碳達峰碳中和中“效率”和“公平”研究

向俊杰

濟南市能源和糧食綜合行政執法支隊

0 引言

力爭“在2030年前實現碳達峰，在2060年前實現碳中和”，是習近平主席在2020年9月份的第75屆聯合國大會上代表我國政府和人民向世界作出的鄭重承諾。實現碳達峰碳中和是黨中央立足國際國內兩個大局作出的重大戰略決策，對我國生態文明建設、引領全球氣候治理、實現“兩個一百年”奮斗目標具有重大意義[1]。碳達峰碳中和不僅僅只是一個純粹的“環境目標”或“政治目標”，而且具有舉足輕重的“經濟金融意義”[2]和顯著“公平正義效用”。在探索和出臺碳達峰碳中和的實現路徑和政策工具時，應當結合我國經濟社會發展的總目標和各階段目標，從整體上進行系統化的考慮，使碳達峰碳中和目標與其他目標結合起來，相輔相成、互為一體，而不能僅僅把碳達峰碳中和作為一個孤立的發展目標來對待。其中，如何在實現碳達峰碳中和的過程中處理好“效率”和“公平”這兩個主題，將直接影響著碳達峰碳中和以及我國社會發展總體目標的最終實現。

1 碳達峰碳中和中的“效率”

碳達峰是指一國溫室氣體排放量在一段時間內達到歷史最高值，之后進入平臺期并可能在一定范圍內波動，然后進入持續緩慢或快速下降階段，是溫室氣體排放量由增轉降的拐點；碳中和是指一國在一定時間內，其所有的自然人、法人和非法人組織直接或間接產生的溫室氣體排放量，通過節能減排、負碳排放（碳匯、CCUS、DAS）等形式相互抵消，實現溫室氣體“零排放”[3]。碳達峰碳中和中的“效率”是指從一個國家范圍來看，如何從整體上在最快的時間內以最少的社會成本實現碳達峰碳中和，即：在花費最少時間的情況下，如何通過整個社會資源的最有效配置，使一國溫室氣體排放量達到歷史最高值并從而由增轉降，以及通過何種方式實現一國溫室氣體在整體上的“凈零排放”。碳達峰碳中和中的“效率”是國家或社會的總體“效率”，而不僅僅是某一行業、領域或某一社會主體的“效率”。

已有的研究從多方面、多角度為我國碳達峰碳中和目標的實現提供了多種思路和意見，對豐富碳達峰碳中和理論和指導碳達峰碳中和實踐產生了重大的積極意義。但從總體上來說，大部分研究都主要集中在碳達峰碳中和的行動路徑方向選擇和政策意見方面，對于碳達峰碳中和過程中的“效率”問題涉及甚少。這一方面是因為碳達峰碳中和目標的提出時間尚短，理論基礎和實踐經驗儲備不足，“效率”問題尚未凸顯，故未受到重視，同時也是因為相關利益方在自利本性的驅動下，僅從自身利益出發，甚至僅僅從自身的經濟利益出發，不顧社會效果和資源浪費，有意或無意地忽略碳達峰碳中和中的“效率”問題。不管出于何種原因，忽略或輕視碳達峰碳中和中的“效率”，都不利于碳達峰碳中和目標的快速、有效實現，更是會造成重復投資、資源浪費等一系列環境和社會問題，并產生額外的碳排放，增加碳達峰碳中和的難度，阻礙延遲碳達峰碳中和目標的實現。

碳達峰碳中和，是以能源資源得以充分、有效利用，經濟社會持續、全面發展，人民群眾物質、精神生活水平不斷提高為前提的，碳達峰碳中和本身就蘊含著用更少的碳排放去實現更多、更快的發展，因此碳達峰碳中和必須堅持“效率”原則，通過完善管理、改進技術、增強合作等多種方式，實現各種資源利用效能的最大化。只有堅持“效率”原則，才能真正做到有的放矢、事半功倍，從而保證按照黨中央、國務院既定的時間路線完成我國碳達峰碳中和目標。

碳達峰碳中和中的“效率”，首先應當解決政府和市場在控制碳排放、增加負碳排放當中的地位和作用。在社會資源配置方面，政府規制調配和市場自發調節兩種機制的功能和作用不同，必須正確認識和處理好兩者之間的關系。在市場和政府的作用上，要講辯證法、兩點論，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局，推動經濟社會持續健康發展[4]。

控制碳排放是一項系統、復雜和長期的任務，同時又由于碳排放在經濟上的負外部性，因此盡管市場機制可能對市場主體減少碳排放產生激勵，但由于市場本身的變化特性，激勵的持久性、穩定性和廣泛性并不能得到保障，且激勵程度并不總是能有效促進市場主體自主、直覺、自發地參與到減少碳排放的實踐中，尤其是對高耗能、高碳排放等負外部性顯著的市場主體而言，市場機制總是面臨著失靈的風險。所以，在控制碳排放方面，政府應當起到主導作用。一是將碳排放納入國民經濟和社會發展規劃，組織和實施相關的中長期專項規劃和年度計劃，保證減排任務的連續性和穩定性；二是通過制定優惠政策、提供財政補助、制定行業標準等方式，為市場主體主動減少碳排放提供政策信號和經濟激勵，提高能效并逐漸淘汰高耗能、高碳排放的產能；三是充分發揮對全社會節能減排的宣傳教育職能，加深個人對碳中和愿景的認識和理解，促使其自愿開展綠色零碳行動，積極履行節能減排社會責任[5]，確保碳達峰碳中和實際參與的廣泛性。

負碳排放主要是指通過農林碳匯、碳捕集利用與封存應用（CCUS）、生物質能碳捕集與封存（BECCS）以及直接空氣碳捕集（DAC）等技術，實現對CO2的吸收轉化。在2060年之前難以完全實現零碳排放的情景下，增加負碳排放將成為保障碳中和目標實現的關鍵和決定性因素。負碳排放對科技創新，特別是整體技術布局和技術發展方向提出了全新的要求[6]。從國內外的實踐來看，市場主體是科技創新的主力軍，市場機制能更有效促進科技創新的活力和動力。因此，在增加負碳排放，特別是在負碳排放技術創新和發展方面，應當堅持市場自發調節機制為主導。一是通過商業秘密、專利等多種方式，加大對市場主體的知識產權保護，保證其能夠放心大膽地對負碳排放技術進行研發投入，從而創造出一大批具有價值性和實用性的新技術、新方法，在整體上滿足碳達峰碳中和對能實現深度減排的脫碳、零碳和負排放技術的需求；二是通過保證完全、自由的市場競爭秩序，讓各方在實踐中公平競爭，優勝劣汰，從而實現在消耗最少社會資源的情況下，最快地找到和確定能有效增加負碳排放的技術發展方向；三是確保市場主體的選擇自主權，由其根據自身條件和需要，自主選擇最適合和最經濟的增加負碳排放方案。

碳達峰碳中和中的“效率”，其次要解決碳達峰碳中和目標的路徑選擇與新常態、新形勢下的國情相協調、相融合的關系。黨的十九大根據國際國內環境的變化，特別是我國社會經濟發展階段的重大變化，作出了社會主要矛盾已經由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的新的重大判斷。在新的歷史時期，社會發展的“效率”需要體現在和諧、美好、全面、充分的發展等方面。碳達峰碳中和對我國在新時期，持續推動經濟發展方式變革、能源結構深度調整、生態系統動能高效提升等方面提出了新的更高要求。其通過碳減排、碳吸收具體描繪了我國努力建成綠色中國、美麗中國的發展愿景[7]。碳達峰碳中和的路徑選擇，不僅需要考慮實現碳達峰碳中和目標的難易程度和速度，更是需要系統地考慮新常態、新時期下我國經濟結構變革、產業結構調整、生態文明建設等經濟社會發展主要目標。

以美國為代表的發達國家已經實現碳達峰，他們更多地是通過將高耗能、高碳排放產業轉移到發展中國家進而實現碳達峰[7]。但是，我國作為世界上人口最多的發展中國家，并不具備產業轉移條件，因為高耗能、高碳排放產業絕大部分都是勞動密集型產業，而我國的經濟安全離不開勞動密集型產業，且我國國情也需要勞動密集型產業。要盡快實現碳達峰，最根本的要求就是通過調整產業結構和能源結構來減少碳排放，在具體踐行碳達峰的過程中必須要遵循“效率”原則。一是抓緊制定2030年前碳排放達峰的行動方案，明確提出控制能源消費總量及增速約束性目標，加快落實各省、自治區、直轄市碳排放達峰時間和主要指標、主要能源碳排放行業達峰規劃和行動方案；二是繼續打好污染防治攻堅戰，將碳排放控制和大氣污染物減排緊密結合起來，實現減污降碳協同效應，共同推進生態文明建設；三是加快構建碳排放交易市場體系和綠色金融體系，加大政府對氣候投資、環境投資、生態投資的力度；四是以綠色技術創新為第一動力，大力推動能源技術革命，堅持綠色能源與信息化、網絡化、數字化、智能化融合式發展[8]。

此外，碳達峰碳中和中的“效率”，還需要解決節能減排激勵政策的制定、碳排放權交易中配額的分配等具體問題，使各項政策性、技術性措施在實踐中得到真正、有效的落實與應用，使“效率”原則體現在具體的細節中，落實在具體的操作中。

2 碳達峰碳中和中的“公平”

正義是社會制度的首要德行，正像真理是思想體系的首要德行一樣。一種理論，無論它多精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和安排有序，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除[9]。因此，我國的碳達峰碳中和，不僅需要考慮“效率”問題，更是需要考慮“公平正義”問題，即：在碳達峰碳中和實現路徑選擇和相關權責制度安排等方面，不搞“一刀切”，也不搞“平均主義”“大鍋飯”，而是在追求“效率”的同時，堅持共建、共有、共享，堅持權責相應，努力實現真正的“公平的正義”。

碳達峰碳中和中的公平問題，其本質就是在社會發展過程中正義觀的選擇問題。功利主義正義觀認為，“如果一個社會的主要制度被安排得能夠達到所有社會成員滿足總量的最大凈余額，那么這個社會就是被正確地組織的，因而也是正義的”，其中心思想就是“凡是能將總體效用最大化的事，就是正確的、公正的”，功利主義正義觀對20世紀的世界政治影響深遠，不但自由主義的政治家和理論家大都接受其原則，其對我國的社會經濟發展也產生了直接的和深遠的影響。在我國處在“落后就要挨打”的歷史時期，在社會主要矛盾為“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”的歷史階段，以經濟建設為中心，集中力量搞發展，黨中央、國務院先后出臺了各項政策制度，打破以前的唯GDP發展論，認真對待人與人之間的差別，注重社會資源的公平合理分配，為經濟、社會、環境、文化等統一、協調和共同發展指出了明確的道路。碳達峰碳中和，正是為了滿足人民日益增長的美好生活需要和公平合理平衡發展的需要而提出的，同時也是黨中央、國務院選擇和堅持公平的正義發展理念的具體表現[9]。

碳達峰碳中和中的“公平”，首先應當關注實現路徑選擇中的公平。碳達峰碳中和是一個國家從整體上實現溫室氣體的“凈零排放”，但是不能將“脫碳”與“去煤”看作對等關系，更不能將溫室氣體排放直接等同于煤炭等化石能源利用，認為只有在大量減少或完全去除煤炭等化石能源消耗利用的情況下，才能實現碳達峰碳中和，從而為盡快、盡早實現碳達峰碳中和目標，主張我國應在短期內禁止煤炭開采和利用，甚至完全放棄對化石能源的利用，像歐洲發達國家那樣實現“去煤化”。首先，從國際競爭來看，這種做法對我國經濟發展不公平。作為世界上煤炭儲備量最多和消耗量最大的發展中國家，我國煤炭生產與消費約占全球的一半，煤電占比高達50．2%，緊隨其后的印度和美國分別只占11．0%和10．6%。同時，中國又是世界工廠，鋼鐵、煉焦、鋁錠、水泥等高耗能產品占全球50%以上，經濟結構決定了能源消耗狀況，如果我國盲目按照歐洲發達國家“去煤化”的路徑去執行，不但會嚴重威脅國家能源安全，更會將中國經濟推向萬劫不復的深淵，拱手讓出全球市場份額[10]。其次，從國內發展來看，這種做法對煤炭行業不公平。碳達峰碳中和是一個總體性概念，不是針對某個行業、領域或主體，并非要求每個行業、領域或主體都單獨實現溫室氣體的“零排放”，而是要在國家總體層面上實現溫室氣體的“凈零排放”和“再平衡”。煤炭行業主要是指煤炭資源的開采、流通行業，但與煤炭密切相關的碳排放主要集中在煤炭利用環節，作為一種產品，煤炭的生產、存儲、運輸與其他行業產品的生產、存儲、運輸相比，在碳排放方面并沒有特殊性。與煤炭相關的碳達峰碳中和應當由煤電、煤化工等下游產業著力承擔，而非煤炭行業本身來承當，煤炭行業碳達峰碳中和的重點在于綠色開采和煤礦區生態修復。將碳排放簡單地等同于煤炭開采，將煤炭行業與高污染、高碳排放等負面形象直接掛鉤，不僅是對碳達峰碳中和的錯誤甚至荒謬的理解，而且將會對煤炭行業及其從業人員產生極其不利和不公平的影響。因此，在碳達峰碳中和的實現路徑選擇中，應當科學地厘清各行業、領域減排義務的邊界，合理、公平地分配各自的責任承擔，不可因認知偏差或其他原因，而簡單、粗暴地隨意干擾一個行業、領域的發展，以免給國家、社會和個人造成不可挽回的損失。

碳達峰碳中和中的“公平”，其次應當關注減排增匯義務承擔中的公平。權利和義務是一個相互聯系、互為條件的整體，權利的享有必須以義務的履行為基礎，義務的履行應當以權利的享有為保障。如果一個制度是正義或公平的，那么每當一個人自愿地接受了該制度所給與的好處或利用它所提供的機會來促進自己的利益時，他就要承擔職責來做這個制度的規范所規定的一份工作[11]。碳達峰碳中和既是我國為了應對全球氣候變化向國際社會作出的莊嚴承諾，也是我國統籌綠色與發展、實現現代化的必然要求以及“兩個一百年”和建設美麗中國奮斗目標的重要內容。碳達峰碳中和的最終受益者將是當代以及后代的全體人類，因此每個人都有承擔減排增匯的義務，都應該為實現碳達峰碳中和貢獻自己的力量。減排增匯義務，不能簡單地按照“誰排放、誰負責”的原則進行分配，這樣將會導致權利享有和義務承擔對應關系的失衡，使權利享有者合法、合理地免除相應的義務，并使義務承擔者無法真正地享有相應的權利。從全球范圍來看，發達國家利用其政治、經濟和技術優勢，已經逐漸地將高能耗、高碳排放的行業企業轉移到發展中國家，在其國內已經很少使用煤炭等化石能源，其本身的碳排放量變得很少，甚至一些國家在國內已經實現了溫室氣體的“絕對零排放”。而發展中國家除了其本身原有的碳排放外，又由于接受發達國家的產業轉移，從而導致碳排放量不斷變大。如果將減排增匯義務主要或完全由發展中國家來承擔，而發達國家在享受高收益、高福利同時卻不用承擔相關義務，這將進一步加重發達國家對發展中國家發展成果的侵占與掠奪，在現有的基礎上造成更大的國際不公平和不正義。從國內行業發展來看，一些優勢行業，特別是高新技術和互聯網行業，本身并不從事實物產品的生產，其本身不排放或者很少排放溫室氣體。但是，由于其利用自身技術或平臺優勢，通過收取知識產權使用費、平臺管理費等，卻能獲取實物產品價值中的絕大部分，成為社會經濟發展的最終和最大受益者。如果減排增匯義務主要由實物產品的生產者承擔，而對其享有最大受益者卻不用承擔相關責任，那么這將有悖于權利和義務相對等的公平要求，對實物產品的生產者，即：國內實體產業從業者顯失公平。減排增匯義務，應當與在社會發展中的受惠程度相對應，即：應當按照“誰受益、誰負責”的原則來分配。根據不同國家或社會主體在社會經濟發展中的受益程度、份額，合理確定各自的減排增匯義務，多得者多負責、少得者少負責，只有這樣才能真正、有效地實現碳達峰碳中和，真正實現“公平的正義”。

碳達峰碳中和中的“公平”，還應當關注地區發展的平衡與公平。區域發展不均衡是我國經濟發展的一個長期特點，不同地區資源稟賦、生產優勢和經濟發展水平存在差異性，新常態、新形勢下的碳達峰碳中和目標的實現將會對不同地區帶來不同程度的沖擊，或將進一步加劇地區間發展不平衡的問題。例如：由于產業發展、技術研發等各種客觀因素的制約，高收入地區的能源強度低于低收入地區，即：高收入地區單位GDP所消耗的能源低于低收入地區單位GDP所消耗的能源，因此,低收入地區可能承擔更多的減排任務，或帶來“窮人補貼富人”的不平等問題[10]，進一步加大地區間貧富差距。

3 碳達峰碳中和中“效率”與“公平”的關系

“效率”與“公平”是社會發展的兩個永恒主題。一方面，“效率”是社會發展的內核和動力，人類社會的發展過程本身就是不斷追求和提高“效率”的過程；另一方面，“公平”是社會發展的根本目標和基礎價值，任何社會的發展都必須堅持基本的“公平底線”，盡管不同社會中的“公平”含義不盡相同。如何處理“效率”與“公平”的關系，取決于社會發展所處階段的主要矛盾和所采取的發展觀。如上所述，在新常態、新形勢、新的歷史時期下，我國社會的主要矛盾已經“轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，從原來追求經濟效率優先和全社會利益總量最大化，逐漸轉變為更加注重機會公平平等和總量成果在個體之間合理分配的平衡發展問題。因此，在我國的碳達峰碳中和實現過程中，應當在兼顧“效率”與“公平”的基礎上，堅持“公平”優先的原則。

“公平”優先，是在保證按照黨中央、國務院的決策部署按期高質量完成碳達峰碳中和目標的前提下，在政策制定或制度安排時，優先考慮“公平”原則。“公平”優先并不排斥“效率”，反而只有通過貫徹落實“效率”原則，才能真正實現“公平”，因為發展是公平的起點和基礎，沒有發展也就無所謂公平，“公平”優先離不開“效率”；“公平”優先也不是搞“平均主義”“大鍋飯”，更不要求在結果上實現均等分配，而是要求在經濟和社會制度的安排上應當優先保證機會的公正平等，尤其是要優先考慮和照顧到弱勢群體的機會。

公平正義是中國特色社會主義的內在要求，所以必須在全體人民共同奮斗、經濟社會發展的基礎上，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立社會公平保障體系[4]。在碳達峰碳中和的過程中，在兼顧“效率”的基礎上，堅持“公平”優先原則，是順應時代發展新變化和貫徹落實黨中央、國務院新要求的必然選擇。

4 結語

碳達峰碳中和，是一個國家的總體性戰略布局，并不僅僅局限于能源行業，而是涉及社會的各個方面，其關系到最廣泛大眾的最基本和最切身的利益，不論是個人的衣食住行，企業的生產經營，還是機關事業單位的日常管理等都將受到碳達峰碳中和的深遠影響。在碳達峰碳中和的過程中如何處理“效率”和“公平”問題，將直接決定著我國碳達峰碳中和實現的深度和速度，同時也將深刻地影響著我國生態文明建設和“兩個一百年”奮斗目標的實現。因此，必須要在立足我國國情的基礎上，按照黨中央、國務院的決策部署，從現階段我國社會發展總目標出發，正確處理好“效率”與“公平”問題，保證在我國經濟社會持續平穩高速發展的基礎上，使我國全體人民共享中國特色社會主義社會的發展成果。