，歷史上的政府從來沒有像當代一樣，一方面向國民征收高額稅收，增加公共財政收入；另一方面向社會提供大量社會保障支出，保障公共秩序的穩定。

三、新經濟條件下的政府失靈

市場失靈產生了對政府干預的需求，但不可忽視的是，政府同樣存在失靈的可能性，相應的，政府與市場失靈都會存在損害社會福利的可能性，甚至會產生更為嚴峻的社會福利下滑、經濟效益降低問題[6]。所謂“政府失靈”，是指政府在對經濟生活的干預中，由于自身行為的缺陷而使資源配置無法達到帕累托最優[7]。政府失靈包括行政效率低下、財政赤字、以權謀私、官僚主義，以及政府機構的自我擴張等。一般而言，“政府失靈”有以下幾個突出特征。

首先，低效率是政府失靈的主要表現。在政府的機關部門中，公務員的待遇和就業保障均得到一定的保證和提升，只要沒有出現重大錯誤，一般不會面臨被開除的風險。因此，政府機關的公務員缺乏職業的責任擔當和存在松懈的僥幸心理，導致缺乏提高行政效率的直接動力。與此同時，政府機構的運轉需要大量的財政支持，而國家財政來源于納稅人繳納的稅收，這種財產的權屬具有公共性特征，加之缺少勤儉的產權激勵措施，公務人員在花銷時并不會節約，極易造成“公地悲劇”。

其次，財政狀況惡化是“政府失靈”的集中表現。政府機關的公務人員都是獨立的“理性經濟人”，具有一定的私心，他們想通過政府的權力來獲得一定的財產利益，進而提高自身的收入狀況，實現自身利益最大化。同時政府干預經濟職能擴張，需要的財政支撐力度會越來越大，財政支出增加會導致國民稅負增大。當稅收仍無法滿足政府的財政支出時，政府會通過借貸關系來增加財政資金來源。到20世紀末，歐洲國家的一些政府已經不堪重負，甚至出現主權債務危機。故而政府干預經濟的成本很可能比市場失靈帶來的成本還要高。

最后，市場和私人部門發展受到抑制是政府失靈的突出表現。西方一些國家由于政府公共職能不斷提升，公共機構數量不斷增加，公共支出逐漸上漲。政府提供的公共服務范圍過于寬泛，一些私人投資者無法進入這些市場謀求發展，獲取利益。與此相對應，如果政府免費向社會公眾提供一項服務，那么會產生許多“搭便車”的行為。尤其是一些公益性較強的服務項目，即使是沒有此類需求的人，也會強迫自己產生需求，于是會出現大量的人利用社會福利制度來謀取私利。此外，國民對政府權力的過度信賴和對市場失靈的過度恐慌，極易產生政府調節超越其應然的邊界，從而引發較為嚴重的“泛干預主義”。西方發達國家在市場干預領域曾經發生過“泛干預主義”的錯誤傾向，“泛干預主義”的主要表現特點是一切資源由政府調配，忽視了市場配置資源的決定性作用。實際上，政府干預也可形成壟斷，阻礙市場和私人部門的發展，并且出于政治利益的現實考慮，政府往往會傾向于取代市場，而不是完全解決市場失靈問題。

總之，如同市場本身存在缺陷會失靈一樣，政府同樣會存在失靈的狀況。同時，不是所有的市場弊端都需要政府干預，政府干預的成本可能會更高，或者會產生更大的代價、造成更大的資源浪費，甚至帶來更大的災難。因為政府干預不僅能造成政府失靈，還能反向產生市場失靈，比如行政壟斷，倘若市場與政府同時失靈，則國家經濟將陷入停滯不前。一旦國家經濟發展面臨崩潰，就會使社會福利水平整體降低，甚至造成主權債務危機。這表明，政府有權對市場進行調節已達成普遍認知：無政府狀態下，自由資本主義的發展勢必會導致壟斷和不正當競爭行為的發生，因此需要一個強有力、代表國民利益的機構——政府來制止。但是“政府之手”又不可避免地存在著一定的局限性，除了“市場之手”的輔助，仍有必要探究如何進一步克服這樣的局限性。

四、克服政府失靈的中國方案

政府可以有效調節市場失靈，但事實上政府的缺陷和弊端是客觀存在的，職能的過度擴張導致政府失靈，所以克服政府失靈需要尋求市場以外的其他力量。“自己發現和解決自己的問題實是難事”，思想家盧曼的自我指涉理論指出，客觀意義賦予很容易將自己排除在外，需要有外在的觀察者才能正確評價。在我國，黨對政府領導恰恰是補足克服政府失靈的最重要一環，即由“他方”客觀、全面地觀察，并加以改正和制約，最終將缺陷、漏洞回填與抑制。政府失靈作為一種“國家干預”上的世界性難題，西方國家采取的各種調控皆不盡人意，但改革開放以來在我國卻沒有出現過，這主要得益于我國黨和政府關系的優越性，具體體現在黨始終代表人民的根本利益、黨對政府與市場關系認識的不斷深化、黨對政府職能配置的現代化改革，以及黨領導的中國特色社會主義法治建設。

首先，黨始終代表人民的根本利益。在上文論及的政府失靈狀況中，我們不難發現，造成政府失靈的重要原因在于，政府在調節市場失靈的過程中自身職能不斷擴大和泛化。在這種擴能的過程中，如果需要對其規范限制，使其避免職能泛化而失靈，便需要一個外在的、強有力的領導力量。西方國家認為，多黨制可以有效抑制政府失靈狀況，但是我們必須要認清的是，多黨輪流執政下的國家，各政黨所代表的人民意志是不一樣的，無法從全體人民的利益出發來指導政黨的目標和行為。同時，多黨輪流執政下的國家，不同政黨之間會出現各種思想和利益爭端，導致為了反對而反對的異化情況。多黨制如何能夠真正意義上有效地解決政府失靈的狀況呢？西方國家的政府失靈現象一直存在且無法根治。而中國共產黨以自身的先進性和純潔性，能夠始終代表最廣大人民的根本利益，并將全心全意為人民服務作為黨的根本宗旨。在這樣的政黨目標下，中國共產黨沒有任何自己的利益，能夠正確、客觀地判斷政府和市場相互作用下產生的市場失靈與政府失靈。并且，我國憲法確立和鞏固了黨的領導地位。人民通過憲法——這也是所有合法政府的基本要求——來組建一個擁有執法權的政府，并通過結構設計來確保政府決策明智和負責。故而憲法是一個國家的最高法、根本法，憲法規范具有最高效力，憲法所構建的具體制度也就最具有法理依據。我國憲法在序言和總綱中確立了黨的領導地位。在這一制度架構中，黨始終代表人民的根本利益，正確客觀認識社會發展的基本狀況，并通過科學研究與論斷國內形勢和國際趨勢，形成一套適合我國發展的制度設計或發展建議，最終由黨內討論通過后，黨的意志上升為國家意志，有效克服市場失靈和政府失靈。

其次，黨對政府與市場關系的認識不斷深化。現代社會依賴政治來完成的大部分事情是在“政府為什么失靈”的范圍內，這并不是說政府會完全無法達成其目標，而是相比市場運轉，政府所能成就的事情要少得多，而耗費的成本卻要高得多。市場的奇妙之處在于，處在其中的陌生人之間完全“不協調”的行動，卻能夠通過市場協作來完成，因而市場運轉一般要比集體選擇和決策有效率與公平得多。改革開放以來，我國社會主義市場經濟制度不斷發展、健全。1984年黨的十二屆三中全會提出發展有計劃的商品經濟，1992年十四大提出發展社會主義市場經濟，1999年把“發展社會主義市場經濟”寫進憲法，2013年黨的十八大將市場配置資源的“基礎性”作用修改為“決定性”作用。市場在資源配置中起決定性作用，而政府對市場進行宏觀調控，這是黨對市場和政府關系的新認識，也表明黨對我國經濟建設領導的進一步規范化和制度化。西方國家在調控市場失靈與政府失靈背后的政府權力泛化，就是沒有正確認識市場和政府的關系，要么偏向和夸大一方作用，要么僅僅從現象解決問題。當前，我國正處于經濟體制改革和政治體制改革的關鍵時期，市場經濟建設已經取得巨大成就，社會主義市場經濟體制的特殊性和優越性得以淋漓盡致地體現。之所以會出現這樣的變化，正是因為黨始終保持著先進性，能準確認識我國各個時期政府與市場之間的定位和關系，并通過建立符合市場經濟發展要求的政府宏觀調控體制，規范市場運行機制，實現政府與市場的共同發展，使我國社會主義市場經濟的道路能夠堅定不移地走下去[8]。

再次，黨對政府職能配置的現代化改革。政府失靈是市場失靈繼而導致的政府效率低下，政府沒有及時進行適應生產力發展水平的改革，這種改革并非僅僅是物質工具的變化，更是政府治理理念和職能配置的現代化。黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求政府學會“做減法”，學會“理清單”，做到行政權力運行公開，進一步簡政放權。黨對政府職能配置的改革并不是紙面化、口頭語，而是一場實實在在的現代化改革。對于政府的事務性管理，在政府購買市場服務的基礎上強調引入競爭機制。對于市場能夠通過自身運行機制處理的問題，政府必須一退再退；對于政府的人員編制，要求嚴格控制政府機構編制和人員數量，整合精簡職能相近、人員冗雜的機構，減少機構數量和領導職數。黨的十九大進一步指出，堅持推進國家治理體系和治理能力現代化，破除不符合現代生產力發展要求的體制機制和思想壁壘。正是對時代發展有著充分認識和準確把握，黨引領著政府進行大刀闊斧的現代化改革，從根本上克服效率低下和機構冗雜的政府失靈狀況，并始終為改革提供堅強的政治保障。

最后，黨領導的中國特色社會主義法治建設。法律永遠是社會最高的權威[9]，法治仍然是文明的根基[10]。伴隨著政府失靈而來的財政赤字、以權謀私、官僚主義等現象，事實上也是政府行政人員履職不力、濫用職權、貪污腐敗等人為因素導致的，而導致政府行政人員將公共利益和集體事務當成謀取私利的途徑，最重要的原因在于其認為自己擁有了公共權力，并且可以通過一些方式躲避監督和問責。黨領導的中國特色社會主義法治建設正是解決這些問題的根本舉措。如果沒有法治，沒有法治精神，許多正確理念和制度可能無法實現理想的結果，甚至出現逆反結果。對于現代民主政治國家的根本要求就是要實現法治化，加強政府行政人員的法治意識和法治精神，限制政府行政人員的怠政與腐敗，推進法律面前人人平等，以及通過運用通用規則和正式程序來確立政府行為始終如一服務社會發展大局。同時要認識到，我國政府行政人員絕大數量為黨員，黨內法規的建設和健全發揮著巨大作用。

五、黨對政府領導的主要方式

在我國，黨與政府的關系是一個歷史性話題，在歷史過程中主要表現為“一元化”和“分散主義”兩種基本特征。自1949年后，以“文化大革命”結束為標志，黨和政府的關系大致分為兩個階段：一是自中華人民共和國成立到“文化大革命”結束之前的傳統黨政關系；二是改革開放以來構建的新型黨政關系探索階段。就前一階段而言，更多是“黨政不分”的態勢。雖然這一階段有“不要再像過去那樣有時以共產黨名義向人民發布行政性質的決定、決議或通知”“黨政不是隸屬關系”的正確認識，但由于學習蘇聯高度集中政治經濟體制模式，這一時期仍是黨政“一元化”的體現。在后一階段，尤其是黨的十三大以后，“黨政分開”成為基本原則，并在“如何加強和改善黨的領導”上進行了不斷的理論研究和實踐探索，黨的十五大提出“依法治國”方略，十六大提出要改革和完善黨的領導方式與執政方式，明確提出堅持依法執政、不斷提高執政能力的新目標，反映了依法治國基本方略對黨的執政活動的內在要求。但這一階段的實踐離實現黨政職能分開、黨的機構與國家機關權責明確的目標仍有距離[11]。十六屆四中全會基于黨的歷史方位所發生的變化，在總結改革開放實踐經驗的基礎上，從完成黨在新世紀新階段的歷史任務出發，明確提出依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式。十八屆三中全會以來，黨在承繼過去的經驗并著眼現代化發展下，提出國家治理體系和治理能力現代化，進一步確立黨對政府的領導關系，并提出其本質特征是法治化[12]。可見，黨對于自身與政府之間關系的認識是一個不斷深化和發展的過程。

當前在推進全面現代化、法治化的視野下，黨對政府領導主要體現在決策領導、監督領導和干部人事領導方面。通過對政府全方位的領導，黨的核心地位能夠在重大問題的決策和關鍵干部人員的任免上體現出來，繼而黨的各項政策可以高效準確地得以實施，從而充分彰顯社會主義制度的優越性和我國新型黨政關系的科學性。

其一，黨對政府的決策領導。在西方國家，政黨和政府是一種相互依賴又相互制約的關系，而我國是人民民主專政的社會主義國家，以人民為中心是黨領導一切的邏輯起點，不同于“依賴說”與“恩賜說”的西方政黨邏輯。因此，我國形成不同于西方的人民中心論理論體系，政黨是代表和實現最廣大人民根本利益的天然政治代表，是人民中的先進力量。但我們必須認清，黨并不因此直接行使行政權。由于我國特色的政權結構與中國共產黨的歷史性地位，黨和政府二元化并存是不可避免的，黨和政府要徹底分開也是脫離現實的，因其缺少結構化基礎。故而需進一步明晰黨和政府的關系：黨領導政府的過程中，主要行使的是重大問題決策權，這樣可以防止黨的權力濫用與直接發布行政命令。根據“黨國互動性的政黨法治國”理論模型，我國政府僅僅為黨的政治意志的執行機關，并且這種互動具有單向作用性，體現為黨政“分工”，即黨管政治，政府管行政，政黨履行政治責任，而政府的焦點則應當是行政效率[13]。

其二，黨對政府的人事領導。政府的行政權力直接關系到國計民生，在國家政權運行過程中起著主導作用。一個政黨獲得執政地位后，面臨的重要任務是如何通過任命官員的方式組成推行政權的政府，把執政黨的重要人員任命為機關要職，進而使黨的意志和政策得到更好的貫徹，以實現對國家政權的掌握和運作。在不同國家，執政黨任命官員、組織政府的邏輯思路也不同。經過長期的政治實踐探索，國家、軍隊與黨的領導人“三位一體”，已經成為我國領導體制的重大制度安排。“黨管干部”成為我國人事工作的一項基本原則，就目前的人事配置看，我國實行的是黨和政府“兩個體系”“兩套人馬”的并行體制，在權力機關任命政府人員的過程中，黨可以對優秀的黨員進行人事推薦，將其嵌入政府各個部門，可以保證推薦人選的政治合格和作風過硬[14]。需要明確的是，我國的官員任命制度不同于西方資本主義國家的文官制度，行政官員必須具有明確的政治立場，不實行政治中立。

其三，黨對政府的監督領導。黨通過政治監督和國家權力監督的雙重方式來實現政治領導，而不直接向行政機關發號施令作出決策。根據憲制原理，對政府的監督分為國家監督和社會監督。從監督體制上看，國家監督主要體現為權力機關的監督，并直接具有法律效力，是由我國人民代表大會制度所決定的。在社會監督層面，主要包括政黨監督、人民監督、社會組織監督。盡管黨在我國政權結構中居于特殊地位，但是政黨監督作為社會監督的一種，并不直接產生法律效力。因此，在法治化視野下，黨對政府的監督主要通過國家權力機關、司法機關或者監察機關來實施，比如黨以建議的方式將相關內容提交給人大，以實現對行政機關中黨員、非黨員的監督；同時可采取紀委監委調查的方式對行政機關內部黨員進行監督，將相關證據核實后，發現違法犯罪的，移交司法機關處理。

六、結語

在馬克思主義和中國特色社會主義理論的堅強武裝下，中國共產黨相比世界其他政黨更具有突出的優越性。黨的執政地位是基于中國歷史的發展和人民的由衷選擇，在黨的堅強領導下，我國的經濟建設、政治建設、社會建設、生態文明建設和文化建設都取得了一系列舉世矚目的豐功偉績[15]。憲法確定和保障了黨的核心地位，使得黨能夠充分發揮其先進領導作用，帶領中國人民始終沿著實現中華民族偉大復興的道路前進。我國基于具體國情的特殊社會主義制度構造，通過相應程序進一步使黨的正確決策能上升為國家意志，避免西方國家相互扯皮、互相推諉的低效率政治體制。基于此，政治的現代化和民主化能夠得到重大發展與完善，故而在全面依法治國的背景下，堅持黨對政府領導，不斷深化中國特色社會主義市場經濟體制改革，可以有效克服“政府失靈”的異化現象。