社區(qū)治安治理的國家自主性嵌入
——基于對B市社區(qū)民警兼任副書記的考察

矣成漢

（中國人民公安大學，北京 100038）

一、問題的提出

黨的十八大以來，基層治理重新成為國家政治生活的主旋律，特別是在推動國家治理體系和治理能力現代化建設的宏大戰(zhàn)略背景下，如何調試國家與社會關系，摒棄“全能主義”的治理形式，在社會轉型進程中擁抱現代化，成為新時代賦予基層治理的歷史使命。圍繞如何重塑與激活基層治理的理論研究與實踐探索層出不窮，在理論層面，這類研究的出發(fā)點多是基于國家傳統(tǒng)管控方式式微和社會自主性突圍的結構需求，社區(qū)和鄉(xiāng)村作為基層治理的落腳點而被納入考察視野；在實踐層面，各級黨委政府紛紛從自身實際出發(fā)，不斷嘗試和探索地方性的基層治理方式。

處于轉型期的中國社會，以親緣、地緣為紐帶的社會化控制體系和以單位、人民公社為載體的組織化控制體系難以為繼，計劃經濟時代形成的靜態(tài)社會發(fā)生裂解，隨著改革進程的不斷加深，離散化社會開始形成，人們從集體生活當中抽離，原子化趨勢日益凸顯。作為國家與社會互動的舞臺，基層社會逐漸取代單位和宗族，成為觀察人們日常生活的窗口，因此，基層治理隱含了國家權力與社會權威的共存與交互。目前，學界已經普遍達成這樣一種共識，即基層黨組織獨一無二的政治優(yōu)勢是社會資源整合與動員的基礎和保障，這樣的整合與動員是基層治理的根本動力，因此，基層治理離不開基層黨組織的指引和領導。遵循黨建引領基層治理的框架結構，B市委組織部和市公安局聯合制定下發(fā)了《關于深入推進黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），以此加快形成共建共治共享的社區(qū)（村）治理新模式，推動B市社會治安防控體系建設取得新成效。

根據已掌握資料顯示，關于民警兼任村干部的實踐最早起始于遼寧[1]，近二十年后，這一地方性的基層實踐再度回歸人們的視野，并在全國多地落地開花①如北京市開展的黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記、青海省西寧市開展的社區(qū)民警兼任社區(qū)黨組織副書記、江蘇省江陰市要求社區(qū)民警全部進入社區(qū)（村）領導班子、浙江省湖州市開展的“穿警服的副書記”，等等。，其根本原因究竟幾何？是否如個別評論所言是“舊酒裝新瓶”？亦或是為應對社會治安秩序結構的新形態(tài)而創(chuàng)生的社會控制體系新模式？如若如此，這種社會控制體系新模式的運行邏輯為何？其中出現了哪些問題？解決對策該當如何？以上問題將是本文著力闡明與探討的內容。

二、理論基礎與隱含邏輯

（一）國家自主性理論的內涵

國家自主性的概念最早產生于馬克思在論述“工具性國家”中提及的“國家獨立性”，其研究方向呈現社會中心主義和國家中心主義的分殊與并存。社會中心主義形成于經典馬克思主義和新馬克思主義的相關論述，該流派堅持還原論的基本觀點，認為“國家不過是被視作展現社會利益、進行社會斗爭的競技場”[2]37-38。新馬克思主義認為，國家雖然具有自主性，但這種自主性是相對的，國家行為有時會背離統(tǒng)治階級（資產階級）意志，這種背離的產生是由于統(tǒng)治階級利益的短期化和視野的局限性，而暫時的背離歸根結底是為了維護統(tǒng)治階級的支配地位和長久利益。無論是“結構馬克思主義”①作為結構馬克思主義的代表人物，尼科斯?普蘭查斯( Nicos Poulantzas)認為，國家具有相對自主性，國家凌駕于資本家個人和資本家階級的特殊利益之上，這表現在它會逆資本家的意志而滿足被統(tǒng)治階級的某些利益要求，甚至以違背統(tǒng)治階級的某些利益而制定某些有利于被統(tǒng)治階級的法律與政策。還是“工具馬克思主義”②作為工具馬克思主義的代表人物，拉爾夫?密里本德( Ralph Miliband)認為，盡管國家與資產階級保持著相對的距離，但堅持這種距離并沒有改變國家是資產階級統(tǒng)治工具的性質。的相關論述，本質上均無法擺脫“國家起源于階級對立”的邏輯規(guī)則，他們認為國家依附于社會，并不承認國家在社會系統(tǒng)中的實體地位。

國家中心主義則援引韋伯關于國家定義的基本觀點③馬克斯?韋伯在其《經濟與社會》一書中將國家定義為“一個給定范圍領土內（成功地）壟斷了武力合法使用權的人類共同體”。，質疑“國家是階級力量的反映”的還原論看法，認為“社會約束假設具有明顯的使用范圍和局限性”[2]67，因此，“國家作為一個主要概念變量應該回到社會科學中的中心位置”[3]。回歸國家學派的代表人物斯考克波認為“作為一種對特定領域和人民主張其控制權的組織，國家可能會確立并追求一些并非僅僅是反映社會集團、階級或社團之需求或利益的目標，這就是通常所說的‘國家自主性(stateautonomy)’”[4]10，國家作為一套宏觀結構得到了承認，她認為“國家必須努力謀求生存并取得相對于其他國家的優(yōu)勢地位”[4]9，因此，國內政治經濟結構與國際競爭體系為國家自主性的產生創(chuàng)造了條件，國家行為具有自為邏輯。諾德林格從公共政策制定的視角切入，論述了公共官員如何“強化社會的一致性、服從性和冷漠性從而阻止不同于國家偏好的偏好出現”[2]6，他將國家的自主性具象為官僚系統(tǒng)在政策制定中的自我偏好。

新國家中心主義學派代表人物維斯和霍布森在對東亞國家與歐洲和英美崛起歷程的比較研究中提出了“國家嵌入社會”的概念，突破了社會中心主義和國家中心主義單一決定論的傳統(tǒng)窠臼，認為應在“把國家找回來”的同時“不踢走社會”[5]10-11，他們承認國家與社會的共存共生關系，強調對滲透、汲取和協(xié)調等國家建制性能力的建設，認為“當合作（嵌入性）由具有相對隔離性（自主性）的官僚組織負責時，就會促進增長而不使其衰退”[5]273，對國家自主性的過分強調或是忽視都難以構成“強國家—強社會”的結構形態(tài)。

無論回歸國家學派還是新國家中心主義，國家這一“虛無的概念”通過政府機構和官僚體系得以主體化、實體化和能動化，國際社會競爭、國內秩序需求、官僚系統(tǒng)偏好以及“領土的中央性(the territorial centrality of the state)”④邁克爾?曼在《The autonomous power of the state: its origins, mechanisms and results》中提出the territorial centrality of the state的概念，學者劉昶將其翻譯為領土的中央性。曼認為，國家權力最重要的前提是其領土歸屬的中央控制的性質。國家并不擁有獨立的不同于其它社會關系的權力，如經濟、意識形態(tài)、軍事等的權力，國家使用的權力工具只是各種社會權力的組合，國家權力是在一個完全不同的社會-空間和組織的意義上無法還原為社會權力的權力。等諸多因素都是國家自主性生成的重要因素，在現實情境的具體分析中，國家扮演著獨立行動者角色，國家自主性的理論演化為觀察“國家—社會”的互動過程提供了新的觀測變量。

（二）黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記的隱含邏輯

1.背景：類型化社會控制體系的式微

總體而言，社會控制體系可以分為社會化控制、組織化控制和專門化控制三大類型。首先，社會化控制體系賴以存在的家族共同體文化逐漸沒落，那種基于“對一種行為的規(guī)矩熟悉到不假思索時的可靠性”[6]已經衰敗，隔離取代合作，基層社會呈現顆粒化、個性化，社會資本的流失導致自我規(guī)訓失去了生長的土壤；其次，關于基層自治的一系列改革賦予“社區(qū)力量參與政治決策的合法性，進而稀釋了部分的基層政權”[7]，農村稅費改革則進一步抽離了基層政權的治理資源，村干部的公共存在感越來越低，難以介入或不愿參與矛盾糾紛的調處化解，村級組織的控制能力不斷弱化，基層政權等組織化控制體系難以為繼；最后，以公安部門為代表的專門化控制體系在規(guī)范化建設進程中變得更加標準化和專業(yè)化，但權力的規(guī)訓并沒有產生預期中的規(guī)則之治，“反而導致了公安權威弱化的意外后果”[8]。如果不加以細心觀察，以上三種類型化社會控制體系對人們日常生活的滲透和干預或許很難被發(fā)現，但它們或強或弱的式微確是人們能夠切身感受到的。

2.初衷：黨建引領基層治理

公共生活的“無序化”與“碎片化”刻畫了基層社會的基本面貌。黨的十七大報告提出要“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”。黨的十八大報告指出要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。黨的十九大報告更提出要“堅持黨對一切工作的領導”，黨中央的一系列方針政策為黨建引領基層治理提供了明確的政治指引和堅實的組織保障。在城市社區(qū)層面，“不少地方為了強化黨的領導，在橫向上，擴大黨組織覆蓋面；在縱向上，從嚴治黨，推行黨員進社區(qū)、黨組織向樓棟延伸”[9]，基層治理中的社區(qū)政治功能逐漸得到凸顯。在農村社區(qū)層面，黨建融入鄉(xiāng)村治理的“政治統(tǒng)合的方式，并不排斥已有鄉(xiāng)村治理中的行政架構，也不消解村民自治空間，而是在治理過程中實現政治秩序、行政秩序與自治秩序的有機統(tǒng)一”[10]。顯而易見，基層黨建已經從“組織內”走向“組織外”，對社區(qū)（村）內黨員的組織與發(fā)動以及區(qū)域化黨建對多主體的吸納與聯動，使基層黨組織的領導核心地位得到鞏固和加強，這是一個“全方位的增權賦能過程”[11]。B市開展黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記的初衷正是基于黨建引領基層治理的結構框架，《實施意見》中指出，這一舉措“是堅持‘一切工作到支部’導向，增強支部政治功能，加強基層黨建引領基層治理的有效途徑。”

3.隱含邏輯：類型化社會控制體系的互構與整合

社會轉型進程中秩序結構的躍遷和類型化社會控制體系的式微，為黨建引領社區(qū)治安治理提供了契機。由黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記是國家自主性嵌入社會的典型形式，黨員社區(qū)民警通過職位設置、職務任命和職責履行等方式得以介入基層組織和基層社會，在黨建引領基層治理的框架下實現對社區(qū)治安治理的指引和領導。組織化控制體系與專業(yè)化控制體系分屬兩種不同結構，由黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記為兩種結構創(chuàng)造了耦合接點，使其得以通過接點進行結構與功能的互動與構建。與此同時，鄉(xiāng)土社會龐雜的社會網絡將宗族與集體（村委會和村黨組織）緊密捆綁，并不存在易于識別的清晰邊界，這種基于社會網絡的模糊性使得鄉(xiāng)土社會中社會化控制體系與組織化控制體系存在大面積的交叉與重疊，所以，專門化控制體系與組織化控制體系的互構也意味著，社會化控制體系必然參與其中，進而形成了三種類型化社會控制體系的整合。因此，有別于早期社區(qū)民警兼任村干部的實踐形式①如：遼寧省臺安縣社區(qū)民警到行政村擔任村法治主任；廣東省珠海市公安邊防支隊民警到個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)兼任村官等。，黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記的隱含邏輯是，在黨建引領基層治理的框架下，通過以社區(qū)民警為符號象征的國家自主性嵌入基層黨組織與基層社會，實現對專門化控制體系、組織化控制體系與社會化控制體系在社區(qū)治安治理中的互構與整合。

在技術層面，黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記應當被視為一種國家自主性的組織型嵌入，這種嵌入通過制度嵌入與行動嵌入兩種機制展開。制度嵌入是指，國家為追求社會公共利益，通過制定法律法規(guī)、公共政策的方式介入社會。為推動國家自主性有效嵌入社區(qū)治安治理，B市制定出臺的《實施意見》要求，在基層黨組織中增設副書記職位，由黨員社區(qū)民警以“席位制”方式兼任，同時對任命方式、職責任務、工作考核等內容進行了部署要求。行動嵌入是指，政府（官員）根據自身職能，遵照法律法規(guī)、公共政策的具體要求，運用行政手段指導、協(xié)調、監(jiān)督、管理社會的過程。B市黨員社區(qū)民警通過履行社區(qū)（村）黨組織副書記職務的方式，進入基層黨組織，參與所在社區(qū)（村）事務管理決策，同時，依托人口管理、場所管控、安全防控和案件偵辦等行政職權介入社區(qū)（村）治安治理。兩種嵌入機制并非彼此分離，而是互相協(xié)同嵌套，共同發(fā)揮作用。

三、國家自主性嵌入社區(qū)治安治理的困境與成因

（一）文本缺陷與結構摩擦引發(fā)制度緊張

社區(qū)治安治理中國家自主性的制度嵌入，是通過制定國家治安政策，引導社區(qū)治安治理圍繞國家秩序的總體要求展開。B市制定出臺的《實施意見》，為國家意志向社區(qū)滲透提供了制度渠道，但政策文本的內生缺陷和制度環(huán)境的結構摩擦共同引發(fā)了自主性嵌入的制度緊張，政策效果難以顯現。

1.政策文本隱含的內生缺陷

條理清晰的職責任務，能夠為社區(qū)民警副書記設定工作界面、劃清職責范圍。《實施意見》將“協(xié)助書記抓好社區(qū)（村）黨建工作，參與議事決策”作為社區(qū)民警副書記的首要職責，同時列明“落實反恐防控責任、推進‘掃黑除惡’、管理實有人口、組織安全防范、維護場所秩序、參與消防管理、提供案件線索”等七項具體任務。實踐中，很多社區(qū)民警認為，“議事決策”的范圍不應超越七類“具體任務”，應是在七類“具體任務”的范圍內參與“議事決策”，其他事務當由社區(qū)（村）自治解決。社區(qū)（村）黨組織則認為，作為社區(qū)（村）黨組織副書記，“議事決策”應覆蓋社區(qū)（村）內的全部事務，社區(qū)民警的職責不應局限在七類“具體任務”當中。基于對職責任務的不同認識，導致社區(qū)民警和社區(qū)（村）黨組織在實際工作中出現了推諉扯皮、敷衍塞責等不良現象，在個別社區(qū)（村）內，社區(qū)民警與黨組織關系緊張，甚至互生齟齬。

《實施意見》對職責任務條理關系的語焉不詳，導致了“議事決策”與“具體任務”主次不明、從屬不清的文本缺陷，在倒查追責機制的負向激勵下，社區(qū)治安治理的黨建引領向“多一事不如少一事”的避責邏輯演化，政策執(zhí)行偏離制度預期。一方面，社區(qū)民警副書記不愿或無力介入社區(qū)安全以外的其他事務，職責規(guī)定的含糊不清為社區(qū)民警副書記的“躲避”行為提供了一定程度的合法性辯護；另一方面，“權責分立的現實結構安排”[12]使得基層組織更加依賴強制性權力介入基層事務的執(zhí)行與落實，“凡事叫上派出所”成為基層治理常態(tài)，模糊性的職責規(guī)定成為社區(qū)（村）合理“支配”社區(qū)民警副書記的正當理由。或許，這樣的制度安排是制度設計者的有意為之，旨在為實際操作留下更多裁量空間，便于基層實踐運用制度設計的內在張力進行因地制宜的靈活調試。但不可否認的是，政策文本的條理不清誘發(fā)了執(zhí)行者的解讀差異，基于避責邏輯的政策執(zhí)行難以按照制度設計者的預設路線行進。

2.制度環(huán)境運行的結構摩擦

社區(qū)治安治理并非一蹴而就，需要持續(xù)的制度供給和持久的功能輸出，因此，關于社區(qū)治安治理的政策制度應當以能夠發(fā)揮長期效應作為基本前提。B市制定出臺的《實施意見》要求，黨員社區(qū)民警以“席位制”方式兼任社區(qū)（村）黨組織副書記，旨在運用制度彈性實現崗位與職務掛鉤，規(guī)避“職隨人走”的現象發(fā)生，以期通過“職務—功能”效應的持久釋放。“片兒警來村里當副書記是好事兒，可就是待不住，之前那個小喬（社區(qū)民警）還有現在這個老張（社區(qū)民警），我們村兒換仨了，小喬人不錯干了五年，老張來之前那個小田（社區(qū)民警）干了差不多一年，老張這才來半年，事兒還鬧不清。”①來自對B市某村支部書記的訪談材料。這段訪談反映出社區(qū)民警兼任基層黨組織副書記雖然得到了普遍認可，同時也暴露出更換過于頻繁的問題。社區(qū)工作需要長期扎根基層，詳細了解和重點掌握轄區(qū)內的人、地、事、物、組織等要素的具體信息，這些基礎性工作需要耐心細致的工作態(tài)度和時間精力的大量投入，“蜻蜓點水”“走馬觀花”式的履職方式無法使社區(qū)民警融入基層黨組織，更遑論深入基層群眾開展工作。

“職務—功能”的構想邏輯并非簡單的線性因果關系，職務履行是其中最為重要的“中介變量”。行動者的行為具有明顯的結構特征，具體而言，社區(qū)民警副書記的履職行為時刻受到制度環(huán)境的約束。一方面，現行公安機關人事制度缺少對社區(qū)民警崗位調動的有效制約，社區(qū)民警呈現高流動性，社區(qū)崗位成為“五日京兆”，頻繁更換的社區(qū)民警既難以準確掌握社區(qū)（村）實際情況，也無法融入基層社會；另一方面，出警、報表、檢查等非社區(qū)工作消耗社區(qū)民警過多精力，社區(qū)民警被以坐班制為代表的工作制度束縛在迎檢送評等行政辦公事務當中難以抽身，文字報告和數據報表成為檢驗社區(qū)治安治理狀況的唯一標準。根本原因在于《實施意見》與制度環(huán)境存在銜接“縫隙”，功能性節(jié)點難以連接，以致嵌入過程出現摩擦、制度運行產生阻力，進而波及功能效應的長期釋放，功能長效性被現行人事制度與工作制度消解。

（二）過度理性與精英排外構成行動阻力

國家自主性的行動嵌入需要社會的互動配合，單方的“一廂情愿”或是雙方的“自說自話”，都難以形成嵌入耦合。在社區(qū)治安治理中，社區(qū)民警副書記通過執(zhí)行社區(qū)管理的崗位行為和履行社區(qū)（村）副書記的職務行為開展行動嵌入，但村社意志的過度理性和精英群體的聯合排外構成了行動嵌入的阻力障礙。

1.村社意志的過度理性

根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》的規(guī)定，村黨組織具有討論和決定本村經濟事務的重要職能，因此，村黨組織在一定程度上是具有“經濟理性”的經濟人。在調研中發(fā)現，B市良好的就業(yè)市場吸引了大批外來務工人員，由此催生群租房產業(yè)的井噴式發(fā)展，特別是在城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，群租房給村民帶來了可觀的經濟收入，衛(wèi)生費、水電費、出租房屋管理費等自收費用也充實了村內財政，成為村內經濟收入的重要來源。然而，群租房存在著嚴重的消防安全隱患，密集居住、線路老化、消防設施缺失等問題極易造成群死群傷的惡劣后果。在B市開展的群租房清理整治行動中，社區(qū)民警作為國家治安權力的行使者，理應不打折扣地執(zhí)行國家決策；而作為村黨支部副書記，則應同支部成員一道，設法維護村民經濟效益和提升村民經濟收入。如此一來，執(zhí)行國家決策意味著侵犯村民利益，維護村民利益則意味違背國家意志，社區(qū)民警副書記陷入“做也不是，不做也不是”的兩難境地，最終結果或者是態(tài)度鮮明的“站隊”，或者是態(tài)度曖昧的“和稀泥”，但無論作出何種選擇，社區(qū)民警副書記都將面臨“里外不是人”的尷尬處境。

村社集體作為理性經濟人，追求和實現本村經濟效益最大化是其意志的具體體現。不同于村社意志，國家意志體現為對社會公共效益的整體追求。然而，經濟效益與社會效益的異質性、局部利益與整體利益的辯證性共同預示了“村社意志”與“國家意志”間沖突存在的必然性。一方面，鄉(xiāng)土社會在現代化浪潮中逐漸分崩離析，強調“榮辱感”的集體意識被強調“功利主義”的個體意識取代；另一方面，基層組織的權威流失加速了公共生活的空間萎縮，現代通信技術使得人們的事務性連接更加緊密，倫理性連接卻愈加稀疏，人們變得更獨立卻更自我。個體意識的覺醒和公共生活的萎縮共同指向了以自我滿足作為唯一目標的價值追求，由此呈現出村社意志的過度理性。

2.精英群體的聯合排外

社區(qū)民警副書記扮演著基層社會與政府雙重“代理人”的角色，但并不意味著社區(qū)民警能夠真正進入基層社會的權力核心，社區(qū)（村）內精英群體的接納與否是影響行動嵌入的關鍵變量。通常，精英群體對社區(qū)民警副書記的介入并未表現出足夠接納，反而視其為影響既得利益的潛在威脅，為避免社區(qū)民警副書記的介入打破業(yè)已形成的利益格局，社區(qū)內的精英群體形成“合謀”，在社區(qū)重要事務的議事決策中設置障礙，變相阻止社區(qū)民警副書記參與。例如，B市某村在發(fā)展村民黨員過程中，個別候選人通過經營黑網吧、無照旅館、違規(guī)公寓等存在嚴重治安隱患的行業(yè)積累經濟資本，通過利益輸送、人情往來等方式爭取村內政治精英默許，意在獲取政治加持。在入黨積極分子、重點培養(yǎng)對象的推薦環(huán)節(jié)和吸收預備黨員、預備黨員轉正的考察環(huán)節(jié)，村黨支部既沒有通知社區(qū)民警副書記出席會議，也沒有事先征詢意見，最終使得“問題”候選人順利通過推薦、考察，成為黨員或預備黨員進入村黨組織，進而利用政治地位和政治權力影響支部決策為自身謀利。

相比城市社區(qū)，農村社區(qū)的權力格局更為復雜。受社會變遷和外部沖擊的影響，傳統(tǒng)農村社會的“鄉(xiāng)紳”被各類“精英”取代，對村社資源的高強度動員、汲取和聚合能力，使得以政治精英、經濟精英為代表的精英群體成為鄉(xiāng)村發(fā)展的主導力量，精英群體通過利益共享組成既得利益集團，共同抵抗來自村社外部的力量干預，以此維系村社內部的“統(tǒng)治”地位。同時，精英群體的內部摩擦也在很大程度上耗損了治理成本，增加了治理難度，社區(qū)民警副書記既是精英群體極力“拉攏”的對象，同時也在不斷地被“排斥”。

四、國家自主性嵌入社區(qū)治安治理困境的對策因應

（一）制度嵌入的緊張緩解

政策文本的內生缺陷與制度環(huán)境的結構摩擦使得國家自主性嵌入陷入制度緊張的現實困境。由此，緩解國家自主性嵌入的制度緊張，需以政策文本和制度環(huán)境為出發(fā)點，通過文本調整與制度調試，理順職責任務、構建長效機制，推動國家自主性的有效嵌入。

1.文本調整，理順職責任務

國家自主性通過制度嵌入向社會明示國家意志，詳實完善的政策規(guī)定，能夠跨部門、跨行業(yè)、跨層級協(xié)調國家機器的“縱橫”關系，高度整合模塊化的國家力量，發(fā)揮科層體系最大效能，在嵌入社會中生成有效互動。B市為實現國家意志嵌入社區(qū)治安治理制定出臺《實施意見》，意圖通過社區(qū)民警副書記的職務履行實現國家意志的社區(qū)滲透，但政策規(guī)定中關于職責任務敘述的條理不清卻引發(fā)諸多問題。制度嵌入的基本前提是制度自身的運行閉環(huán)、邏輯通暢。因此，緩解制度緊張首先須從政策文本入手，沿著整體與分類兩條路徑對社區(qū)民警副書記的職責任務細化明確。首先，整體明確。應當明確社區(qū)民警副書記的首要職責是強化基層黨建，突出黨領導一切的基本原則，將社區(qū)治安治理納入基層黨建，充分發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)資源的發(fā)動、調配、整合、利用等方面的力量優(yōu)勢，依托基層黨建引領社區(qū)治安治理。其次，分類明確。應充分結合基層黨組織在城市社區(qū)與農村社區(qū)中的職能差異，在明確社區(qū)民警副書記的首要職責是強化基層黨建的前提下，按照城市社區(qū)民警副書記與農村社區(qū)民警副書記兩類分別細化明確，特別是關于社區(qū)民警副書記在村黨組織中角色定位與職責劃分的規(guī)定，要做到既詳實明確又靈活適用。

2.制度調試，構建長效機制

減少國家自主性嵌入的制度摩擦，需要對現行政策與制度環(huán)境進行適應性調整，消除制度藩籬，促進現行政策與制度環(huán)境的系統(tǒng)兼容，確保制度環(huán)境對現行政策的接納與支持，保證現行政策效應的持久釋放。B市的實踐經驗說明，《實施意見》與公安機關人事制度和工作制度的結構摩擦消解了政策長效性，基于此，制度調試應以降低摩擦為導向。首先，要在《實施意見》中補充關于任職期限的硬性要求，明確規(guī)定最低履職年限，對不滿最低履職年限的社區(qū)民警副書記，非因特殊理由禁止隨意調動。其次，要調整現行人事考核制度。一是要增加關于社區(qū)民警崗位變動的管理規(guī)定，施行由本人申請、派出所審查、政治處審核、主管局領導批準的逐級報批制度，嚴格控制社區(qū)民警的崗位調整。二是要將黨員社區(qū)民警兼任社區(qū)（村）黨組織副書記履職情況納入述職考核，充分聽取基層黨組織的組織評價和社區(qū)（村）成員的群眾評議，在職務晉升、職級評定等方面予以重點考慮。最后，要改革社區(qū)民警工作制度，削減社區(qū)民警行政辦公事務，將非社區(qū)工作分流處理，保證和延長社區(qū)民警在基層社會的停留時間，推動坐班制向駐區(qū)制轉變。

（二）行動嵌入的阻力消除

村社意志的過度理性和精英群體的聯合排外阻礙了國家自主性對社區(qū)治安治理的行動嵌入，對此，應采取“公共精神”匡正“過度理性”、“多元共治”消弭“聯合排外”的形式予以阻力消除。

1.文化嵌入，重塑公共精神

村社意志是村社成員個體意志的加權總和，村社意志的過度理性折射出村社成員對經濟利益的狂熱推崇。在“公社制”解體和“社區(qū)制”尚未發(fā)育成熟的背景之下，村社成員共同體意識退化，加之“利己主義”“功利主義”等社會思潮渲染，村社公共精神被個人主義湮沒。以文化嵌入為載體的公共精神重塑，能夠復蘇村社成員的公共自覺，實施自我規(guī)制，匡正個體理性偏差。實施文化嵌入，首先，要培育社區(qū)共同體意識。運用優(yōu)秀傳統(tǒng)文化開展宣傳教化，通過自治公約、家風傳承、校園授課等多種形式，倡導居（村）民將目光由個體投向集體，引導居（村）民共享具有普適性的公共價值觀和群體認同感，增強居（村）民凝聚力、向心力，增進鄰里互助、促進鄰里守望，為社區(qū)公共精神的成長發(fā)育提供更多空間。其次，要培植社區(qū)治安意識。借助微博、微信等現代信息技術和廣播、公告等傳統(tǒng)手段，多措并舉宣傳經濟效益與治安秩序的辯證關系和內在聯系，引導居（村）民樹立符合國家總體秩序要求的治安觀念，使個體治安意識、集體治安意識和國家治安意識層層嵌套、相互包容，推動居（村）民圍繞國家意志維護社區(qū)治安秩序。

2.多元參與，重組資源配置

精英群體的聯合排外，是基于利益同構的經營行為，遵循資源再造的生產邏輯，即運用資源優(yōu)勢定義配置規(guī)則，借助配置規(guī)則促進資源反哺，旨在不斷維持和擴大對共同體內資源的占有與支配，進而鞏固和強化自身話語權。由此，消除精英群體對國家自主性嵌入的行動阻力，應著眼于重構共同體內的資源配置形式，通過吸納多元主體參與和重構分配規(guī)則的方式，稀釋精英群體的資源優(yōu)勢，推動還權于民，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體[13]。吸納多元主體參與，就是要社區(qū)居民的決策參與。通過拓展參與渠道、增加決策權重和形成決策反饋等措施，例如，在村民小組會、村民代表大會和村民大會中充分貫徹民主決策、科學決策，最大程度聽取和吸收村民的意見、建議，真正落實村民的議事決策權。重構分配規(guī)則，就是要引導社區(qū)居民制定自治章程。要結合社區(qū)實際，引導居（村）民制定自治章程、居（村）民公約等非正式制度，在自主協(xié)商、平等對話的框架之下議定的自我規(guī)范，在基層社會有著更為旺盛的生命力，對權力運行的規(guī)制有著國家正式規(guī)范并不具備的天然優(yōu)勢。同時，要不斷完善民主監(jiān)督機制，對涉及人事、財務等重大事項的決策、執(zhí)行，要充分發(fā)揮民主監(jiān)督的制度優(yōu)勢，切實做到“讓權力在陽光下運行”。