美國(guó)聯(lián)邦政府干預(yù)公共教育起點(diǎn)問(wèn)題的再討論

陳露茜，夏青

（北京師范大學(xué)教育學(xué)部，北京 100875）

聯(lián)邦政府無(wú)權(quán)干預(yù)教育問(wèn)題，源于美國(guó)憲法及其第十一修正案的推論，而非事實(shí)情況。針對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府不斷干預(yù)教育事務(wù)的現(xiàn)象，國(guó)內(nèi)外學(xué)界已有較為充分的討論。其中，關(guān)于聯(lián)邦政府干預(yù)教育的起點(diǎn)問(wèn)題，已有研究認(rèn)為，聯(lián)邦政府干預(yù)公共教育源自18世紀(jì)中后期的《西北土地法》，即18世紀(jì)中期的西進(jìn)運(yùn)動(dòng)對(duì)西部新州土地測(cè)量與管轄的討論所形成的1784年法（The Ordinance of 1784）、1785年法（The Land Ordinance of 1785）和1787年法（The Northwest Ordinance of 1787）。這三部《西北土地法》共同塑造了聯(lián)邦以贈(zèng)地的形式干預(yù)教育的起點(diǎn)。①國(guó)外核心研究成果包括：LEEG C. The struggle for federal aid, first phase: A history of the attempts to obtain federal aid for the common schools, 1879-1890[R]. New York: Teachers College Contributions to Education No. 957, 1949; ZEITLIN H. Efforts to achieve federal aid to education: developments during the new deal[J]. Teachers College Record, 1959 (69); BERKE J S. Full federal funding: educational nightmare[J]. Current History, 1972 (63);KAESTLE C, SMITH M S. The federal role in elementary and secondary education, 1940-1980[J]. Harvard Educational Review, 1982(4); BEADIE N. Education and the creation of capital in the early American republic[M]. New York: Cambridge University Press, 2010.國(guó)內(nèi)核心研究包括：滕大春. 美國(guó)教育史[M]. 北京：人民教育出版社，2001; 朱旭東，李立群.美國(guó)聯(lián)邦政府干預(yù)教育的幾個(gè)理論問(wèn)題分析[J].比較教育研究，1999(4).但在系統(tǒng)梳理這三部《西北土地法》制定、討論、生成的國(guó)會(huì)記錄和檔案后，本研究發(fā)現(xiàn)，《西北土地法》中教育條款的出現(xiàn)并不是聯(lián)邦有意為之，而是意在提高西北新州的地價(jià)、穩(wěn)定移民的妥協(xié)方案。《西北土地法》頒布后，并沒(méi)有增強(qiáng)聯(lián)邦的角色，反而給各州向聯(lián)邦索要贈(zèng)地或者等值的土地期票以有力的法律依據(jù)。它在事實(shí)上增強(qiáng)了各州的權(quán)利，而非聯(lián)邦的干預(yù)。如果18世紀(jì)中期的三部《西北土地法》不足以作為聯(lián)邦干預(yù)公共教育的起點(diǎn)事件，那么美國(guó)公共教育中的聯(lián)邦角色又是何時(shí)、以何種方式、何種形態(tài)開(kāi)始出現(xiàn)的？本研究嘗試對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行回答。

一、重新認(rèn)識(shí)《西北土地法》：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)設(shè)計(jì)中的1784年法與1785年法

本研究發(fā)現(xiàn)，18世紀(jì)中后期，聯(lián)邦出臺(tái)三部《西北土地法》的初衷意在土地售賣(mài)和移民安置，其中教育條款的提出僅是建立有序西部社會(huì)刺激下的附屬品，并非聯(lián)邦有意干預(yù)公共教育的產(chǎn)物。

早在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間，美國(guó)各州就開(kāi)始針對(duì)西部土地問(wèn)題爭(zhēng)論不休。1783年4月，當(dāng)時(shí)的大陸軍軍官將領(lǐng)就曾經(jīng)為解決遣散士兵的生計(jì)問(wèn)題草擬了一份西北新州建立和政府運(yùn)行的詳細(xì)計(jì)劃，被稱(chēng)之為《軍隊(duì)計(jì)劃》（Army Plan）。該計(jì)劃要求國(guó)會(huì)向大陸軍軍官和士兵撥贈(zèng)土地在俄亥俄以西建立一個(gè)新州，新州加入聯(lián)邦并享有和其他各州一樣的聯(lián)盟權(quán)利；撥贈(zèng)后的剩余土地作為州的共同財(cái)產(chǎn)應(yīng)根據(jù)人民的共同利益來(lái)處理，例如修建道路、橋梁，建立學(xué)校、學(xué)院，支付政府及其他公共開(kāi)支。[1]這份計(jì)劃是目前已知的最早在西部土地的設(shè)計(jì)使用中提及教育問(wèn)題的草案，并曾在華盛頓（George Washington）和漢密爾頓（Alexander Hamilton）的支持下提交到國(guó)會(huì)討論，但國(guó)會(huì)并沒(méi)有通過(guò)這項(xiàng)計(jì)劃。[2]

1784年2月，托馬斯·杰斐遜（Thomas Jeあerson） 再次向國(guó)會(huì)提交了一份《西部領(lǐng)地臨時(shí)政府計(jì)劃書(shū)》。這份計(jì)劃書(shū)于1784年4月23日在國(guó)會(huì)討論通過(guò)，即后來(lái)的1784年《土地法令》。但不論從1784年《土地法令》文本，還是法令討論的過(guò)程來(lái)看，有關(guān)教育的問(wèn)題從未被提上國(guó)會(huì)議程。這部法令的主要目標(biāo)是嘗試解決西部新州土地的售賣(mài)和管轄問(wèn)題，“這一時(shí)期的所有金融家都把西部土地視作一種可以馬上變現(xiàn)的資產(chǎn)，用以支付當(dāng)前政府開(kāi)支、償還國(guó)家債務(wù)”[3]。同時(shí)，一旦涉及土地售賣(mài)問(wèn)題，又將牽涉各方的利益，對(duì)于人口本就有限的大西洋各州政府來(lái)說(shuō)，失去人口就是失去財(cái)富的重要源泉。[4]也就是說(shuō)，如果西部待售地的價(jià)格足以吸引東部各州居民購(gòu)買(mǎi)、移民，這將加速西部土地的出售、開(kāi)發(fā)以及新州的建立，那么，這樣一個(gè)具有巨大增值空間的廣袤西部將對(duì)東部的經(jīng)濟(jì)政治地位造成潛在的威脅。所以，如何最大限度地售賣(mài)土地以解聯(lián)邦的燃眉之急且兼顧未來(lái)東西部之間的政治經(jīng)濟(jì)平衡，這是擺在國(guó)會(huì)面前的一大難題。

在針對(duì)土地的安置和售賣(mài)問(wèn)題上，杰斐遜在1784年還向國(guó)會(huì)提交了一份《西部領(lǐng)地安置模式與土地處置草案》（An Ordinance for Ascertaining the Mode of Disposing of Lands in the Western Territory）。[5]這份草案與1784年《土地法令》一樣，并未提及未來(lái)新州的教育問(wèn)題，在1784年5月28日的國(guó)會(huì)討論中也被否決。但與此同時(shí)，國(guó)會(huì)開(kāi)始與印第安人就俄亥俄河以北的土地事宜進(jìn)行談判，目的是希望盡快遷走該地區(qū)的印第安人，徹底開(kāi)放西部土地。為此，國(guó)會(huì)所指派的事務(wù)專(zhuān)員分別于1784年、1785年在紐約州斯坦威克斯堡和匹茲堡附近的麥金托什堡同印第安人簽署了土地割讓協(xié)議。協(xié)議簽署后，再次使得西部公共土地的安置問(wèn)題提上議事日程，因而，杰斐遜在1784年所提交的土地處置草案被再次討論。在討論中，原《軍隊(duì)計(jì)劃》的執(zhí)筆人蒂莫西·皮克林（Timothy Pickering）曾致信議員盧弗斯·金（Rufus King）指出，目前的方案中“沒(méi)有福音事業(yè)的條款，甚至也沒(méi)有學(xué)校（schools）或?qū)W院的條款……至少后者應(yīng)被納入考量”[6]，這一意見(jiàn)最終被國(guó)會(huì)采納。在1785年4月15日格雷森致華盛頓的信中，格雷森提出，“因?yàn)樘岢隽酥С肿诮毯徒逃恼T因，鎮(zhèn)區(qū)的理念有利于吸引土地購(gòu)買(mǎi)者并促使定居者們居住在一起”[7]。

格雷森口中的鎮(zhèn)區(qū)理念，即后來(lái)的1785年《土地法令》中所采取的土地安置模式，這一模式來(lái)源于新英格蘭（這一模式在之前的軍官提案中也曾被提及）。不同于南部分散定居、大塊授地的管理方式，鎮(zhèn)區(qū)理念強(qiáng)調(diào)定居者的集中性和互助性。在鎮(zhèn)區(qū)模式之下，土地勘測(cè)先于定居。也就是說(shuō)，先由政府當(dāng)局對(duì)土地進(jìn)行測(cè)量、劃分，再將確定的地塊數(shù)量及其布局邊界登記在冊(cè)，最后以鎮(zhèn)區(qū)拍賣(mài)的方式進(jìn)行售賣(mài)，其中“用于教育和宗教目的的土地?fù)苜?zèng)是該土地系統(tǒng)中的一部分，這種撥贈(zèng)常常是為了土地改良”[8]。教育授地不僅可以成為吸引移民群體的誘因，還能成為提升周邊地價(jià)的手段，而學(xué)校本身的文化力量也使得地區(qū)居民保持某種程度上的利益、情感的一致性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)同質(zhì)化，這將讓有序的社會(huì)生態(tài)得到良性循環(huán)。

教育撥地這種一舉多得的利好手段在1785年《土地法令》的制定過(guò)程中得到了國(guó)會(huì)的青睞。對(duì)于債臺(tái)高筑的聯(lián)邦來(lái)說(shuō)，國(guó)會(huì)無(wú)疑期望增加現(xiàn)有土地價(jià)值，吸引更多的購(gòu)買(mǎi)者，通過(guò)土地變現(xiàn)以緩解財(cái)政壓力。這種觀點(diǎn)在之后的國(guó)會(huì)討論中再次得到確認(rèn)，“捐贈(zèng)第16地塊來(lái)支持鎮(zhèn)區(qū)，這對(duì)買(mǎi)家來(lái)說(shuō)是一個(gè)誘因，并且增加了周邊土地的價(jià)值，周邊土地的出售則補(bǔ)償了政府的教育贈(zèng)地”[9]。

1785年5月20日，國(guó)會(huì)最終通過(guò)了西部土地勘測(cè)安置計(jì)劃，即1785年《土地法令》。法令規(guī)定在土地勘測(cè)方面，由聯(lián)邦指認(rèn)地理學(xué)家領(lǐng)導(dǎo)、組織公地勘測(cè)，測(cè)量員應(yīng)按照正東正西、正南正北的直線將公地劃分成為6英里見(jiàn)方的鎮(zhèn)區(qū)（township），再將每個(gè)鎮(zhèn)區(qū)劃分成1平方英里（或640英畝）的地塊（lots），并標(biāo)以1-36的數(shù)字。在土地分配上，除軍功授地外，剩余土地以不低于1美元的價(jià)格公開(kāi)拍賣(mài)，每個(gè)鎮(zhèn)區(qū)要為合眾國(guó)保留第8、第11、第26和第29四個(gè)地塊，以備將來(lái)出售，第16地塊留作每個(gè)鎮(zhèn)區(qū)中的公共學(xué)校用地。[10]

由此可見(jiàn)，在1785年《土地法令》的制定考量中，國(guó)會(huì)關(guān)于教育條款制定的出發(fā)點(diǎn)并不是為了促進(jìn)教育本身，教育問(wèn)題的出現(xiàn)僅僅是聯(lián)邦在債務(wù)危機(jī)下最大限度進(jìn)行土地出售和建立有序西部社會(huì)刺激下的附屬品。其中對(duì)教育贈(zèng)地的規(guī)定并非源自聯(lián)邦對(duì)教育的有意干預(yù)，但這里對(duì)教育的討論成為日后1787年《西北土地法》關(guān)于建立西部永久性政府詳細(xì)計(jì)劃的基礎(chǔ)。

二、聯(lián)邦意圖的初顯：公立學(xué)校運(yùn)動(dòng)中對(duì)“同質(zhì)化”的尋求

直到19世紀(jì)早期，聯(lián)邦都沒(méi)有直接干預(yù)教育的意圖，它對(duì)教育的考量更多的是從學(xué)校與教育的外部功能——抬高地價(jià)、穩(wěn)定移民——出發(fā)，而不是從教育自身的意義和價(jià)值出發(fā)，這使得早期的聯(lián)邦角色顯得曖昧與不確定。而這一時(shí)期，公立學(xué)校運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)迫切要求打破教育的地方主義傳統(tǒng)、塑造“同質(zhì)化”的學(xué)校形態(tài)，這成了聯(lián)邦干預(yù)教育最早的突破口。

（一）1787年法中教育條款的出現(xiàn)仍意在聯(lián)邦所有地的保值

1786年3月，俄亥俄公司（The Ohio Company）建立，決定以股份認(rèn)購(gòu)的方式公開(kāi)募股，開(kāi)始了俄亥俄地區(qū)購(gòu)地拓殖計(jì)劃，但認(rèn)購(gòu)率一直非常低。1787年3月8日，俄亥俄公司派出公司董事與國(guó)會(huì)商討西部購(gòu)地問(wèn)題，并于5月9日向國(guó)會(huì)提交了購(gòu)地備忘錄，建議將每個(gè)鎮(zhèn)區(qū)中的第16地塊永久地用作公共學(xué)校；第29地塊用作宗教；第8、第11和第26地塊留給未來(lái)國(guó)會(huì)處理。另外，將4個(gè)完整的鎮(zhèn)區(qū)用作大學(xué)。[11]在此基礎(chǔ)上，1787年《西北土地法》成型，并于1787年7月13日被討論通過(guò)。

1787年《西北土地法》頒布后，俄亥俄公司與國(guó)會(huì)簽訂了西北土地購(gòu)買(mǎi)協(xié)議。但在購(gòu)地案生效后，聯(lián)邦政府并沒(méi)有馬上進(jìn)行教育撥地，這是因?yàn)槲鞅睖?zhǔn)州的建立需要一定數(shù)量的移民。而早期遷入西北的移民數(shù)量少、分布分散，且移民成分多樣，其中不僅包括新英格蘭地區(qū)的移民，還有來(lái)自中部、南部的移民。移民團(tuán)體的分散性和異質(zhì)性引起了俄亥俄公司的注意，公司董事們?cè)俅魏粲鯌?yīng)盡早關(guān)注年輕一代的教育問(wèn)題。在1788年3月的公司會(huì)議中，決議要求“要在首批移民中推廣公共教育，如果可行的話，應(yīng)聘請(qǐng)一位擁有豐富知識(shí)與良好道德的導(dǎo)師監(jiān)督學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、指導(dǎo)教學(xué)方式，保證（公司）董事會(huì)的決議精神在實(shí)踐中得到落實(shí)，并希望業(yè)主們和開(kāi)明人士能捐款成立一項(xiàng)基金支持這一事業(yè)”[12]。可以看出，在俄亥俄州建立早期，由于沒(méi)有形成相當(dāng)數(shù)量的移民群體，聯(lián)邦政府并沒(méi)有立即對(duì)該地區(qū)予以任何形式的教育資助，教育事業(yè)僅在地方層面受到關(guān)注。

直到1802年，俄亥俄達(dá)到準(zhǔn)州建立資格時(shí)，聯(lián)邦政府才通過(guò)授權(quán)法案向俄亥俄進(jìn)行教育用地的撥贈(zèng)①盡管一些公共土地早已向移民開(kāi)放，但聯(lián)邦政府一直沒(méi)有任何教育贈(zèng)地行為。相較于俄亥俄州，一些南部的公共土地州更早建立。當(dāng)1796年田納西成為新州時(shí)，國(guó)會(huì)沒(méi)有做出任何條款規(guī)定，即便國(guó)會(huì)在1796年、1800年通過(guò)了一些土地法令，也沒(méi)有任何關(guān)于教育贈(zèng)地的條款。密西西比領(lǐng)地立法機(jī)關(guān)曾在1799年向國(guó)會(huì)請(qǐng)求撥贈(zèng)學(xué)校用地，國(guó)會(huì)在1800年討論該請(qǐng)?jiān)笗r(shí)以密西西比領(lǐng)地內(nèi)一些土地問(wèn)題尚未解決為由駁回了密西西比的授地請(qǐng)?jiān)浮llwood P. Cubberley, Edward C. Elliott.State and county school administration: source book. New York: Macmillan Co., 1915, pp. 21-22. Howard Cromwell Taylor. The educational significance of the early federal land ordinance, New York: Columbia University, 1922, p. 103.，規(guī)定向每個(gè)鎮(zhèn)區(qū)撥贈(zèng)第16地塊用于教育。但國(guó)會(huì)對(duì)所贈(zèng)土地進(jìn)行了以下限制：一是俄亥俄在5年內(nèi)不得向聯(lián)邦所持有的公共土地進(jìn)行征稅；二是聯(lián)邦只在七排鎮(zhèn)區(qū)、俄亥俄公司和西敏司公司的購(gòu)地范圍內(nèi)向各鎮(zhèn)區(qū)撥贈(zèng)第16地塊。這些限制性條款引發(fā)了俄亥俄州土地業(yè)主們的不滿，業(yè)主們希望國(guó)會(huì)能修正贈(zèng)地條款。1803年3月3日，國(guó)會(huì)對(duì)贈(zèng)地條款進(jìn)行了修正，最終由財(cái)政部挑選269，771英畝的土地?fù)苜?zèng)給俄亥俄地區(qū)內(nèi)的各鎮(zhèn)區(qū)，用于領(lǐng)地內(nèi)的教育事業(yè)。[13]

從俄亥俄州的教育贈(zèng)地實(shí)踐中不難看出，聯(lián)邦政府沒(méi)有對(duì)新州的公共教育管理進(jìn)行過(guò)多干預(yù)，僅僅是對(duì)教育用地?fù)苁诘姆秶鞒鱿拗疲@是聯(lián)邦政府需要保證它手中所持的公共土地價(jià)值不致貶值。在之后的實(shí)踐中，聯(lián)邦對(duì)俄亥俄州的教育贈(zèng)地經(jīng)驗(yàn)被移植到其他西北新州的教育授地中。例如，印第安納州在1816年加入聯(lián)邦時(shí)，聯(lián)邦將第16地塊撥贈(zèng)給了各鎮(zhèn)區(qū)，將用于建立大學(xué)的贈(zèng)地?fù)苜?zèng)給了州。[14]

（二）公立學(xué)校運(yùn)動(dòng)與地方主義的對(duì)抗成了聯(lián)邦干預(yù)教育的突破口

值得關(guān)注的是，與西進(jìn)同時(shí)展開(kāi)的，還有美國(guó)的工業(yè)化以及隨之而來(lái)的公共學(xué)校運(yùn)動(dòng)。事實(shí)上，在18世紀(jì)末19世紀(jì)早期，所謂“公共學(xué)校”的稱(chēng)謂與內(nèi)涵是非常混亂的。即便如此，在林林總總的早期的“公共學(xué)校”之中，還是可以觀察到兩種最基本的模式。其一是志愿主義模式，它由無(wú)薪的、志愿式“不求回報(bào)”的家長(zhǎng)團(tuán)體或者擁有特許狀的法人團(tuán)體負(fù)責(zé)組織管理，代表著市民階層對(duì)慈善事業(yè)的熱情。例如，紐約公共學(xué)校協(xié)會(huì)就是此類(lèi)組織，從某種程度上說(shuō)，此類(lèi)學(xué)校由于其管理開(kāi)銷(xiāo)小、財(cái)政整合極為細(xì)致所帶來(lái)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，使得該協(xié)會(huì)得以在數(shù)十年間維持著一個(gè)龐大的學(xué)校網(wǎng)絡(luò)，每年能教育數(shù)千名學(xué)生。其二是地方主義模式，它由地方學(xué)區(qū)來(lái)運(yùn)營(yíng)學(xué)校并保持各個(gè)城市中獨(dú)立學(xué)區(qū)的獨(dú)立性，進(jìn)而使得教育的“全權(quán)”保留在“自由的、不受限制的人民手中”，早期的學(xué)區(qū)制就是此類(lèi)學(xué)校的典型代表。[15]

當(dāng)時(shí)無(wú)論是志愿主義模式，還是地方主義模式，其宗旨都僅是為極貧困者提供免費(fèi)的學(xué)校教育，為貧困兒童提供基本的讀寫(xiě)能力與道德行為的培訓(xùn)，以此“對(duì)抗由兒童家長(zhǎng)的狀況而導(dǎo)致的弱勢(shì)處境”。這說(shuō)明，一方面，在共和國(guó)的早期，“公共”意味著行使廣泛的社會(huì)職能，面向龐大的、多樣化的社會(huì)底層，帶有社會(huì)階層標(biāo)定的意味；它不屬于社區(qū)或州，也不歸社區(qū)或州管理；它們并不是現(xiàn)代意義上的以普及教育（universal education）為目的的、以稅收來(lái)維持的、由教育專(zhuān)業(yè)團(tuán)體來(lái)管理的免費(fèi)的公共學(xué)校。另一方面，之所以出現(xiàn)這樣一種散亂的學(xué)校形態(tài)，在一定程度上反映出18世紀(jì)晚期到19世紀(jì)早期杰斐遜式的民主政治治理模式——由低稅收所保證的小政府、由小政府所帶來(lái)的權(quán)力分散——的延續(xù)。因此，19世紀(jì)上半期，美國(guó)所延續(xù)的地方主義意識(shí)形態(tài)本能地對(duì)全國(guó)性的運(yùn)動(dòng)持有懷疑態(tài)度，這使得19世紀(jì)上半期的公共學(xué)校運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)步履維艱。對(duì)于這一點(diǎn)可以從克伯萊（Ellwood P. Cubberley）在《美國(guó)公共教育》一書(shū)中所描述的公共學(xué)校體系建立過(guò)程中所遭遇的激烈對(duì)抗中得到印證。可以說(shuō)，賀拉斯·曼（Horace Mann）和亨利·巴納德（Henry Barnerd）等公共教育運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)人所要解決的問(wèn)題非常棘手。第一，如何將公共學(xué)校與施舍式的慈善事業(yè)或者階級(jí)標(biāo)定切割開(kāi)來(lái)；第二，如何將公共學(xué)校與家長(zhǎng)的付費(fèi)能力切割開(kāi)來(lái)；第三，如何將公共學(xué)校與外行管理分割開(kāi)來(lái)。為了解決這些問(wèn)題，公共教育運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)袖們迫切需要找到一條切實(shí)可行的、有效的措施來(lái)消解不同的意見(jiàn)與抗?fàn)帯Q言之，就是如何在這樣一種充滿異質(zhì)性的社會(huì)環(huán)境中更加有效地去領(lǐng)導(dǎo)一場(chǎng)全國(guó)性的以學(xué)校制度的高度同質(zhì)化為目標(biāo)的教育改革運(yùn)動(dòng)。

三、聯(lián)邦角色的確立：聯(lián)邦政府、工業(yè)化與公共教育“同質(zhì)化”的達(dá)成

（一）聯(lián)邦政策的強(qiáng)勢(shì)引導(dǎo)成就了工業(yè)化

19世紀(jì)中期，美國(guó)的工業(yè)革命開(kāi)始嶄露頭角，制造業(yè)迅猛發(fā)展，工廠制和生產(chǎn)的集中化在全國(guó)范圍內(nèi)快速鋪開(kāi)。尤其值得關(guān)注的是，19世紀(jì)美國(guó)工業(yè)化的完成不是自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義的勝利，而是聯(lián)邦政策的強(qiáng)勢(shì)引導(dǎo)。它所依靠的三大核心政策包括：國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的政治結(jié)構(gòu)；堅(jiān)持國(guó)際金本位制度和對(duì)工業(yè)的關(guān)稅保護(hù)政策。[16]

首先，國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成是政府控制的政治結(jié)果。在前工業(yè)化經(jīng)濟(jì)中，美國(guó)所遭遇的核心困境在于美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的分割狀態(tài)，國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)事實(shí)上被切割成許多小的市場(chǎng)單元，這極大地拖延著強(qiáng)勢(shì)工業(yè)化的整合：市場(chǎng)供應(yīng)中心與需求中心之間相隔甚遠(yuǎn)；由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成了高度發(fā)達(dá)的區(qū)域?qū)I(yè)化生產(chǎn)；鐵路運(yùn)輸?shù)奶厥庑枨蟆Ｇ皟蓚€(gè)因素產(chǎn)生了對(duì)大規(guī)模、長(zhǎng)距離的貨運(yùn)的巨大需求——如何有效地將南部和西部的農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)到北部市場(chǎng)，又如何將北部的工業(yè)制品傾銷(xiāo)到南部和西部地區(qū)，這一切都要求美國(guó)鐵路網(wǎng)絡(luò)的迅速擴(kuò)張。1836年，聯(lián)邦政府第一次大規(guī)模地出售公共用地，將2000萬(wàn)英畝的西部公共土地拋向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)；1837年，因?yàn)榘驳卖敗そ芸诉d（Andrew Jackson）拒絕接受私有銀行的支票購(gòu)買(mǎi)公共用地，土地?zé)岢睍簳r(shí)低落；1855年和1856年，第二次土地?zé)岢背霈F(xiàn)，3500萬(wàn)英畝土地由公共用地轉(zhuǎn)為私有財(cái)產(chǎn)；1883-1887年，第三次土地?zé)岢背霈F(xiàn)，在這一過(guò)程中，每年都有超過(guò)1600萬(wàn)英畝的公共土地轉(zhuǎn)化為私有經(jīng)濟(jì)。[17]當(dāng)時(shí)聯(lián)邦政府的主要政策目標(biāo)就是通過(guò)銷(xiāo)售公用土地來(lái)推動(dòng)宅基地定居和以后鐵路建設(shè)的授權(quán)。也就是說(shuō)，只要飛速發(fā)展的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)建設(shè)能夠給這些土地開(kāi)出一個(gè)價(jià)格，就盡可能地將這些土地轉(zhuǎn)為私有土地。聯(lián)邦政府釋放給市場(chǎng)的信號(hào)是：只要修建通向美國(guó)平原與山區(qū)的新鐵路線，就可以從聯(lián)邦政府手中劃撥走大片土地。就這樣，美國(guó)龐大的鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)飛速完成——聯(lián)邦太平洋鐵路、圣達(dá)菲鐵路、南太平洋鐵路和北太平洋鐵路，等等。

在鐵路修建完成后，鐵路的管制問(wèn)題得到了政黨的關(guān)注。例如，1880年的《里根法案》（Reagan Bill），后來(lái)成為《洲際商業(yè)法案》的原型被納入國(guó)會(huì)的議事日程。[18]在絕大部分的政黨綱領(lǐng)中，他們都呼吁建立一個(gè)更加全面的、對(duì)鐵路網(wǎng)絡(luò)施行政府所有的制度；“政府管制”開(kāi)始頻繁地出現(xiàn)在政府的政治綱領(lǐng)之中。[19]而對(duì)于要求施行聯(lián)邦一級(jí)的管制或者擁有鐵路的運(yùn)營(yíng)商，公眾與政黨并沒(méi)有給政府有效施壓，或者說(shuō)，其中潛在的隱患并沒(méi)有被充分挖掘出來(lái)。可見(jiàn)，在尋求統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)過(guò)程中，留給自由市場(chǎng)的時(shí)間和空間并不多，雖然市場(chǎng)依然需要價(jià)格信號(hào)來(lái)反映需求，但是原料的供應(yīng)、生產(chǎn)、協(xié)調(diào)、銷(xiāo)售等一系列市場(chǎng)交易行為都轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的統(tǒng)一決策；而決定企業(yè)的統(tǒng)一決策的核心要素在于，美國(guó)聯(lián)邦政府有意識(shí)地建立并主動(dòng)行使了中央政府的權(quán)力促成了國(guó)內(nèi)統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)體的成型。

其次，堅(jiān)持國(guó)際金本位制。在南北戰(zhàn)爭(zhēng)期間，美國(guó)曾經(jīng)宣布放棄金本位，這導(dǎo)致了在南北戰(zhàn)爭(zhēng)期間以及戰(zhàn)后美元的實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力的大大下跌。南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，美國(guó)開(kāi)始重新執(zhí)行通貨緊縮的政策，并于1879年重回金本位制，從而保證了美元與主要國(guó)際貨幣（特別是英鎊）之間匯率的穩(wěn)定性。這一擔(dān)保消除了外國(guó)在美投資所產(chǎn)生的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，并由此決定了歐洲資本市場(chǎng)與美國(guó)資本市場(chǎng)相對(duì)緊密的一體化。這種緊密的一體化一方面“使得紐約與倫敦的資本市場(chǎng)緊密地聯(lián)系起來(lái)，便于聯(lián)邦政府、州政府以及市政府發(fā)行公債……這兩個(gè)市場(chǎng)在金本位制下的融合鼓勵(lì)資金的保留，避免資本聚集到不能盈利的工業(yè)企業(yè)”[20]；另一方面，保障了工業(yè)公司產(chǎn)生的巨額利潤(rùn)滯留在美國(guó)——要不是金本位制及其配套的中央財(cái)政政策的運(yùn)作降低了投資于美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)，這筆巨額的財(cái)富完全可能被轉(zhuǎn)移到國(guó)外去。盡管金本位制在當(dāng)時(shí)多次遭到國(guó)會(huì)的攻擊[21]，但是兩黨總統(tǒng)所率領(lǐng)的行政部門(mén)先后成功地在政壇捍衛(wèi)了金本位制，并強(qiáng)有力地在金融市場(chǎng)上操作了這一政策。

再次，關(guān)稅保護(hù)政策。從經(jīng)濟(jì)上看，關(guān)稅政策保護(hù)了美國(guó)工業(yè)免遭外國(guó)工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)了北部地區(qū)制造業(yè)快速地?cái)U(kuò)張。西部農(nóng)業(yè)出口地區(qū)，以及（特別是）南部農(nóng)業(yè)出口地區(qū)被迫從受到關(guān)稅保護(hù)的國(guó)內(nèi)制造商手上購(gòu)買(mǎi)工業(yè)制成品，同時(shí)，成為競(jìng)爭(zhēng)性世界市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品——諸如小麥、棉花等的價(jià)格接受者。換句話說(shuō)，美國(guó)通過(guò)將財(cái)富從消費(fèi)型農(nóng)業(yè)（尤其是棉花與小麥）重新分配到重工業(yè)當(dāng)中，加速了重工業(yè)產(chǎn)業(yè)的資本積累。從政治上看，19世紀(jì)的關(guān)稅保護(hù)政策還與民族主義的情緒捆綁在一起。通過(guò)保護(hù)美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，“工業(yè)關(guān)稅將美國(guó)的利益凌駕于英國(guó)的利益之上，并且通過(guò)這一方式向那些參加過(guò)南北戰(zhàn)爭(zhēng)的北方士兵支付戰(zhàn)爭(zhēng)撫恤金”，“關(guān)稅保護(hù)政策進(jìn)一步強(qiáng)化了美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)家忠誠(chéng)的呼聲”[22]。

由此可見(jiàn)，這三大政策一方面刺激了美國(guó)工業(yè)擴(kuò)張的資本積累和投資過(guò)程；另一方面充分地調(diào)動(dòng)起國(guó)家政治對(duì)工業(yè)化的高度關(guān)注，聯(lián)邦政府構(gòu)成了政治與經(jīng)濟(jì)之間有效溝通的橋梁。可以說(shuō)，19世紀(jì)美國(guó)的工業(yè)化并不是一個(gè)不受管制的自由市場(chǎng)的成就，政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并非兩個(gè)涇渭分明的過(guò)程。恰恰相反的是，美國(guó)工業(yè)化的飛速發(fā)展正是根植于聯(lián)邦政府這一國(guó)家機(jī)器的不斷強(qiáng)化[23]，它們密切聯(lián)系、不可分離，最終在一個(gè)“民主”政體中創(chuàng)造了飛速發(fā)展的工業(yè)化奇跡[24]。南北戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)和戰(zhàn)后重建工作的推進(jìn)，強(qiáng)有力地扭轉(zhuǎn)了19世紀(jì)初期所保留下來(lái)的分權(quán)化傾向；在捍衛(wèi)美利堅(jiān)合眾國(guó)統(tǒng)一以及廢除奴隸制的過(guò)程中，強(qiáng)化了國(guó)家機(jī)器，也進(jìn)一步明確了聯(lián)邦政府的權(quán)威。

（二）工業(yè)化的勝利整合了公共教育系統(tǒng)

由聯(lián)邦政府所強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)的工業(yè)化過(guò)程驅(qū)逐并消解了自18世紀(jì)以來(lái)由小政府所帶來(lái)的地方主義情緒，進(jìn)而領(lǐng)導(dǎo)了公共教育系統(tǒng)的整合。“如果民主政治要求它的公民具有諸如穩(wěn)健、理智、誠(chéng)信這樣的品質(zhì)，他們需要用其他的方法去獲得這些品質(zhì)……匆匆填補(bǔ)這個(gè)缺口的教育改革家——賀拉斯·曼、亨利·巴納德及其助手們——許諾在孩子們性格可塑、容易形成習(xí)慣的公立學(xué)校讀書(shū)時(shí)期，塑造這些民主分子的公共品質(zhì)。財(cái)產(chǎn)不再能做到的事情，學(xué)校里老師們將能夠做到。曼宣布，民主的公民擁有‘接受教育的絕對(duì)權(quán)利’，他們的社會(huì)同樣有一種使他們接受教育的強(qiáng)制性責(zé)任。”[25]

一方面，伴隨著城市和工業(yè)的發(fā)展，貧困、犯罪和不道德現(xiàn)象蔓延，使得城市之中的階級(jí)鴻溝日益擴(kuò)大，學(xué)校開(kāi)始被視為提升城市生活質(zhì)量的關(guān)鍵性機(jī)構(gòu)；而學(xué)校如何防止城市的墮落，其中愈合城市中階級(jí)的分化就迫在眉睫。“沒(méi)有人了解家庭環(huán)境的缺陷，沒(méi)有人了解家庭生活、貧困家庭以及文盲家庭的混亂無(wú)序，更不要說(shuō)一些不節(jié)制的行為。例如，粗魯?shù)膽B(tài)度、骯臟猥褻的語(yǔ)言以及散懶成性帶來(lái)的種種惡劣的習(xí)性，這些問(wèn)題在某些人滿為患的地區(qū)比比皆是。因此，毫無(wú)疑問(wèn)，要盡可能地讓兒童遠(yuǎn)離這些環(huán)境與反面教材，而且要越早越好、越快越好……作為家長(zhǎng)的城市貧民的無(wú)能，意味著需要改變天然形成的家庭背景，取而代之以人為形成的家庭環(huán)境。”[26]這要求學(xué)校用一種長(zhǎng)時(shí)間的、制度化的、結(jié)構(gòu)縝密的正規(guī)教育來(lái)確保所有兒童合格的出勤率，讓兒童擺脫家長(zhǎng)的影響、轉(zhuǎn)而接受學(xué)校的影響。因此，學(xué)校的“首要目標(biāo)”，“并不是……智育，而是要規(guī)范情感和品格、糾正惡習(xí)、讓心靈美的種子播散在兒童年幼的心靈狂野之中，通過(guò)清潔、縝密、文雅、好性情、溫順、善良、公正和真理等習(xí)慣的養(yǎng)成來(lái)塑造天真可愛(ài)、德才兼?zhèn)涞钠犯瘛薄Ａ硪环矫妫@樣一種長(zhǎng)時(shí)間的、制度化的、結(jié)構(gòu)縝密的正規(guī)教育暗含了城市生活和制造業(yè)對(duì)“合格的工人”的要求。1841年和1859年，當(dāng)賀拉斯·曼和喬治·鮑特韋爾（George Boutwell）分別就教育的意義問(wèn)題征求企業(yè)家意見(jiàn)時(shí)，他們收到了如下的答案。有人認(rèn)為，相對(duì)于品行而言，知識(shí)是次要的，一個(gè)受過(guò)教育的工人，其行為應(yīng)該“更有紀(jì)律、更有禮貌”，更愿意遵守“企業(yè)的規(guī)章制度”。在處理勞動(dòng)糾紛時(shí)，同樣有經(jīng)驗(yàn)的資本家認(rèn)為，“我往往支持那些最有智慧的、最有教養(yǎng)的、最有德行的人”。這無(wú)異于說(shuō)，“最吵最麻煩的，往往是那些無(wú)知和沒(méi)教養(yǎng)的人，他們往往容易情緒激動(dòng)、嫉妒猜忌”。德行兼?zhèn)涫菢O為重要的：教育、品德、順從都是同等重要的；這成了一個(gè)有教養(yǎng)的人的三大品格，這“既有巨大的經(jīng)濟(jì)效益又是一種美德”。[27]

由此可見(jiàn)，聯(lián)邦政府、工業(yè)化和公共學(xué)校運(yùn)動(dòng)開(kāi)始進(jìn)入一種“互惠互利”的循環(huán)之中。其一，19世紀(jì)由聯(lián)邦政策的強(qiáng)勢(shì)引導(dǎo)促成了一個(gè)龐大的、統(tǒng)一的“自由市場(chǎng)”在全國(guó)范圍的崛起。與此同時(shí)，由聯(lián)邦所贊助、鼓勵(lì)、支持的快速工業(yè)化道路產(chǎn)生了集權(quán)的需要。其二，高速發(fā)展的工業(yè)化帶來(lái)全國(guó)性的統(tǒng)一市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與要求，現(xiàn)代企業(yè)由諸多專(zhuān)業(yè)化部門(mén)構(gòu)成，由領(lǐng)薪水的管理人員按照科層制的方式進(jìn)行管理，這為公共學(xué)校的快速推進(jìn)提供了迫切需要的全國(guó)性的、同質(zhì)化的助力——科學(xué)、效率、一致性與科層制。其三，公共學(xué)校運(yùn)動(dòng)的快速發(fā)展為工業(yè)化提供高水平、高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人和日益提升的專(zhuān)業(yè)化、系統(tǒng)化知識(shí)結(jié)構(gòu)。[28]

綜上所述，在推演美國(guó)聯(lián)邦政府究竟是在什么時(shí)間、以何種方式、何種形態(tài)開(kāi)始干預(yù)公共教育時(shí)，我們能夠看到這樣一條邏輯：19世紀(jì)早期的美國(guó)公共學(xué)校運(yùn)動(dòng)迫切需要一條有效的“同質(zhì)化”策略來(lái)消解自殖民地時(shí)期以來(lái)的教育地方主義；而同一時(shí)期的美國(guó)的工業(yè)化與工廠制——科學(xué)、效率、一致性、科層制，有效地為美國(guó)公共學(xué)校運(yùn)動(dòng)提供了一條邏輯縝密的“同質(zhì)化”策略。但美國(guó)的工業(yè)化之所以能夠提供這樣一條有效的“同質(zhì)化”策略，根源在于南北戰(zhàn)爭(zhēng)后強(qiáng)勢(shì)聯(lián)邦政府態(tài)勢(shì)的出現(xiàn)以及它在19世紀(jì)后期的引導(dǎo)、干預(yù)、成就美國(guó)工業(yè)化過(guò)程中所扮演的核心角色。因此，發(fā)生在南北戰(zhàn)爭(zhēng)之后的聯(lián)邦政府的強(qiáng)勢(shì)角色與干預(yù)成為所有問(wèn)題的答案，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)手段也好，組織模式也罷，都僅僅成為技術(shù)層面的問(wèn)題；聯(lián)邦政府借由具象技術(shù)手段和強(qiáng)有力的顯性措施抽身而出，并將其意識(shí)形態(tài)隱性地、更加牢固地“嵌含”在教育教化之中，進(jìn)而在實(shí)踐中達(dá)成了美國(guó)公共教育的“一種最佳體制”（One Best System）。[29]

從這個(gè)意義上說(shuō)，聯(lián)邦政府在美國(guó)公共教育中主導(dǎo)角色的成型是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過(guò)程，它是伴隨著由聯(lián)邦政府所主導(dǎo)的美國(guó)工業(yè)化進(jìn)程而逐漸完成的過(guò)程，而不是某一部法案或者法令一蹴而就的結(jié)果。1867年，美國(guó)教育署（The United States Bureau of Education）成立；1875年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)格蘭特（Ulysses Grant）在對(duì)國(guó)會(huì)呼吁要求通過(guò)憲法修正案允許聯(lián)邦給予各州永久維持免費(fèi)的公立學(xué)校所需的必要支持[30]；1917年《史密斯-休斯法》的頒布是這一過(guò)程的終點(diǎn)，標(biāo)志著聯(lián)邦政府在美國(guó)公共教育中隱形的、牢固的干預(yù)角色的成型，并由此推動(dòng)了20世紀(jì)以來(lái)美國(guó)公共教育中的不斷強(qiáng)化的集權(quán)傾向。