論中國近代憲法發展進程中的警察制度

劉琳璘

（河南警察學院，鄭州 450046）

清末制憲經歷了從絕對君主制到議會制憲君主制的轉化，至辛亥革命勝利后，中國進入到一個混亂而復雜的制憲試驗時期。先是1911年11月至1913年7月激進自由主義制憲試驗時期，接著是1913年7月至1928年袁世凱“約法之治”與“憲法之治”兩階段的以軍權政治為特征的行政集權體制時代，最后1923至1949年則進入孫中山的軍政、訓政和憲政三階段的黨權政治時代。值得注意的是，年代上的重合①指的就是上述1923—1928這一階段的重合，該年代階段劃分出自鐘群著《比較憲政史研究》，貴州人民出版社2003年版第416頁。恰恰說明當時在中國對憲法、法治認識的模糊不清與復雜混亂。在這一系列眼花繚亂的制憲試驗中，中國制憲、行憲的道路經歷了從憲法權威是最高權威的確認到實踐以及最終被根本否定的過程。[1]與此相應，中國近代警察制度雖在清末初步建成的基礎上進一步發展，但受國內政治形勢與制憲思想的影響，在功能上與定位上出現偏差，最終淪落為政府鎮壓異己和民眾的統治工具。然而在這一發展進程中的規律性變革，也為中華人民共和國成立后現代警察制度的形成奠定了基礎，提供了寶貴的經驗與教訓。

一、南京臨時政府時期的憲法思想與警察制度的改革

（一）南京臨時政府時期的憲法思想

南京臨時政府時期的憲法思想主要是以孫中山的制憲思想為代表，他提出“五權憲法論”，認為中國現實決定不能照搬西方三權分立的代議制度，而應采取五權分立。強調五種治權之間的分工合作與相互配合。其重點在于“人民有權”，即政府與人民之間不存在相互制衡關系，而是政府權力受民意制約，人民對政府具有支配地位，可控制政府。[2]其后他又提出建成和完善民國的軍法之治、約法之治和憲法之治三階段論。這是孫中山最初提出的中國制憲發展三階段論，后來伴隨中國政治局勢的變遷，又做出了進一步的修正。制憲的核心問題是憲法高于其他政治權力的地位與權威，這是自清末制憲以來制憲運動的導向性成果。但在其后民國時期憲法的最高權威卻逐步被否定直至喪失，關鍵性問題就在于孫中山思想中過分強調民族主義，進而推崇國家主義并反對自由主義，因此建立在三階段理論上的制憲進程和以黨治國基礎之上的國家主義理論為后來蔣介石的軍事專制埋下了伏筆。然而在當時的中國，受其制憲思想的影響，在這一時期才真正揭開了實質意義上的制憲運動。

（二）對清末警察制度的民主改革

受孫中山制憲思想影響，南京臨時政府在其力所能及的范圍內，突破各種反動勢力的種種障礙，圍繞資產階級民主主義著手推進一系列改革措施。新式警察制度的構建成為其中一項重要內容。在清末警察制度初創的基礎上，南京臨時政府對其進行整頓，進一步發展了近代警察制度。鑒于清末警察制度的腐敗，受孫中山三民主義思想的影響，它提出“鞏固國基”和“修明內治”。

1. 警政建設方面

在警政建設方面，一是南京臨時政府將內務部作為中央警察管理機關，管理全國警務。具體承辦專門警察行政管理工作的則是內務部下的警務局。但警務局不具備獨立發布行文的權力，有關警察行政的一切文件，必須由內務總長或次長簽署方可外發。二是在臨時首都南京實行巡警和衛戍相交叉的雙軌制，并設江寧巡警路工總局負責南京的社會治安和工程管理。此外南京衛戍總督府也負有維護地方治安的職能。三是對地方警察機構進行了一定程度的改造。南京臨時政府時期未能頒布統一的警察官制，警察機關的設置多由各起義省區自行確定，未能形成統一的制度。這一時期警察制度的建設發展主要集中在臨時政府所在地。為實現對臨時首都治安狀況的整頓，警政措施主要集中在三方面，一是為加強對過往行李檢查，特別設立稽查所；二是為嚴查歹徒蹤跡，不斷加強對旅館業的管理；三是為防止匪徒無業流民圖謀不軌，加強對僧道寺院的整頓。

2. 警察教育方面

南京臨時政府認為：“民國成立，百廢待興，欲將鞏固其基礎，必先修明內治。夫內治機關首重警政，欲求整頓，尤須以改良警學、養成警才為前提?！庇谑谴_定了“現在整頓警政，先從改良警學入手”的方針，大力推行警察教育。①《內務部規定巡警學校及教練所章程咨各省都督文》（1912年4月1日），參見《臨時政府公報》第54號，轉引自韓延龍主編《中國近代警察制度》，中國人民公安大學出版社1993年版，第298頁。由于清末各地警察教育機構已頗具規模，在此基礎上南京臨時政府針對全國不同層次的警務人員，實行分層教育，制定了各不相同的教育目標和組織規程，對清末粗放型教育體制進行了細化和完善。在中央，由內務部組建警務學校，附設巡警教練所，首都各區舉辦巡警傳習所。在地方，各省籌辦地方巡警教育機構時必須參照中央式樣及其章程。并要求在各省市政府所在地實行警官高等學校、警官學校、警士教練所三級制教育培訓模式，成立相應學校和教練所。

3. 有關警察法令方面

南京臨時政府比較重視警察制度立法，在不到一百天的短暫執政期間，它發布了多項帶有資產階級民主主義性質的法令，雖然欠缺單純意義上的警察法規，但某些法令內容卻確定了這一時期的警察活動的基本準則。這些法令主要內容包括：其一，禁止刑訊。1912年3月孫中山發布《關于禁止刑訊致內務司法兩部令》，表明了資產階級民主主義者對刑訊所持的鮮明反對態度。其二，厲行禁煙。孫中山于1912年3月2日發布禁煙令，要求各地官署重申種吸各禁，民間團體也要“隨分勸導”，務使“摒絕惡習，共作新民”。②《臨時大總統關于禁煙令》，參見《臨時政府公報》第27號。故內務部一方面要求各部、各省都督查明機關工作人員中吸食鴉片者，從嚴處置，同時在內務部下成立禁煙所，統籌全國禁煙事宜。其三，查禁賭博。其四，限制警械的使用，明確規定巡警只有在特定場合才能撥用佩刀。其五，對私有財產的保護。孫中山向主管警政的內務部發出命令，指出臨時政府應以保護人民財產為急務，要求內務部向各地發出保護人民私產的通告。

綜觀南京臨時政府時期的警察制度，不難看出在維護資產階級民主共和制度方面，以孫中山為代表的資產階級革命派做出了大量努力，然受其階級局限性的影響，警察制度必然具有歷史性和階級性的局限，但其在中國近代警察史上所占的地位及其歷史意義是不能抹煞的。

二、北洋政府時期的憲法狀態與警察制度的形成

（一）袁世凱的行政集權主義制憲思想與憲法運行狀態

中國制憲進程進入民權時期并經過臨時政府的短暫試驗后，形成了以宋教仁為代表的試圖建立激進自由主義制憲體制和以袁世凱為代表的以國家主義為取向，力圖在中國建立行政集權體制的兩大派別。袁世凱登上了統治者的寶座后開始推行其行政集權主義制憲思想。袁世凱認為前期國內興起的各種民族主義、共和主義損害破壞了國家權威，并錯誤地使國家政治中心出現偏移，即從原來的行政主導轉向了立法主導，致使中央政府喪失權威、社會秩序失范。而清末開始的地方自治改革，使地方獲得部分中央分權，從縱向上也削弱了中央政府的權威。致使這一時期地方政府出現大量逾越中央事權和財權的行為。袁世凱認為民族主義、共和主義與在中國建立強大的國家和政府的需要在根本上是背道而馳的。在制憲問題上應采取的措施就是“制定憲法必須取消防御主義?！北妒芷淝嗖A的德日制憲模式即是以行政權為中心的政體又以國家元首掌握軍權為突出特征，袁世凱在“救國之道，以扶持強有力政府為歸”思想的指導下，開始以軍事力量為基礎、國家主義為指向的行政集權體制統治，并對其后北洋軍閥的政治統治產生了深遠影響。[3]他的全面行政集權，不但使得警察國家得以建立，也推動了軍閥政治的興起和地方非制度化分權格局形成。

（二）對清末警察制度的繼承與發展

袁世凱從清末開始就一貫重視警政建設和利用警察權力，在其統治期間更是本著“劃一警制”的思想，加強對全國警察制度的整頓與發展。整頓的實質是取消臨時政府時期進行的資產階級民主主義警察制度改革措施，根據變化的形勢和加強軍事獨裁的需要，將其在清末建警的一套做法，改頭換面，稍作變通推向全國。這一時期的警察制度建設主要集中在以下三個方面：

1. 制定警察法規，統一全國警制

袁世凱以整頓為借口，完全否定了臨時政府時期頒布的警察法規，與此同時，在其當政期間以清末警制為基礎，發布了大量警察法規。從這些警察法規不難看出，北洋政府時期的警察制度仍舊是建立在清末近代警察制度基礎之上，但同時又對它在某些方面進行了改良和發展。法規的內容包羅了警察制度的各個方面，包括了組織法規、人事管理法規、辦事規程以及各種治安管理法規。它的發布和實施，不僅對警察機關的設置、組成和職責權限進行了規范，也對警察機關日?；顒悠鸬搅艘欢ǔ潭鹊恼{整，初步改變了清末警察制度的貪腐、混亂狀況，某種程度上促進了中國近代警察制度的發展，也為北洋政府時期的警察制度夯實了基礎。袁世凱之后的北洋政府進入動蕩時期，各派系軍閥一旦把持中央政權，雖然重視利用警察維護其軍事獨裁統治，并為加強警察機構采取過某些措施，如召開全國警務會議、整頓與充實縣警察隊等等，但總體而言，這一時期警察制度的建設進展甚微，所發布的警察法規只不過是對原有警察制度的補充。

2. 以首都和省會商埠為中心，建立自上而下的警察網

從清末開始，中國就仿效日本警察制度，從加強專制統治的需要出發，逐步建立起近代警察制度。北洋政府為實現行政集權統治需要，更是注重警察對集權統治的維護作用，以首都和省會商埠等大城市為中心，建立龐大、嚴密的警察網是其主要的舉措之一。中國近代警察制度產生并發展于半殖民地、半封建社會的特定環境之中，由于政治、經濟、文化發展的不平衡，近代警察制度建設無不采取以大城市為中心，自上而下，由點及面，向周圍地區輻射的模式。北洋政府龐大的警察網亦是如此編織而成。袁世凱深知加強首都警察力量的重要性，在其執政期間整個警察制度構建的首要、中心環節即是改組和擴大首都警察機構。經過其改組后的京師警察機構，較之清末大為加強，形成了嚴密、多層次的警察系統，也擴大了京師警察隊伍。此外，省會和商埠因是地區性的政治、經濟文化中心，成為北洋政府警政建設的另一個重要環節，要求各省省會和重要商埠設警察廳，次要商埠設警察局，并在各省設警務處?？傮w而言，與清末相比，北洋政府時期的警政機構更趨完備，警察職能也大為擴展，全國范圍的、以京師為中心、以大城市為主干的比較完整的警察網絡已經初步形成。

3. 突出和加強警察鎮壓職能

警察的主要職能是維護公共秩序，保障人民安居樂業。清末建警主要意圖是維護社會秩序，這與警察職能大體相符。至北洋政府統治時期，軍閥混戰而致政局動蕩，各派掌權的軍閥受袁世凱行政集權主義思想影響，都將軍權和警權作為維護其軍閥統治的兩大支柱。故而當權者無不在加強軍事力量之外極力利用警察作為軍事的重要補充以加強對民眾的控制。一方面，北洋政府將警察和軍隊緊密結合起來，成立軍警聯合機構，使二者的活動相互配合，以增強其統治力量；另一方面組建軍事特務機構，彌補警察權力之所不及，與警察機關沆瀣一氣，鎮壓異己。加強和突出其鎮壓職能來直接服務于軍閥的獨裁統治成為北洋政府時期警察的主要特點。

概言之，北洋政府時期的警政是在清末警政的基礎上發展而來的，以袁世凱為首的北洋軍閥都認識到強化警察這一國家機器對維持統治秩序的重要性。這一時期警察制度建設主要集中在袁世凱當政期間，在警察體制與警察立法、警察教育方面都有所建樹，之后的北洋政府雖對警察隊伍建設方面采取一些舉措，如整頓地方警政機構，加強省縣警察力量，召開全國警務會議，制定警察章程等，都是對袁世凱時期的警政做的修補。受其錯誤的制憲思想影響，這一時期警察定位與職能出現偏差，側重于暴力與鎮壓。

三、南京政府時期權力體制下警察制度的發展

（一）南京政府時期的制憲思想與權力體制

孫中山的早期黨權政治思想，在從蘇聯引進“領袖政黨”“以黨治國”的列寧主義原理后，開始與“以黨治國”結合，具體分為以黨建國時期、以黨治國時期和三民主義建設中國時期，形成了以黨權為核心的三階段論。因此，孫中山開始進一步強化中華革命黨時期建立起來的個人集權體制。在他去世之后，蔣介石為實現個人集權統治，利用當時戰爭背景與孫中山的政治遺產，將其以黨治國和三階段論發展演變成集權主義政治體制，使得中國制憲進程不進反退失去發展良機。在中國制憲史中，民族主義一直占據重要地位，亦成為制約中國制憲道路選擇的關鍵因素之一。民族主義在最初“作為一種手段對中國現代化進程起到了極大的社會動員作用，但它也經常淹沒了現代化，并使之偏離主航道”[4]。在民族主義之下，選擇強大的國家政權，保持民族獨立成為流行口號，“強大中國”比“自由中國”更重要。蔣介石早就產生了以民族主義倡導國家主義憲法化的思想，以德國、日本憲法模式作為其思想基礎，提出個人應該犧牲自身的自由和權力，將其托付給軍事領導人，由其完成集權，方能實現國家的統一，民族獨立。這一思想與其集權統治雖受到國內自由主義制憲派學者和國民黨內部各派力量的反對，但抗日戰爭及民族危機為蔣介石的全面集權提供了無可爭辯的借口，其趁機在中國建立了全面的軍事專制體制。

（二）警察制度的發展與完善

南京政府統治時期為適應軍事專制體制、不斷加強中央集權、鎮壓人民反抗和應對外來侵略的需要，逐步對其政權統治下的警察制度進行調整、發展和完善。在最初十年內戰期間，國民黨當局對北洋政府遺留下來的警察制度進行了改造，使之成為維護蔣介石個人獨裁和國民黨一黨專制的重要工具。抗日戰爭期間，警察制度在國統區內逐漸向統一化、規范化方向邁進。至解放戰爭期間，警察制度建設主要集中在對中國共產黨的剿滅和對進步人士與民眾的鎮壓。

1. 警察的中央化改造

實行國家集權主義的建警方針，由中央政府統一管理全國的警察制度建設，是自清末以來政府一貫堅持的原則，也是其時蔣介石軍事集權統治體制的需要。南京政府時期警察制度的發展受到同時期英、法、德、美等國警察職業化和技術化的影響，在結合了當時國內局勢與治安狀況后，提出建立一支高效的國家武裝，獨立于清末的地方紳權政治。國民政府警察中央化強調不再依靠地方精英們對于警察資助的重要性，不得與地方士紳支持的民兵武裝相混淆。且地方與市立警察局都必須認識到他們自己是整個國家警察體系的一部分，是執行“國家統治權”的機構，他們的職責是維持“秩序”和“依法限制私人之自由及強制執行”，①參見余秀豪編著《警察手冊》第1頁。轉引自[美]魏斐德著、章紅等譯《上海警察（1927—1937）》，人民出版社2011年版第23頁。他們實際上與國家，至少與他們所治理的街道或社區息息相關。蔣介石指出：“警察是現代國家推行一切行政的動力，……警察是政治的中堅，因為政治之基礎在社會，政治能否進步，警察要負根本的責任?！盵5]因此，在1936年新的地方警察規章中規定，各縣均應成立獨立于常設地方政府和前保安團的警察局。該局的所有重要警務均需得到省政府的許可，同時它也必須向地方長官負責，地方長官擁有自己獨立的“警佐”。雖然在常設行政管理體系中分離出權力產生了一定的問題，但是新的警局結構仍然是有效地將地方警察隊伍整合入中央政府總的統治鏈條的重要的第一步。[6]

2. 強調警察與地方治安組織的結合

南京政府時期非常重視警察在推動所謂“地方自治”方面的作用，這種自治實際是以控制民眾為目的的一種政治手段。為發揮警察在維護地方治安、加強對民眾控制方面的作用，蔣介石以全國警察體系整合地方治安體系，其中主要是整頓地方保甲體系。保甲組織的最初功能就是維護基層社會秩序，作為民眾組織在清末一度趨于崩潰。北洋政府時期，由于警力的缺失使其作為警察的輔助力量得以部分恢復。南京政府時期，國民政府對保甲組織的作用極為重視，在全國恢復了保甲組織。它成為農村警察的轉化形式，亦是中國古代警察的遺留傳統，國民政府用學識、能力較好的警官來組織、訓練、監督、指揮保甲團。南京政府時期保甲組織從表面看與以往保甲基本相似，區別不大，但實質上它與地方自治武裝和警察緊密相關。保甲在許多方面直接執行警察的職能，輔助警察維持地方秩序。同時，國民政府又賦予了保甲以警察的權力，其后又對保甲長實行特務及軍事訓練，使保甲、警察和國民兵結為一體，進一步強化了保甲組織的職能。

（三）警察制度的主要特點

總體而言，南京政府時期警察制度主要圍繞蔣介石全面軍事集權的政治體制建設進行發展完善，突出在社會控制、秩序保障、民眾監控、剿滅中國共產黨等方面的制度建設。這一時期的警察制度具有如下主要特點：其一，警察組織更加完善。南京政府時期建立了從地方到中央、從城市到鄉村更加嚴密完善的警察網絡。特別是全國范圍內警管區制度的實行，使得清末以來中央政府對鄉村地區失去控制的局面得以改變。一方面，國民政府對民眾實現了更加嚴密的控制；另一方面，為推動農村治安體制近代化，不斷強化警察的社會管理職能。其二，警察職能更為全面。南京政府時期，除北洋政府時期已經設立的消防、鐵路、行政、水上、礦業、司法和武裝警察等警種外，又新設了外事、駐衛、刑事、稅務、鹽務、海關、漁業、林業、公路、航空等各類警察，幾乎涵蓋了近代所有警種。警察在其專政職能外，還承擔了諸如市容、人口、消防、交通、衛生、外事等廣泛的社會管理與服務職能。其三，警察專業化建設進一步發展。現代警察的專業化通常意味著受過學校正規訓練而不僅僅靠實踐經驗，建立嚴格的專業協會，以及制定有關專業技能的條文。南京政府時期非常注重這些現代化政策，尤其對警察教育重視有加。在北洋政府時期警察教育基礎上，形成了高等警官教育、警官教育和警士教育體制，并針對不同級別警察教育，在入學資格、課程設置、考試制度和實習制度方面做了不同規定，形成了較為科學的教育模式。其四，軍警憲特四位一體，警察鎮壓功能凸顯。南京國民政府秉承“國防中心主義”建警方針，將軍隊、警察、特務與憲兵互相滲透、融合，四位一體成為這一時期警察制度的突出特點。這種體系，使得警察部門針對中國共產黨和革命群眾的鎮壓職能更為突出。這一時期警察的本質使命就是維護專制統治的工具，尤其是秘密警察制度，更使其成為鎮壓迫害進步人士的專政工具。

四、中國近代制憲運動中警察制度發展折射出的規律性問題

中國近代制憲運動最終以失敗而收場，究其原因主要在于憲法文化底蘊與民眾社會根基的缺失。但在這場制憲運動中卻孕育產生了中國近代警察制度，為我國現代警察制度的構建奠定了一定理論和現實基礎，成為不幸之中的萬幸。清末和民國時期的社會結構劇變與轉型是歷史上最為錯綜復雜的時期，警察制度的建立在其中的積極作用不可忽視，但我們也應看到警察制度本身構建中問題良多。這一進程中折射出以下規律性問題，至今仍具現實意義。

（一）警察制度的發展需與憲法發展相吻合

中國近代警察制度的生成、發展自始至終與清末民初的制憲運動相生相隨。早期近代警察制度的雛形即始肇于清末制憲運動，警政成為制憲派倡導的新政內容之一，其后在各個階段的制憲運動中警政都亦步亦趨成為憲法改革的重要內容之一，亦即警察制度自始至終都被納入憲法改革框架，它的發展不具有自主性，往往受限于憲法的水平與狀況，并循著一國憲法變革的軌道形成發展。是故近代制憲運動的曲折與坎坷，也使近代警察制度的生成過程多變而曲折。最初清政府內憂外患紛呈，朝野上下窮于應對，需制憲改革的內容也千頭萬緒，只有少數人士關注警察制度。直到日俄戰爭后，清政府才認識到警察制度是國家富強的一大要政，開始積極推進構建，并與預備制憲相配合進行。及至民國初期，由于北洋政府對憲法的破壞，重心轉移至軍務，警政由清末的要政降至一般行政，失去其重要性。并且清末的警務主要是與預備制憲配合，并將州縣鄉鎮的警察作為地方自治的基礎，但民國初期地方自治停辦，也使得警察制度的發展隨之受到極大影響，發展反不如清末那樣朝氣蓬勃。

時間的延續性與空間的關聯性是制度現代化的主要特征。由上可知我國近代警察制度的現代化在時間上始終與制憲運動相生相隨，不斷改良發展傳統的治安制度，在空間上則是與近代的憲法改革內容高度契合，以警政革新不斷推動憲法的發展與變革。然而無可回避的是受制于這場倉促與短暫的制憲運動，我國近代警察制度的主要特點呈曲折性與多變性，對外表現為“因陋就簡、有名無實，形體雖具，精神尚虛”。[7]究其根本在于各階段統治者自身對制憲的實質與根本認識存有偏差，加之內憂外患造成的政治根基不穩，使得制憲運動始終缺乏前瞻性的設計與科學性的部署，因而導致近代警察制度在其框架下的發展也變得命運多舛曲折不斷。但無可否認近代警察制度在啟發民智、倡導民權和推動地方自治方面對制憲運動仍舊意義重大。

由是筆者認為近代警察制度的構建與完善需與憲法的變革相吻合。近代警察制度的產生是憲法秩序的需要，但從產生伊始就承載了超出秩序維護的使命與功能。一方面，憲法需要警察權的強制性與武裝性來打擊犯罪、維護國家安全，鞏固統治權，使憲法秩序得以實現與貫徹；另一方面，憲法又需要警察權參與大量的行政執法，實現對社會事務的管理與規制，保證憲法規范的實施與落實。因此警察的制度建設唯有在憲法改革框架下與其契合發展，才能獲得制度發展的正當性與合法性。①當前我國社會轉型期下社會結構的變動與利益格局的變化，也使社會矛盾發生率和激化率急劇上升，國家管理和社會治安都面臨著巨大壓力。而警務改革在我國的法治建設中亦成為重點，各地紛紛展開警務改革的探索與實踐。然而這些探索與實踐有時為解決某些具體問題會出現借改革之名而突破憲法和法律的現象。這會對憲法的實施與運行造成損害或阻礙，也不利于警務改革的順利推進與科學發展。如果警察制度的改革與憲法的發展背道而馳，必將導致其背離正確的發展方向與路徑，即使能暫時解決一些現實問題，最終也必將因失去正當性、合法性而走入歧途。

（二）警察制度定位準確才能獲得有序發展

憲法的發展在不同時期表現為不同的政治特點，而相伴其中的警察制度也深受其變化發展的影響，呈現出相應的發展特色與發展方向。中國近代制憲運動受制于憲法文化底蘊的不足，在制度定位上工具主義色彩濃厚，也導致近代警察制度的憲法角色定位趨向較為單一，這與當時憲法發展尚不成熟，圍繞的權力設計與權利保障相對單一有關。由于當時社會形勢動蕩不穩，統治者統治根基較為薄弱，警察最初的制度定位重點突出了警察對地方社會秩序的維護與國家安全的保障，而忽視了公民權利的保障與服務。此外，受中央警政思想影響，地方上的工具主義傾向更甚，警察成為推行新政、治理地方、管理百姓的工具，使得近代警察制度在警察立法與警察教育雙向式推進過程中成效一般。警察立法與警察教育在當時已初具規模，依法建警的目的似乎已經達到，然而法治的實現需要健全的法律制度，同時也需要法治理念的養成。警察教育在當時強調的是對法律實務的學習，由于法律工具主義思想作祟，自然很難使警察具有良好的法律素養與價值追求，這也使得警察立法未能得到很好的執行，流于形式。警察法治建設的關鍵之一就是警察個體，這一角色定位的設計直接決定并影響著警察制度的發展與完善。依據憲法理論，警察作為國家行政職能的體現更多地是服務者而非管理者，其打擊犯罪的職能也是為了更好地實現保障公民權利的目的，故而警察制度價值目標的準確定位是其進一步在憲法框架中發展完善的前提與基礎，警察個體法治素養的提升也是進一步推動憲法不斷變革發展的動力與源泉。

（三）警察制度需要縱向與橫向的均衡發展

清末警察制度建設由地方起源，與地方自治結合在一起獲得發展的動力，其后在清政府制憲進程中作為一項重要內容在中央層面獲得確立與推行。最初發展階段中既有中央自上而下的警察立法推動，又有地方自下而上的警察教育推動，從而使其初具規模。這一時期警察制度在縱向的中央與地方上基本均衡發展。民國時期警察制度也較為注意中央與地方的均衡發展，雖然南京臨時政府由于各地起義先后不一，未能在中央形成統一的警察制度，但北洋政府時期袁世凱極為重視中央層面的警察建設，制定了統一的全國性警察制度并進行推廣，并以首都和商埠為中心，發展地方警察。南京政府時期一方面完成警察中央化改造，另一方面將警察與地方治安組織結合進行地方化發展，使其在縱向層面獲得均衡發展。概言之，清末和民國時期警察制度的縱向發展相對較為均衡。

而橫向發展方面則不盡如人意。清末和民國時期政權呈現出外重內輕，這也致使近代警察制度形成伊始就表現為重形式而輕實質。這一時期國家政權更迭較快，社會震蕩分裂程度不斷加大，中央對地方的控制力逐步下滑，往往權力下放變成權力旁移。因此導致在推行中央警政改革時，地方對新式警察創辦的政策執行力度完全取決于某些官員的重視程度與個人能力。故而全國不同地區不同領域新式警察的創辦表現各異，相關制度建設與發展極不平衡。同時受制于不同經濟條件影響，這一時期中央政府所在地區與經濟發達的大城市，都積極推進各項警察制度的改革措施，而農村地區以及經濟落后的偏遠地區在此方面陽奉陰違，警察制度改革形同虛設。這固然與地方官員的重視程度有關，但也與地方經濟發展形勢密切相關，經濟發達地區城鎮化程度必然相對較高，對警察公共管理與服務職能的需求就旺盛，而經濟落后地區城鎮化水平相對落后，對警察的需求相對較小，因而重視程度和經費保障都難以實現。

五、啟示

警察行政權是整個國家行政權中涉及面最廣、影響最深的行政權，亦是與公眾生活密切相關的國家權力，因此在歷次憲法改革中或多或少都會涉及到警察行政權的問題，從上述分析中也可看出警察制度與憲法歷程的緊密聯系。因此，警察制度在憲法發展中承擔著體現法治改革內容并與之配合與示范職能。國家治理方式與政府執政理念的轉變往往需要透過警察行政這一窗口，向公眾展示憲法發展與法治改革的方向與目標。

黨的十九屆五中全會在“十四五”時期社會發展國家治理效能方面的主要目標中提出，要健全社會主義民主法治，完善國家行政體系，彰顯社會公平正義，提升行政服務效率，提高社會治理水平。與此相應，當前我國法治改革的一項重要內容就表現在警察積極行政、服務行政的增多。此外，伴隨我國公民政治參與權的發展，法治進程中的公民參與制度逐步擴展與完善，表現在警察制度中就是現代化、社會化警務模式的建立完善與推廣。未來警察制度的現代化建設必將以社區警務為基本內容，將警察的專業化活動與社會公眾對犯罪行為的防控能力結合起來，通過警察對公眾的指導與合作，實現對犯罪的預防與打擊，維護社會和諧。它是現代憲法發展中國家與市民社會關系變化的體現，也體現了現代憲法中國家與社會共同增進公共利益的精神旨趣。同時，伴隨恐怖主義的發展與新冠肺炎疫情帶來的國際形勢持續震蕩，我國憲法改革的內容也多集中在對國家安全及公民安全權的保障上。警察行政也將逐步聚焦兩個方向：一是對公眾安全防范意識的宣傳教育上，二是加大對境內外敵對分子、敵對勢力的防范與打擊，尤其在對網絡情報信息的搜集與控制、恐怖主義思想傳播的控制與防范等，以此保證國家社會穩定與公眾的正常生活秩序。