林長制改革的實踐探索及路徑選擇

陳坷蘭 譚子幼

（1.安仁縣林業局，湖南 安仁423600；2.瀘溪縣自然資源局，湖南 瀘溪416100）

大面積推行“林長制”是生態文明建設的需要，要求全社會一同參與林業工作，根據森林資源保護發展形勢，提升林業部門管理水平。在林業改革過程中，應科學建立五級林場體系，明確“五綠”任務，依靠大數據建立服務平臺，創新工作管理機制，加強森林資源保護。

1 林長制改革的主要內容

1.1 五級林長體系

五級林長體系是當前林長制改革的重要組成部分，主要包含省級、市級、縣級、鄉級及村級5個層級。在五級林長制改革體系中，省級、市級及縣級會設置總副林長，選派當地黨政領導負責相關工作。鄉級林長由鄉黨政領導擔任，村級林長由村黨支部書記擔任。

1.2 “五綠”任務

林長制改革中的“五綠”任務主要包含護綠、增綠、管綠、用綠及活綠五部分內容。“護綠”就是提高林地保有量，通過林長制改革擴大森林覆蓋面積，提高濕地面積與保有量，做好保護地的建設與管理，加強保護地野生動物管理。如果區域內有古樹古木資源，應對其展開掛牌保護。“增綠”是指提高封山育林、人工造林的完成率，提升退化林修復和森林撫育任務的合格率，及時修復各區域退化林，使其恢復往日生機。“管綠”指的是林業部門工作人員加強執法監管，做好森林火災的有效預防和治理，確立林業防災與資源監管體系，全方位提高執法監管工作效率。“用綠”就是做好林區范圍內的基礎設施建設，將科技創新產物用于其中，高效利用林業資源，培育林業經營主體。根據區域內現有的資源，發揮地域性優勢，組織林業企業參加林產業展會，致力于生態幫扶。“活綠”主要包含兩部分，一是關于林地的“三權”分置；二是發放林地經營權流轉證，通過以上兩部分內容達到活綠目標，在區域內開展股份制經營試點，吸引企業參與改革工作，向企業提供風險補償，提高公益林保險投保比例，建立林權管理服務中心，打造一體化收儲中心［1］。

1.3 五大配套機制

一是會議調度機制，即每年最少召開1次三級林長會議，以協調改革中的重大問題。二是投入保障機制，即健全社會公共財政投入林業的政策，從政策上加大林業改革支持力度，吸引社會資金流入，將資金用于林業發展建設。三是工作督查機制，即省級林長干部監督省直屬部門與下一級林長在林長制改革中的工作情況，確認其是否按照要求履職，督查全省改革推進情況。四是社會參與機制，即擴大社會參與度，定期向社會發布關于林長制改革的推進情況和目標任務完成情況，在群眾面前建立公示牌，接受廣大群眾的監督。五是考核問責機制，三級林長對下一級林長進行工作考核，考核結果與年末考核評價相聯系。例如，林長制考核評價體系中將年度考核與日常評價結合在一起，考核內容不僅有“五綠”任務的完成與落實情況、五級林長體系建設情況，還包括制度完善、廉政建設提升、宣傳教育等情況。考核總分是100分，共4個等級，即優秀、合格、基本合格及不合格。

1.4 “五個一”服務平臺建設

在服務平臺建設方面，共包含以下內容。一是建立“一林一檔”林業信息化管理制度。制度內包含一長一檔與一區一檔，前者是指除了省之外的幾級林長，其他層級林長的基本信息與責任區信息全部要登記建檔，且要對林長變動與責任區調整信息做到及時更新；后者是市、縣兩級林長制辦公室建立責任區內森林信息資源檔案，檔案內容包含林長個人信息、林地面積與權屬、林種、森林覆蓋率以及宜林地面積。二是建立“一林一策”規劃制度。遵循因地制宜的原則，基于林權人與經營者的發展意愿，按照經營規劃方案與濕地保護方案編制生態修復計劃。三是確立“一林一技”科技化服務制度。科技研發人員要結合自己所研究的領域，根據崗位特點加大科技在林長改革中的應用力度，采用多種方式聯系各個部門，加強對林業科技人員的工作考核力度，建立嚴格的獎勵激勵機制。四是建立“一林一警”工作機制，發揮執法保障的作用，將林長責任區森林與濕地合理劃分為不同警務責任區，在責任區內安排1名公安民警，負責對區域內的群眾進行林業普法宣傳工作，維護責任區社會秩序。五是建林“一林一員”的巡護制度，將林業資源劃分為多個巡護區，選聘護林員，實施林業生態安全管理，實現生態巡護全覆蓋［2］。

1.5 五大工程建設

林長制改革中的五大工程建設內容如下。一是自然保護地凈化工程。在集體林地范圍內開設自然保護區試驗區、緩沖區及核心區補償試點，加強自然保護地違法違規情況的法治工作，做好野生動物疫情防控。二是生態保護修復工程。建設森林撫育與退化林示范區，號召基層黨組織成員義務植樹。三是信息化管理工程。圍繞平臺建設情況開展林業改革“一張圖”和“智慧林業”工作，加強森林資源保護管理，加強林權管理，將林業應急救災與防災減災等工作納入信息化平臺，為林長制改革提供信息化技術支持。四是主導產業升級工程。做好林業產業示范基地建設工作，實現三產融合發展，發展森林旅游，將森林與民俗結合起來。五是林權改革深化工程。發放林權經營權流轉證，建立林權收儲中心，推出關于林權貸款的金融產品，提高抵押率，滿足企業貸款需求。

2 林長制改革存在的問題

2.1 制度體系有待完善

從制度體系來講，各地區為了推進林長制改革進度，在組織體系方面加大了管理力度，但沒有明確劃分具體的工作職責，導致各個級別的林長在權責上沒有落實，有時存在責任不明和目標不清的問題，導致林長制改革任務無法高效完成。林長工作考核評價體系建設不健全，林長會議與監督考察制度沒有緊密聯系群眾，林長制辦公室的組織協調能力沒有體現出來，對基層人員獎勵機制不健全，科技人員薪酬不合理。

2.2 基層林業工作隊伍建設有待加強

林長制中的林權服務抵押評估、林權流轉登記、檔案查詢等工作已在逐步開展，但各級林權管理機構沒有完全設立，相關工作人員崗位設置不合理，往往只能由林業站工作人員負責。由于其工作任務繁重，壓力較大，長此以往容易造成人才流失。留下的工作人員年齡偏大，工作理念比較傳統，缺乏主動服務意識。林業站基層隊伍建設不夠完善，面臨招人難、留人難的尷尬局面。

2.3 林地經營權流轉制約因素有待破解

我國關于林地經營權流轉的法律主要有《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國森林法》。為了使林長制改革更有針對性，林業部門對林權流轉工作制度提出了相應的規范性要求，同時發布了指導性綱領文件，幫助各級林長與工作人員了解林權流轉的具體措施。在林權流轉方面，國家對于公益林林權暫不轉讓，但這部分林地的國家補償標準較低，僅為225元/hm2。因此，與領取國家補償金相比，人們更愿意將其用于其他途徑來增加收益，導致群眾的造林和護林意識較低［3］。

2.4 金融支持林業的潛力有待激活

對于林業資產來說，存續期間可能會面臨多方風險，如自然災害帶來的風險、人為破壞導致的風險等，這些風險導致無法保障林業資產抵押價值。有的地區對林權展開了抵押價值評估工作，但評估機構對不同情況沒有統一的評估標準，與林業企業的信貸評估要求不相符。

3 推深做實林長制改革的路徑選擇

3.1 細化以目標為導向的改革運行機制

基于上文提到的林長制改革管理制度，可以在各個管理級別確立林長會議制度，林長、副林長及相關人員針對林長制改革進程中的問題作出研究分析，找出工作中的重難點，完善組織形式，協調各部門工作，做好林長制改革會商調度工作，確保各項工作高效開展。建立市、縣、鄉三級工作考核評價體系，每級考核評價采用年終考核和日常評價2種方式，分級分類評價，確立差異化考核評價方法。持續推進林長制改革的工作立法，大力開展執法檢查工作。

3.2 強化基層人才保障，深化林地經營權流轉試點

在管轄區域內建設基層林業站，做好人才隊伍建設，優化崗位設置。在薪資待遇方面，應提高科技人員的福利待遇與薪資水平，留住技術人員，吸引高等院校畢業生，通過物質與精神獎勵并行的方式留住人才。

對公益林給予生態效益補償，優先享受政府提供的幫扶政策，安排林業采伐指標和科技推廣項目，在自身經營范圍內建設生產性用房。鼓勵家庭式經營和股份制合作經營等模式，強化經營主體。將集體林地經營權轉入新型林業經營主體，將資金轉化為集體持有股金，使更多的人獲得股份收益，盡可能提高村民財產性收入［4-5］。

3.3 拓寬金融支持林業渠道，解決林權收儲中心建立難題

為商品林購買提供政策支持與商業保險，創建保險抵押貸款業務。對抵押林權資產價值評估進行分類管理，健全林權抵押價值評估體系。引導金融機構積極參與林業信貸工作，支持經營主體將資金用于森林資源培育開發林下種植養殖、林業特產品加工生產。加大對森林康養旅游產業的支持力度，拓寬“林家樂”企業融資渠道。綜合國有、民營等形式建立收儲中心，對民資控股或政策參與的收儲中心，應加大支持力度，將一定財政資金作為資本金，按照不低于每年林權抵押貸款額的1.5%追加給收儲中心作為風險補償金。

3.4 建立林長制改革信息化方案

3.4.1 建設目標。在林長制改革中，應做好信息發布平臺的優化設計，對林長制信息咨詢平臺、數據處理平臺做好規劃設計，創建各級信息溝通平臺。在目標信息接收與處理方面，平臺要對信息深入判斷，創建森林資源管理系統、生態公益林管理系統、森林防火防災系統、野生動物保護系統，采用網上審批的方法加快信息傳輸速度，引導公眾參與信息互動。為林業資源建立數據庫，綜合規劃林業資源、民生林業資源、林業產品資源的數據庫，加強資源優化配置，提高資源利用率，將云計算用于其中，實現資源共享。

建立“互聯網+林業管理”體系，創建動態監測的智慧信息平臺，以林長制改革為工作出發點，實現各級工作的互聯互通，嚴格按照技術標準建立分級管理體系，優化應急指揮工作平臺，實現林業產業云計算。

3.4.2 平臺業務。信息化建設需要以網絡為前提條件，以林業資源為基礎，通過信息共享交換，做好林長制業務的有效應用。平臺包含感知層、資源層、設施層及應用層，同時要兼顧安全保障體系與法律法規體系。采用“平臺+移動端”的模式，林長在移動客戶端使用系統的各個模塊，完成對后臺的有效管理。平臺前端應用一張圖就能分析林業資源的使用情況，通過數據明確林長制改革目標進度，為接下來的指揮調度提供技術服務。后臺管理有手機端使用功能，創建移動辦公的工作形勢，林長可以不受時間與空間的約束限制，隨時隨地通過手機掌握各項數據，根據數據開展各項工作。

3.5健全多元化林業生態補償機制

遵循權責對等的工作原則，在林業生態補給方面做到補償合理，健全補償標準，深入落實公益林生態補償政策。為了突出生態補償機制的引導功能，需做到以下幾點。首先，提高林業生態補償標準，根據《提高公益林生態效益補償辦法》，提高農村集體公益林補償標準。其次，擴大公益林生態補償范圍，將補助政策到期或符合公益林劃分條件的退耕還林地納入補償范圍。例如，某地設立補償資金，對自然保護區內的商品林按照每667 m2每年50元的標準給予補償。最后，采用以租代補的模式，在自然保護區范圍內創建林地租賃經營試點，確立以租代補的生態效益補償機制。

4 結語

為進一步加快林業發展，將綠色優勢轉化為發展優勢，應堅持以市場為導向、以科學技術為先導，做好林業基地撫育工作，對當地龍頭企業做好培養，生產優質化林業生態產品。結合林長制改革的主要內容，發現改革中存在的問題，通過細化以目標為導向的改革運行機制；強化基層人才保障，深化林地經營權流轉試點；通過拓寬金融支持林業渠道，解決林權收儲中心建立難題；發揮信息技術優勢，建立林長制改革信息化方案，推動林長制深入改革，為林業可持續發展奠定基礎。