地理國(guó)情監(jiān)測(cè)服務(wù)自然資源審計(jì)應(yīng)用方法研究

謝美玲

（1.廣東省國(guó)土資源測(cè)繪院，廣東 廣州 510640）

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求“加快生態(tài)文明建設(shè)”，明確提出“要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”[1-3]。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年11月印發(fā)的《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著離任審計(jì)試點(diǎn)工作正式開(kāi)始；中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于 2017年11月印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》，標(biāo)志著一項(xiàng)全新的常態(tài)性的審計(jì)制度的正式建立，2018年開(kāi)始進(jìn)入自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的全面推行時(shí)段。自然資源資產(chǎn)的范圍十分寬泛，其特征決定了資源資產(chǎn)審計(jì)具有與其他審計(jì)不同的獨(dú)特性，如審計(jì)范圍的區(qū)域性與局限性、審計(jì)內(nèi)容的多樣性與復(fù)雜性、審計(jì)取證的實(shí)效性與實(shí)地性[4]。與傳統(tǒng)的金融審計(jì)不同，自然資源資產(chǎn)審計(jì)的資料和對(duì)象往往以地理信息數(shù)據(jù)為主，需借助地理信息技術(shù)和測(cè)繪地理信息成果，通過(guò)定位、比對(duì)、計(jì)算、分析等方法提取和綜合評(píng)估自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量以及屬性信息等，同時(shí)對(duì)其合理性進(jìn)行審計(jì)。

本文介紹了基于廣東省基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果，結(jié)合廣東省自然資源資產(chǎn)分布情況和生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，針對(duì)土地資源、森林資源、水資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、耕地資源等自然資源資產(chǎn)情況進(jìn)行審計(jì)的內(nèi)容、思路與流程，以及通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題，并通過(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善思路與流程，為指導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)開(kāi)展常態(tài)化審計(jì)夯實(shí)了理論基礎(chǔ)，提供了技術(shù)支撐。

1 基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)的特點(diǎn)與作用

基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)是利用測(cè)繪新技術(shù)客觀、真實(shí)、全面地獲取地理國(guó)情信息，對(duì)地理國(guó)情信息進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測(cè)，并對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行描述、分析、預(yù)測(cè)和可視化的過(guò)程[5]。其成果數(shù)據(jù)具有精度高、內(nèi)容全、現(xiàn)勢(shì)性強(qiáng)、可持續(xù)更新等特點(diǎn)，可以很好地滿(mǎn)足自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的需要。因此，基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)，可對(duì)自然資源進(jìn)行精準(zhǔn)審計(jì)，大大提高審計(jì)工作效率和測(cè)繪地理信息服務(wù)保障能力[6-9]。

1）利用基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果，可快速找出線索或重點(diǎn)。在審計(jì)過(guò)程中，相關(guān)資源管理部門(mén)提供的數(shù)據(jù)與資料類(lèi)型繁雜、涉及方面較多，利用基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果，輔以多源、多時(shí)相的高分辨率遙感影像等數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)對(duì)比和計(jì)算分析，為審計(jì)人員提供線索與側(cè)重點(diǎn)。

2）利用基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果，可準(zhǔn)確核實(shí)自然資源變化的量、變化的過(guò)程以及空間分布等情況。在審計(jì)過(guò)程中，利用基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果，輔以土地利用調(diào)查、林業(yè)調(diào)查等專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證，查找疑似問(wèn)題或疑點(diǎn)所涉及的具體位置，確定不同時(shí)段自然資源的分布狀況、變化情況等，并按需編制專(zhuān)題圖、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和數(shù)據(jù)分析說(shuō)明等佐證材料，為審計(jì)人員進(jìn)一步深入篩查和延伸審計(jì)提供依據(jù)。

3）利用基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果和地理信息技術(shù)，可大幅提高審計(jì)工作的效率。根據(jù)審計(jì)任務(wù)的內(nèi)容，利用基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果，結(jié)合通過(guò)調(diào)研和搜集的各種專(zhuān)題資料，按需采用信息關(guān)聯(lián)、數(shù)據(jù)比對(duì)、疊加分析、變量提取、分類(lèi)統(tǒng)計(jì)、影像解譯等分析方法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，為審計(jì)人員提供直觀準(zhǔn)確的分析結(jié)果，有助于審計(jì)人員快速確定需實(shí)地核查的疑點(diǎn)和外業(yè)路線；輔以遙感影像和GPS定位技術(shù)，為審計(jì)人員提供準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)的位置信息和技術(shù)支撐。

2 基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)服務(wù)于審計(jì)的主要內(nèi)容

自然資源是人類(lèi)賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，事關(guān)社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)安全和民眾身體健康，主要包括土地、森林、礦產(chǎn)、水、大氣等[10]。從審計(jì)的角度來(lái)看，選取哪些自然資源作為重點(diǎn)，具有很強(qiáng)的地域性[11]。根據(jù)廣東省審計(jì)工作的目標(biāo)和定位，廣東省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要內(nèi)容包括耕地保護(hù)審查、違法用地審查、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田審查、占用生態(tài)公益林審查、森林資源管理審查、水資源管理審查、海洋資源管理審查和礦產(chǎn)資源管理審查，如表1所示。

表1 廣東省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容

3 基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)服務(wù)于審計(jì)的技術(shù)方法

本次審計(jì)工作采用GIS空間分析與統(tǒng)計(jì)等相關(guān)技術(shù)，結(jié)合基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果以及多源、多時(shí)相的遙感影像數(shù)據(jù)，從各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的歷史和現(xiàn)狀表現(xiàn)出發(fā)，厘清了領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的各項(xiàng)責(zé)任情況，總體技術(shù)流程如圖1所示。

圖1 技術(shù)流程圖

確定審計(jì)區(qū)域與時(shí)點(diǎn)后，應(yīng)深入分析需求和確定所需的數(shù)據(jù)與資料，進(jìn)而搜集數(shù)據(jù)和資料以及進(jìn)行數(shù)據(jù)處理與分析。數(shù)據(jù)分析與判讀是技術(shù)路線的重要內(nèi)容，通過(guò)數(shù)據(jù)疊加、分析統(tǒng)計(jì)得到初步疑似問(wèn)題圖斑，再結(jié)合遙感影像進(jìn)行人工判讀，得到最終的疑似問(wèn)題圖斑。不同的審計(jì)項(xiàng)，其審計(jì)內(nèi)容、技術(shù)要求各不相同，本文以耕地保護(hù)審查、違法用地審查、森林資源管理審查、海洋資源管理審查、礦產(chǎn)資源管理審查等為例，具體闡述技術(shù)路線和要求。

3.1 耕地保護(hù)審查

耕地保護(hù)審查主要包括耕地保有量情況審查和基本農(nóng)田現(xiàn)狀分析。耕地保有量情況審查是利用各年度土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)提取耕地圖斑，計(jì)算審計(jì)期內(nèi)各年度耕地保有量面積，核查審計(jì)期內(nèi)耕地保有量有無(wú)大幅減少，形成耕地空間數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)表格，并提取疑似違法占用的圖斑。基本農(nóng)田現(xiàn)狀分析是利用審查區(qū)域最新的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，與對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析，主要核查基本農(nóng)田中的建筑物、構(gòu)筑物、人工挖掘地等情況，分析得到疑似占用圖斑。

耕地保護(hù)審查中基本農(nóng)田現(xiàn)狀分析示例如圖2所示，主要分析2017－2019年基本農(nóng)田的現(xiàn)狀變化情況，圖中綠色斜線區(qū)域?yàn)榛巨r(nóng)田范圍，紅色區(qū)域?yàn)槔没A(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果和遙感影像確定的變化范圍，可以看出，紅色區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田2017年基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果和遙感影像判讀均為耕地；而2019年基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果和遙感影像判讀均為人工堆掘地和房屋建筑（區(qū)），疑似占用基本農(nóng)田，面積約為6.037 hm2。

圖2 基本農(nóng)田現(xiàn)狀分析示例圖

3.2 違法用地審查

違法用地審查包括未按土地利用總體規(guī)劃供地審查、違法用地整改情況審查和建設(shè)用地核查。未按土地利用總體規(guī)劃供地審查是將土地利用總體規(guī)劃用途分區(qū)為非建設(shè)類(lèi)用地的數(shù)據(jù)與供地紅線數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析，得到供地范圍與規(guī)劃的對(duì)比結(jié)果，即未按土地利用總體規(guī)劃供地問(wèn)題圖斑。違法用地整改情況審查是收集審計(jì)期內(nèi)各期土地利用衛(wèi)片執(zhí)法檢查成果，與基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析，輔以最新時(shí)相的遙感影像，核查未批即用、未供即用等違法用地情況整改是否到位。建設(shè)用地核查是基于審查區(qū)域最新的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，核查其建設(shè)用地總量；再與土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)中的建設(shè)用地總量進(jìn)行對(duì)比，判斷審查區(qū)域的建設(shè)用地總量是否超規(guī)，并查找和分析超規(guī)的圖斑。

違法用地審查中違法用地整改示例如圖3所示，可以看出，紅色區(qū)域?yàn)橥恋乩眯l(wèi)片執(zhí)法檢查為需要整改的圖斑，但最新時(shí)相的遙感影像上仍為人工堆掘地，疑似未整改，面積約為26.6 hm2。

圖3 違法用地整改示例圖

3.3 森林資源管理審查

森林資源管理審查包括自然保護(hù)情況審查、林地保有量審查和違規(guī)占用林地審查。自然保護(hù)情況審查是將自然保護(hù)區(qū)范圍與基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析，核查自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)是否建設(shè)生產(chǎn)設(shè)施，如基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)中的房屋建筑（區(qū)）、構(gòu)筑物、人工堆掘地，若存在則認(rèn)定為疑似問(wèn)題圖斑；再結(jié)合土地利用總體規(guī)劃圖，進(jìn)一步判斷該疑似問(wèn)題圖斑是否違規(guī)。林地保有量審查是基于基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)提取的林地圖斑，計(jì)算最近年份的林地保有量，核查審計(jì)期內(nèi)森林保有量有無(wú)大幅減少，并形成林地空間數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)表格。違規(guī)占用林地審查是將干部任職初期與后期的林地圖斑進(jìn)行疊加分析，主要核查林地減少區(qū)域（林地轉(zhuǎn)為耕、林、園、草和水域以外的用地）有無(wú)違規(guī)占用林地的情況。

森林資源管理審查中違規(guī)占用林地示例如圖4所示，主要分析2017－2019年林地的變化情況，圖中紅色區(qū)域森林二調(diào)地類(lèi)為喬木林地，2017年基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果和遙感影像判讀均為喬木林地；而2019年基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果和遙感影像判讀均為人工堆掘地，疑似違規(guī)占用林地，面積約為5.89 hm2。

圖4 違規(guī)占用林地示例圖

3.4 海洋資源管理審查

海洋資源管理審查包括非法圍填海審查、海岸線保護(hù)情況審查、禁止開(kāi)發(fā)海域違法用海審查和入海口排查審查。非法圍填海審查是基于地理國(guó)情普查海岸線數(shù)據(jù)，結(jié)合前后兩期的遙感影像，提取圍填海的范圍，對(duì)比審查區(qū)域的圍填海海洋功能區(qū)劃，判斷大陸海岸線外擴(kuò)區(qū)域是否與規(guī)劃不符，統(tǒng)計(jì)圍填海與海洋功能區(qū)劃差異面積。海岸線保護(hù)情況審查主要是審查自然岸線被人工岸線取代的情況，根據(jù)自然海岸線和人工海岸線的劃分成果，分析統(tǒng)計(jì)自然海岸線的保有率。對(duì)于自然海岸線保有率低于35%的審查區(qū)域，提取人工海岸線，疊加遙感影像落圖后進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審查。禁止開(kāi)發(fā)海域違法用海審查是以海洋主體功能區(qū)中提取的禁止開(kāi)發(fā)海域范圍為基礎(chǔ)，輔以基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果和最新時(shí)相的遙感影像，核查有無(wú)違規(guī)用海行為，提取疑似違規(guī)用海圖斑。

海洋資源管理審查中非法圍填海審查示例如圖5所示，藍(lán)色實(shí)線為2015年海岸線，根據(jù)海洋功能區(qū)劃數(shù)據(jù)，紅色區(qū)域?yàn)檗r(nóng)漁業(yè)區(qū)，可以看出，紅色區(qū)域2019年變成了人工堆掘地，疑似非法圍填海，面積約為8.3 hm2。

圖5 非法圍填海示例圖

3.5 礦產(chǎn)資源管理審查

礦產(chǎn)資源管理審查包括非法和越界采礦審查、停采礦區(qū)復(fù)綠情況審查和非法采砂審查。非法和越界采礦審查是從礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)中獲取已有采礦權(quán)的名稱(chēng)和范圍，再?gòu)幕A(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果中提取實(shí)際采礦范圍，然后與已有采礦權(quán)范圍相交求異，得到疑似非法采礦圖斑以及超出礦業(yè)權(quán)范圍的越界采礦圖斑。停采礦區(qū)復(fù)綠情況審查是從礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、探礦權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)和采礦權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)中提取停采礦區(qū)，并與基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)中的林草范圍進(jìn)行疊加分析，篩選出疑似未復(fù)綠圖斑。非法采砂審查主要是審查河流、海域周?chē)姆欠ú缮包c(diǎn)，將基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)中的露天采掘場(chǎng)與河流、海域適宜半徑的緩沖區(qū)進(jìn)行疊加分析，輔以最新時(shí)相遙感影像提取疑似非法采砂的疑點(diǎn)圖斑。

礦產(chǎn)資源管理審查中越界開(kāi)采礦產(chǎn)資源示例如圖6所示，藍(lán)色區(qū)域?yàn)閷徟牟傻V范圍，紅色區(qū)域?yàn)閷?shí)際采礦范圍，可以看出，紅色區(qū)域已超過(guò)藍(lán)色區(qū)域，疑似越界開(kāi)采礦產(chǎn)資源，面積約為35.56 hm2。

圖6 越界開(kāi)采礦產(chǎn)資源示例圖

4 結(jié) 語(yǔ)

基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果的應(yīng)用，使得廣東省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作取得了較好的成效。利用基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)成果開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，可完成傳統(tǒng)審計(jì)方法無(wú)法完成的審計(jì)工作，可依法依規(guī)客觀謹(jǐn)慎地對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，為相關(guān)審計(jì)部門(mén)提供真實(shí)、可靠的線索與疑點(diǎn)，實(shí)事求是地反映自然資源存在的問(wèn)題，為提高審計(jì)工作效率、助力生態(tài)文明建設(shè)提供強(qiáng)而有效的思路方法和技術(shù)支撐。