“雙碳”目標視野下我國油氣管道保護法律保障問題研究

陳媛媛 付 暢 秦 揚 胡俊坤 陳 莎

（1.四川頁巖氣勘探開發有限責任公司，四川 成都 610051；2.西南石油大學法學院，四川 成都 610500；3.中國石油西南油氣田公司天然氣經濟研究所，四川 成都 610051；4.中國石油西南油氣田公司，四川 成都 610051）

0 引言

國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會上宣布，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。中國作為一個世界大國，對全球氣候環境治理所做出的這一承諾，既彰顯了對建設全球生態文明和對構建人類命運共同體的責任與擔當，又為中國能源革命以及經濟與產業結構轉型帶來了新的挑戰和機遇［1-2］。實現“碳達峰、碳中和”目標，牽涉諸多領域和行業主體的責權利，需用法律來保障各方可能出現的沖突化解與協調分配。

天然氣作為一種清潔低碳能源，一直受到世界各國的重視。在“雙碳”目標實現的過程中，尤其是“碳達峰”過程中，天然氣將起到重要的橋梁過渡作用［3-5］，天然氣管網設施建設也將繼續快速發展。油氣管道作為上游生產與下游消費利用的橋梁，對于保障油氣安全穩定供應至關重要［6］，其低碳轉型發展改革將涉及到國家主管部門、地方政府及相關部門、企業、碳交易機構等多元主體的責權利，而責權利的協調、矛盾的化解、權利義務的行使履行以及責任的分配和承擔等離不開健全的法律制度、嚴格的執法、公正的司法和有效的社會監督。因此，亟需完善油氣管道保護的法律保障，確保管道行業的綠色低碳安全發展［7-10］。

1 我國油氣管道保護法律保障現狀與存在問題

“十三五”期間，我國油氣管網設施建設蓬勃發展，取得了一系列成就，國家石油天然氣管網集團有限公司（以下簡稱“國家管網集團”）的成立標志著我國油氣管網設施發展進入新階段［11］。十九屆五中全會提出“統籌推進基礎設施建設，加快建設交通強國，推進能源革命，加快數字化發展”的要求。國家“十四五”規劃綱要中明確提出“推進能源革命，完善能源產供儲銷體系，加強國內油氣勘探開發，加快油氣儲備設施建設，加快全國干線油氣管道建設，建設智慧能源系統”。然而，現階段我國油氣管道保護法律還存在一些問題，還不能很好地適應油氣行業高質量發展的要求［12-17］。

1.1 油氣管道保護法律體系不夠完善

油氣管道保護法律體系是能源法治體系的一部分，現階段，還缺少更高一級法律層面的有效統領和協調，現有的同一位階的法律法規之間不夠協調，油氣管道保護法律體系不夠完善。

整體而言，我國的能源法治體系建設還不夠健全。在能源領域中，法律法規的操作性和執行性始終受制約，原因之一就是《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》）暫未出臺。需要由能源法治體系解決的綜合性、全局性、戰略性問題，目前主要依賴政府各級部門的行政手段協調。現有的能源法律法規，由于缺乏上位法的統領協調，執行起來也常常相互掣肘。

《管道保護法》作為油氣管道保護主導性法律，與其他法律法規之間存在不夠協調的問題。例如《管道保護法》中對油氣管道線路中心線兩側各5 m地域范圍內的使用羅列了許多禁止性規定，禁止種植深根植物、取土、采石、機械挖掘、挖塘、修渠、修曬場等，這些規定在一定程度上影響了土地承包經營權人對土地的使用，損害其土地使用權益，與《中華人民共和國民法典》中相關規定存在不協調。

1.2《管道保護法》“年久失修”有待修訂

2010年6月25日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過的《管道保護法》頒布至今已經10余年之久，現階段，已不能完全適應油氣管網設施高質量發展的要求。

1.2.1 缺乏針對高后果區的管理規定

我國對管道高后果區的研究起步晚，法律、法規和相關標準較少，監管體制機制有待完善，監管執行過程問題較多，亟待調整、優化。尤其是近年來，隨著我國城市化進程的快速推進，一些原為非高后果區的管段區域因為社會活動的逐漸頻繁而演變為高后果區，造成原有設計與現狀不符的情況。

2015年，《油氣輸送管道完整性管理規范：GB 32167—2015》的頒布是我國油氣管道技術發展史上的一個里程碑，它標志著企業高后果區的管理，提升到國家正式推廣的層面。此標準規定高后果區的識別準則，對企業高后果區管理作出了明確要求。但由于法律法規中沒有明確指出各部門的職責，也沒有形成完善的監管體制機制，因此造成我國油氣管道安全監管存在多級多頭的問題。

2017年，國家安全生產監督管理總局等八部門下發了《關于加強油氣輸送管道途經人員密集場所高后果區安全管理工作的通知》，要求對高后果區進行管控。但是各地對高后果區的識別、監管等都是依靠企業自律，而沒有法律層面的詳細規定。在新冠肺炎疫情的沖擊下，對于管道安全的保護工作，人防局限性表現較為明顯，應當加大物防、技防的應用，重新對安全距離進行校驗以及加強對高后果區的管理。

1.2.2 監督檢查制度欠缺且違法成本低

建立監督檢查制度是保障法律實施的根本性措施。《管道保護法》中缺少對政府和企業等法律責任主體履職情況監督檢查的規定，在法律責任有關條文中對承擔法律責任的違法行為列舉有遺漏。管道保護法中規定的違法行為應該受到相應的處罰，但實際中很難執行到位，違法成本低。

1.3 行政執法制度建設落后

經調研統計，自《管道保護法》開始實施以來，在2010年10月1日至2020年11月16日期間，與管道保護相關案例為71例。在71件相關案例中，適用《管道保護法》或石油天然氣保護地方性法規作出處罰的案例共35例，包括：在油氣管道線路中心線兩側各5 m地域范圍內使用機械工具進行挖掘施工（9例）、未經批準進行穿跨越管道施工作業（12例）、在埋地管道上方巡查便道上行駛重型車輛（7例）、在地面管道線路放置重物（1例）、違反管道安全保護工作職責造成事故（6例）。適用《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國特種設備安全法》等相關立法的共36例，包括：擾亂秩序、致使管道施工不能正常進行（8例），偷接氣井的天然氣管道到行為人自己搭建的簡易房（1例），對長輸管道超期未檢、未登記（2例），對事故負有責任（23例），未按規定進行安全教育和培訓（1例），拒不執行安全監管監察指令（1例）。

經過上述調研統計可以發現，能檢索到的與管道保護相關的行政處罰案例總體數量較少，且處罰事由相對較為集中和單一，一定程度上反映了《管道保護法》規定的管道行政管理工作并未完全落到實處。《管道保護法》在行政執法制度建設方面還存在下列問題。

1）管道保護的主管部門不夠明確，其他相關部門對保護管道的職責劃分亦不清晰。根據《管道保護法》第五條，“省、自治區、直轄市人民政府能源主管部門和設區的市級、縣級人民政府指定的部門是地方人民政府管道保護工作的主管部門”。但實踐中，存在設區的市級、縣級人民政府未指定管道保護主管部門的情況。沒有明確的行政監管單位，行政管理難以落到實處。另外，《管道保護法》第五條還規定，“管道行政主管部門依法主管本行政區域的管道保護工作，其他有關部門依照有關法律、行政法規的規定，在各自職責范圍內負責管道保護的相關工作”。前述規定對于其他部門保護管道職責的界定較為籠統。需要各級政府進一步明確各部門之間關于管道保護工作的具體權責劃分。

2）管道保護的主管部門可能存在行政資源不足的情況，難以切實履行保護管道的行政職責。許多執行地方管道保護工作的行政主管部門是發展改革部門。但是發展改革部門是宏觀調控部門，其已經承擔了繁重的行政職責，可能難以劃出單獨的行政資源承接與管道保護相關的行政管理工作。而這些行政管理工作需要較多的行政資源支撐。

3）執法程序不夠明確。《管道保護法》只對如何處罰違法行為作出了原則性規定，各地方有必要對管道保護的具體執法程序制定實施細則。實踐中執法若缺乏依據和參照，可能會造成執法工作的隨意性較大或執法不及時等問題。

2 “雙碳”目標視野下完善油氣管道保護法律保障應當遵循的原則

2.1 低碳減排原則

中國已經宣布力爭于2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。這一承諾彰顯了我國對建設全球生態文明、構建人類命運共同體的責任擔當。低碳減排也應當成為我國能源轉型的原則性要求。因此油氣管道從建設、運營到保護、監管都應當遵循低碳減排原則。在繼續增加投入管道建設，增加能源消費的同時，也應注重保護管道周邊生態環境，應用新技術新材料，綠色低碳發展貫穿始終，將低碳減排作為油氣管道保護指導性原則。

2.2 風險預防原則

“雙碳”目標視野下，我國立法機關以及環境保護主管部門應當及時充分地認識到風險預防的重要性、必要性。在油氣管道行業，無論是自然災害還是人為破壞導致的管道安全事故頻發不止，風險預防原則都必須引入制度設計以及法律法規制定。通過一定的風險預防措施盡可能的排除、降低危險，預防在危險發生時造成有害影響，以保障油氣管道的運行安全和人民群眾的生命財產安全。

2.3 合作監管原則

從油氣管道保護監管機構的設置而言，單一的監管主體難以回應油氣管道保護監管的復雜性、系統性問題。針對傳統政府監管難以高效回應監管實踐的問題，需采用合作監管制度，充分發揮企業、協會等主體的作用，實現監管目標。在油氣管道保護監管領域，將油氣管道保護監管政府機構、企業、協會在明確各自職能的前提下，充分發揮企業、行業協會的專業優勢，共享信息，互相協作，各自承擔責任以保障監管實效。

3 “雙碳”目標下完善我國油氣管道保護法律保障路徑選擇

3.1 完善油氣管道保護法律體系

1）推動《能源法》出臺。一個完整的能源法律體系應該是由能源法律法規組成的統一整體，不同層次、內容，層次和功能相互聯系，相互補充。我國沒有《能源法》這部基本的能源法律起主導作用，國家能源戰略實施，優化能源結構，能源安全問題和環境保護等一系列重大問題無法有效解決。油氣管道保護是能源安全戰略的一部分，自然也無法在法律層面得到充分保障。“石油天然氣法”這樣的單行能源領域的立法始終缺乏上位法依據，因而遲遲不能出臺；能源基本法的缺失也使得多數法律規范僅以法規的形式出現，立法水平不高導致法律效力和執法不足。出臺《能源法》是要用法律的形式把符合新時代要求的能源基本政策、理念、方針、制度固定下來，從而為我國油氣管道保護提供法律基礎支撐。

2）提高安全技術規范標準。從源頭上保障管道安全，要加強對管道建設工程質量管理的法律規定，提高國家技術規范標準。無論是管道本身質量還是管道運營管理都要從低碳減排的角度提出新的安全技術標準，例如《油氣輸送管道完整性管理規范》（GB 32167—2015）等與管道保護配套的標準規范。

3.2 推進修訂、完善《管道保護法》

《管道保護法》實施之后，國務院于2010年至2015年期間多次發布規定，要求各有關部門和單位嚴格依照《管道保護法》的規定開展、落實油氣管道保護工作，并將起草“海洋石油天然氣管道保護條例”的工作納入立法計劃之中。2016年將修訂《管道保護法》納入立法計劃中，目前修訂工作仍處于專家研討階段。對于《管道保護法》的修訂與完善建議：

1）增加管道高后果區管理的規定。參照《油氣輸送管道完整性管理規范：GB 32167—2015》要求，在《管道保護法》中增加高后果區識別、風險評價、完整性評價，開展定期檢測與維護維修，以保障管道本質安全。在管道高后果區范圍內修建前款所列建筑物、構筑物，建設單位應當委托具有相應資質的安全評價機構進行安全風險評估，提出保護方案，經管道企業同意并報管道所在地縣級人民政府主管部門批準后，方可建設。管道企業應對管道安全風險較大的區段和場所進行重點監測監控，采取有效措施防范和控制風險。同時對高后果區的管理更加具體，比如長輸管道在人口密集區的最大通過長度，管道與居民小區、特殊場所、易燃易爆場所的安全距離等。明確企業與地方各自的職責及防治措施，指導企業做好高后果區管理工作。

2）明確執法部門及責任，加大處罰力度。刪除《管道保護法》中“指定主管部門”這一表述，明確省、自治區、直轄市人民政府一級的能源主管部門有義務統管轄區內的管道保護工作，有權指定下級管道主管部門。從整體看《管道保護法》對違法行為處罰力度偏輕，建議在第五十六條、第五十八條、第五十九條、第六十條中加大對各類違法行為的處罰力度，對管道企業和其他單位及個人違法行為的罰款額度，建議提高為原定數額的5倍（具體可根據各省實際情況而定）。

3.3 推動行政執法制度建設

省、自治區、直轄市人民政府制訂管道保護的規范性文件，下級人民政府根據該文件明確轄區內除管道主管部門之外的其他部門協同保護管道的相應職責。

1）監督管道企業是否完成法律規定的管道保護義務，包括對管道進行巡護、檢測和維修；對不符合安全使用條件的管道及時更新、改造或者停止使用；設置、修復或者更新有關管道標志；將管道竣工測量圖報人民政府主管管道保護工作的部門備案；制定本企業管道事故應急預案，將本企業管道事故應急預案報人民政府主管管道保護工作的部門備案；對停止運行、封存、報廢的管道采取必要的安全防護措施等。

2）監督其他行為人是否作出危害管道安全的行為，包括違反安全距離的規定；擅自開啟、關閉管道閥門；移動、損毀、涂改管道標志；阻礙依法進行的管道建設等。根據前述列舉的行為可知，管道主管部門要想對危害管道安全的行為進行監管，必須定期、全面核查管道情況。沒有足夠的行政資源，無法履行這一行政職責。在此情況下，宜將管道保護的相關行政職能劃給未承擔過重行政職責，且對管道保護有基本了解的行政部門。同時各地政府應當加緊推進制度建設，完善與管道保護相關的行政執法規定。

4 結論

“雙碳”目標視野下，清潔低碳能源結構轉型進一步加快，天然氣作為一種優質、高效、清潔的低碳化石能源，其發展面臨前所未有的機遇，而天然氣管網作為行業高質量發展的基礎，其有效保護安全運行至關重要。針對我國油氣管道保護法律保障目前存在的主要問題，通過推動《能源法》出臺，提高安全技術規范標準等，以完善油氣管道保護法律體系；通過增加管道高后果區管理規定，明確執法部門及責任，加大處罰力度等，以推進修訂、完善《管道保護法》；通過制訂管道保護的規范性文件，以推動行政執法制度的建設，將有利于我國油氣管道行業的綠色低碳高質量發展。