轉變政府能源監管 推進能源體制革命

徐 駿

(浙江省新型重點專業智庫“中國政府監管與公共政策研究院”，浙江 杭州 310018)

習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上提出“四個革命、一個合作”，其中包括推動能源體制革命，堅定不移推進改革，還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制，轉變政府對能源的監管方式，建立健全能源法治體系。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》對“十四五”期間能源體制革命做出重要部署，提出強化競爭政策的基礎地位，推進能源、鐵路、電信、公用事業等行業競爭性環節市場化改革，放開競爭性業務準入，進一步引入市場競爭機制，加強對自然壟斷業務的監管。如何推進能源行業的競爭性環節市場化競爭，切實使制造業企業通過參與電力市場化交易來實現降本減負的目標，也成為“十四五”時期需要解決的重大問題。2021年4月17日，第十屆中國政府管制(監管)論壇在浙江杭州召開，來自國務院參事室、中國社會科學院、中國城市燃氣協會、中國土木工程學會水工業分會、武漢大學、東南大學等單位的近百位專家學者圍繞“轉變政府能源監管，推進能源體制革命”展開深入討論。

(一)能源市場化改革目標的順利推進需要建立科學的能源監管體系。在電力體制改革過程中，政府對電力市場的不當干預導致預定的改革目標未能實現。有專家提出，在2020年冬和2021年春的電力緊張局面下，部分地方政府單方面暫停執行跨省電力交易合約，進一步加劇購電省電力短缺。同時，政府部門干預電力交易機構工作，電力交易中心的自主性不足。還有專家認為，政府對電力市場的干預過多，通過價格上下限、交易數量限制、省間壁壘等約束及不合理的補貼造成潛在的社會福利損失。因此，需改變政府對電力能源市場傳統的干預方式，建立適應能源市場化改革目標的現代能源監管體系。

(二)全面厘清市場公平與效率目標之間的關系，科學界定政府部門和電力交易中心的功能定位。有專家認為，對不同的目標應采取不同的政策手段，政府干預主要解決公平和穩定的問題，而優化資源配置則需采取市場管制手段。還有專家認為，市場在資源配置中的決定性作用與政府在市場中的作用不矛盾，有為政府必不可缺。政府部門主要是批準電力交易中心章程，組建市場管理委員會，制定市場規劃、市場規則和監管辦法，組織實施市場監管、外部審計、業務稽核。政府行為須依法依規，不能直接干預交易中心依照規則獨立開展工作。電力交易中心的法定職能包括組織中長期市場交易、配合調度機構組織現貨交易。

(三)建立國家電力交易平臺承載全國范圍內的電力交易，并堅定電力交易機構獨立規范運行方向不動搖。有專家認為，平臺經濟具有強大的產業鏈，而且互聯網企業的技術成熟，同時跨省跨區域輸電價格已逐條核定。因此，可建立國家電力交易平臺，作為電力市場化改革的標志。針對目前電力交易中心仍由電網公司控股的問題，有專家認為電力交易機構是現代電力市場體系中的重要環節，應堅定獨立規范運行方向，進一步規范交易機構的人員、資產和財務管理，特別是強調交易中心人員與電網公司人事關系的脫鉤，更多地實行市場化選聘。

(四)優化電網公司的組織結構和功能定位，同時對電網公司試行標尺競爭監管。有專家認為，國家電網公司應定位為國家公司，經營自然壟斷屬性的電力業務，不直接參與競爭性的電力業務。省級供電企業應定位于中央和省政府共同所有的國有企業并按照公司法組建，企業性質為自然壟斷和競爭性兼具的公共事業服務企業。還有專家認為，現行輸配電定價辦法下的“準許成本加合理收益”測算的合規成本并不是現有技術水平下的最低成本，建議將標尺競爭監管引入電網等自然壟斷企業的監管，以有效激勵電網企業改善經營管理、節約并降低輸配電成本。