大國實力變遷“左右”世貿組織

雷墨

“世貿組織（WTO）面臨生存危機”“世貿組織的命運站在了十字路口”，無論是相關的媒體報道還是學術研究，這樣的觀點近年來幾乎成了無需論證的常識。

如果追溯到世貿組織的前身、1947年簽署的關貿總協定（GATT），這個人類歷史上涉及國家和地區最多、覆蓋人口最廣的貿易協議，已經為人類社會“服務”了70多年。這70多年里，世界經濟與國際貿易的增長幅度，人類歷史上未曾有過。所以，說世貿組織是人類文明進化的創舉，并不為過。

但是，這個年逾七旬的創舉未能“從心所欲”，改革求生存反而成了迫切的待解難題。因為，基于共同認可的規則、制度而開展的國際貿易，也伴隨著大國實力的消長，這就觸碰到了國際關系。事實上，關貿總協定的誕生本質上源于“政治驅動”，后來的演進過程，從來沒離開過“政治邏輯”。從這個意義上說，世貿組織的改革會遵循基本的經濟邏輯，但也會是政治博弈，尤其是在世界主要大國之間。

歷史線條

作為國家間關于貿易的制度性安排，1947年簽署的關貿總協定，在人類經濟史上絕對稱得上是一個分水嶺。在此之前最具歷史進步意義的，當屬1860年英國與法國簽署的《科布登—謝瓦利埃條約》。那個條約事實上突破了此前國家間貿易協議的主流—關稅同盟，開創了貿易優惠非排他性的先例，成為后來世界貿易規則的“鐵律”之一。但該條約只涉及雙邊，與誕生即是多邊的關貿總協定相比，對世界經濟的影響完全不在一個量級。

關貿總協定的創始成員有23個，此后的“擴散”情況，從幾組數據可窺見一斑。根據美國國會研究服務局的數據，截至1994年烏拉圭回合談判結束，關貿總協定談判的參與方有123個。第二年，關貿總協定升級為世貿組織，目前成員已增加到164個。1994年，關貿總協定123個成員間的貿易額為3.7萬億美元，約合當年世界GDP總量的13%；2020年，世貿組織164個成員之間的貿易額為22萬億美元，約合世界GDP總量的26%。比例提高一倍，足見世貿組織成立以來，國際貿易所取得的進展。

美國65%的貿易發生在與歐盟、中國、日本等沒有簽署自貿協定的國家和地區。歐盟的這一比例是69%。這些貿易，總體上都在世貿組織的規則和制度下運行。

但是也要看到這樣一個事實：從關貿總協定到世貿組織，就談判成效而言，經歷了從雄心壯志、成效斐然到陷入停滯的過程。關貿總協定的發起方，起初希望建立一個名為“國際貿易組織”的機構，初衷是不僅減低關稅、促進貿易便利化，還涉及就業、投資、限制性商業條款等問題。不難看出，這些目標已經具備了如今水平較高的如“區域全面經濟伙伴關系協定”（RCEP）、“全面與進步跨太平洋伙伴關系協定”（CPTPP）的雛形。

根據當時二戰硝煙散盡沒幾年、很多國家經濟還是滿目瘡痍的現實，這樣的目標顯然定得太高。為了找到交集，談判參與方最終聚焦于降低關稅、促進貿易便利化，達成了“關稅和貿易協定”（GATT）。嚴格來說，它既不是正式的“條約”（treaty），也不是國際組織，只是政府間協議（agreement）。雖然關貿總協定在瑞士日內瓦設立了秘書處，但在人員配備、運作方式和機制化程度上，與1945年成立的世界銀行和國際貨幣基金組織，差距還是很明顯的。

從1947年簽署協議到1994年烏拉圭回合談判結束，47年時間里關貿總協定參與方進行了8論談判，最終將工業制成品的平均關稅從20%至30%，降低到了4%以下。在這個過程中，成員增加了100個。無論從哪個角度看，這都是多邊談判歷史上了不起的成就。某種程度上說，烏拉圭回合談判“催生”了世貿組織。但那輪成功的談判，也是多邊談判史上的絕唱。1995年世貿組織成立后，再也沒有出現過類似的全員參與達成重大協議的案例。

而“組織國際貿易談判”，是世貿組織的三大職能之一（另外兩個分別是“監督和執行貿易規則”“解決貿易爭端”）。2001年啟動的多哈回合談判，事實上已經處于停擺狀態。2013年巴厘部長級會議上達成的《貿易便利化協議》，與此前的多邊談判成果相比，充其量只能算得上“微進展”。世貿組織框架下談判的受阻，伴隨的是雙邊和區域貿易談判的加速。1995年，世界范圍內生效的雙邊和區域自貿協定不到60個，2020年已經超過300個。目前所有世貿組織成員，都參與了一個或以上的雙邊或區域自貿協定。

作為致力于促進世界范圍內貿易增長的組織，世貿組織成立后國際貿易進化的主要方向，卻轉向了雙邊和區域。不得不說，這是世貿組織面臨的尷尬現實。但也應看到這樣一個事實：當今主要經濟體的絕大多數貿易，都發生在沒有雙邊或多邊自貿協定的經濟體之間。比如，美國65%的貿易發生在與歐盟、中國、日本等沒有簽署自貿協定的國家和地區。歐盟的這一比例是69%。這些貿易，總體上都在世貿組織的規則和制度下運行。

政治邏輯

關貿總協定誕生的初衷之一，是為了防止國家間關稅戰惡化成軍事戰爭的歷史重演。這一點是歷史事實，也得到了權威學術研究的佐證。比如，美國著名經濟史學家巴里·艾肯格林和道格拉斯·歐文，在《大蕭條中滑向保護主義：誰屈服了以及為什么》中談及關貿總協定誕生時寫道，意識到美國的《斯姆特—霍利關稅法案》（1930年生效）在1930年代大蕭條中觸發以牙還牙關稅戰的角色，認為更加開放的貿易是和平與經濟穩定的必需，所以美國與其他幾個發達國家聚在一起討論新的貿易體系。

在西方的論述中，這就是所謂的“以貿易促和平”。但需要指出的是，這種論述的內核還是政治邏輯。美國學者斯蒂芬·克拉斯納，在《國家實力與國際貿易機構》一文中，分析了第一次工業革命以來的國際貿易格局。他的結論是，世界主導國家對國際貿易秩序有著決定性影響，自由貿易最有可能發生在霸權國實力上升過程中。原因不難理解，“因為只有這樣的國家才有利益和資源，去創造一個低關稅、高貿易額、少保護主義的國際性貿易結構”。

克拉斯納的這個結論，對美國對貿易問題態度的變遷，具有極強的解釋力。1945年，美國GDP占世界GDP總量的56%。那個時期，美國的綜合實力處于上升期，所以有雄心壯志來重塑國際貿易格局。1991年冷戰結束的那一年（烏拉圭回合談判進行中），美國GDP世界占比是25.8%，但占比下降主要是因為歐盟和日本的經濟崛起。考慮到當時歐盟和日本在包括貿易在內的重大戰略問題上與美國的高度協同，日歐的經濟實力某種程度上說也是美國的戰略資產。所以在美國政治邏輯中，多邊貿易談判值得推進。

世貿組織成立的1995年，美國GDP世界占比是24.7%，2020年這一比例是24.8%。這種“停滯不前”，與世貿組織談判躊躇不前很“巧合”。當然，談判進展不順的原因錯綜復雜，但很難否認美國能力和意愿下降在其中所扮演的角色。如果以1995年為時間節點，對比關貿總協定與世貿組織的談判“成績單”，這種“主導國”式微的印象會非常明顯。這是國際貿易秩序中政治邏輯的第一層含義，即主導國對格局是否具有掌控力。

世貿組織成立的1995年，美國GDP世界占比是24.7%，2020年這一比例是24.8%。這種“停滯不前”，與世貿組織談判躊躇不前很“巧合”。

第二層含義是，貿易制度和規則服務于政治需要。雖然美歐是關貿總協定的主要發起方，但當時它們的利益訴求并非完全一致。美國的主要意圖是建立一個有約束力的多邊貿易機制，但歐洲需要防止實力超強的美國隨意搞貿易單邊主義，所以力推爭端解決機制。最終的結果是歐洲部分達到目的：建立了仲裁機制，但美國保住了美國國內法優于國際仲裁的權利。應該對世貿組織仲裁機構更多賦權還是削權，至今仍是美歐的一個分歧點。

“日本案例”也是政治邏輯的絕佳注腳。廣為人知的是，1985年美國用《廣場協議》打壓日本，而在此之前美國曾“反向操作”。1955年日本正式“入關”，但它直到1963年才享有完全的關貿總協定成員國身份。此前歐洲國家基于經濟邏輯不贊成日本加入，因為擔心其強勁的出口能力（理由是日本國家主導的產業政策，這一點像極了如今美歐對中國的擔憂）。但美國出于扶持日本的政治考慮，強勢推動日本“入關”。最終妥協的結果是，歐洲不阻撓日本加入，但也在一定的時期內不承認日本的成員國身份。

前路坎坷

11月29日，世貿組織第12屆部長級會議將在日內瓦舉行。這次會議將是把脈世貿組織改革進展甚至未來命運的重要風向標。特朗普政府時期發起的貿易戰，以及對世貿組織仲裁機構的癱瘓，使該組織遭遇了成立以來最為嚴重的信任危機。根據世貿組織規則，部長級會議是最高級別的議事平臺。所以，這次會議談得如何，將在很大程度上決定世貿組織的生存危機能否緩解，以及未來改革走向何方。

世貿組織需要改革是共識。正如英國皇家國際事務研究所瑪麗安·施奈德—佩辛格所說，在過去25年里，全球貿易版圖發生了巨大的變化，但世貿組織的規則并沒有跟上這種變化。比如，那些規則制定時，還沒有出現數字稅、電子商務、碳排放稅、數據隱私規則等問題。這些問題，早在特朗普對世貿組織表達憤怒并威脅退出前就已經存在。所有這些問題，都可以歸結為世貿組織談判功能的弱化。而“談不攏”的背后，隱現的是大國實力的變遷，以及與之相關的政治邏輯。

1995年至2020年，美國GDP世界占比“停滯不前”的時期，中國GDP世界占比從2.4%增加到17.4%。美國曾經的貿易盟友歐盟，從26.8%減少到18.1%（算上已經脫歐的英國是21.3%），日本則從17.9%大幅減少到5.9%。在這個過程中，中國成長為世界第一貿易大國，并成為超過100個國家和地區的最大貿易伙伴。2001年中國加入世貿組織，是對外貿易和經濟實力快速提升的關鍵點。

澳大利亞羅伊國際政策研究所，根據國際貨幣基金組織的數據做了一項《中美貿易戰：誰在掌控全球貿易》的研究。該研究發現，2001年中國加入世貿組織時，全世界80%的國家，與美國的貿易額高于與中國的貿易額。而2018年時，與美國貿易額高于與中國貿易額的國家數量，占全球國家數量的30%；世界2/3的國家，與中國的貿易額高于與美國的貿易額。其中，90個國家與中國的貿易額，是它們與美國貿易額的兩倍。

到了疫情肆虐的2020年，全球對外貨物貿易額同比減少5.3%，中國對外貨物貿易額則同比增加1.9%，是全球唯一實現對外貨物貿易正增長的主要經濟體。這一年，中國貨物出口額占全球貨物出口額的14.7%，比例居世界第一；中國貨物進口額占全球貨物進口額的11.5%，比例居世界第二。

在過去25年里，全球貿易版圖發生了巨大的變化，但世貿組織的規則并沒有跟上這種變化。比如，那些規則制定時，還沒有出現數字稅、電子商務、碳排放稅、數據隱私規則等問題。

在某些學者看來，中國深度融入全球經濟的同時，美國卻在從全球經濟“撤退”。美國學者亞當·波森，今年6月發表在《外交事務》雜志上的文章，通過梳理歷史數據論述了美國的撤退。他在文章中寫道：1990年至2008年，全球貿易額相對于世界GDP的比例，從39%增加到61%，但同期美國的這一比例卻僅從20%增加到30%。在吸引外來投資方面，流入美國的綠地投資，從2000年起的每年130億美元，降低到2019年的40億美元。也就是說，美國經濟對世界開放的大門，雖然還沒有合上，但肯定不是越開越大。

大國實力的變遷以及國際貿易規則中的政治邏輯，很大程度上決定了世貿組織前路坎坷。絕對實力依然領先但相對實力下降的美國，在未來國際貿易規則的制定中，肯定會更加倚重政治邏輯。還沒有成為秩序“主導國”但實力快速上升的中國，無疑也有了更多抗衡美國利用政治邏輯遏制中國的底氣。這樣的時間點，對世貿組織的發展來說無疑是個考驗。