建設項目壓覆礦產資源補償機制探討

江福兵，蘆雙雙

（湖南省自然資源事務中心，湖南 長沙 410000）

建設項目壓覆礦產資源，是指建設項目實施后，導致礦產資源不能被開發利用。建設項目壓覆區與勘查區塊范圍或礦區范圍重疊但不影響礦產資源正常勘查開采的，不作壓覆處理[1]。壓覆礦產資源的補償，根據是否設置礦業權，可分為三種情形：一是壓覆了探礦權但未查明礦產資源的；二是壓覆了采礦權或設置的采礦權內有查明礦產資源的；三是壓覆了國家出資查明的資源未設置礦業權的，即壓覆礦產地的。對于第三種情形壓覆礦產地的補償，相對較易處理；對于第一、二種情形壓覆礦業權的補償，由于目前法律對壓覆補償標準規定不夠明確，導致壓覆雙方對補償標準的理解上存在偏差，繼而引發糾紛。此外，目前壓覆審批的相關文件中對于平面且重疊不影響正?？辈椋ㄩ_采）的界定，也沒有相應配套的技術標準或規范，導致建設方編制的是否影響礦產資源開發的論證報告得不到礦業權人或者主管部門的認可，影響后續審批工作。因而筆者認為現有壓覆礦產資源補償的機制值得探討。

1 建設項目壓覆礦產審批管理現狀

根據礦產資源種類，將壓覆礦產資源劃分為壓覆重要礦產資源和非重要礦產資源。重要礦產資源包括《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種以及省級行政主管部門確定的本行政區域的優勢礦產、緊缺礦產[1]。除重要礦產資源外，均為非重要礦產。

當前各省對建設項目的壓覆礦產資源審批管理方式存在差別，有的省份不區分重要礦產資源與非重要礦產資源，規定建設項目壓覆了礦產資源的均需進行審批，有的省份僅對建設項目壓覆了重要礦產資源的進行審批。對于壓覆補償來說，無論是壓覆重要礦產資源還是非重要礦產資源，建設方均應對其進行補償[2-3]。

2 建設項目壓覆礦產資源補償探討

各省在壓覆補償問題上，特別是在壓覆礦業權時，對壓覆補償的內容如：補償范圍、補償標準、補償程序等方面均存在差異。部分建設項目因壓覆補償雙方分歧大，從而導致數年無法完成壓覆審批。

2.1 現有壓覆補償制度性文件及依據

為保障重點項目和民生工程建設，保護礦業權人的合法權益，配合原國土資源部《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發〔2010〕137 號）文的實施，山東、江西、河南、湖南等省出臺操作性細則，對建設項目壓覆礦產的補償內容進行了進一步明確。以上各省關于建設項目壓覆礦產資源補償的文件，基本上依據成本補償原則[3-6]。

2.2 壓覆礦產地補償實施現狀

對于建設項目壓覆礦產地是否需要進行補償，各省要求不一，部分省份規定壓覆國家出資查明未設置礦業權的礦產資源，不需要進行補償，僅對壓覆的資源評估備案即可，也有省份要求按照勘查成本進行補償[6-9]。

對于建設項目壓覆國家出資探明的礦產地的，現行沒有國家層面的政策文件規定是否需要補償，因此建設方在項目規劃或建設時，對壓覆礦產資源不可避免性未進行論證，建設項目批準后主管部門只能同意壓覆，導致國家作為礦產資源的所有權人及探明礦產地的投資人的合法權益受損。

作為行政主管部門，壓覆礦產資源的審批管理，其目的是既要合理保護和利用礦產資源，又要保障建設項目的順利實施。將壓覆礦產地納入補償范圍，制訂相關補償文件，才能促使建設方科學規劃、選址，盡量避免不壓覆或者少壓覆礦產資源，最終真正有效保護礦產資源。

2.3 壓覆礦業權補償實施現狀

建設項目壓覆礦業權審批是壓覆審批工作中的難點。建設項目壓覆礦業權或者礦業權內的資源時，建設方和礦業權人從各自經濟利益出發，難以達成一致，從而引發糾紛。礦業權人對國家政策理解存在偏差，往往以潛在的經濟價值為由漫天要價；建設方對建設項目壓覆礦產資源審批的重要性認識不到位，未將建設項目壓覆礦產資源評估和補償費用納入項目工程預算，直至項目在用地審批環節才開展建設項目壓覆查詢與報批工作，致使項目的投資估算增加，財務評價及民生經濟評價風險增大。

建設項目壓覆礦業權，給礦權人造成的權利損害主要是影響了礦權人正常開展勘查（開采）工作，或者導致其勘查（開采）范圍縮減，損害其投資預期收益。個別項目壓覆礦業權后，如鐵路、公路等線性工程通過生產礦區，切斷了布設的生產運輸巷道或井筒，礦業權人不得不開拓新的采掘系統，從而增加礦業權人投入的成本。因此，確定壓覆礦區補償范圍時，除需考慮空間位置對壓覆區礦產資源開發造成的損害外，還應考慮其礦區內礦產資源后續開發因項目實施而受到的不利影響。

2.4 蘭渝鐵路壓覆周家溝礦區探礦權案例

蘭渝鐵路壓覆了周家溝礦區探礦權，雙方先后簽訂《協議書》、《備忘錄》約定補償，補償范圍包括被壓覆資源的礦業權價值4295.49萬元、煤礦后期開采的影響損失6548.59萬元。被告在簽訂協議書后支付了3000萬元。后雙方因補償問題產生分歧，探礦權人向四川高級人民法院起訴。一審判決認為：雖然鐵路對原告礦權形成壓覆，但原告僅享有探礦權，不享有采礦權；雙方的補償應當按照國土資源部“國土資發〔2010〕137 號”的規定，采用成本補償的原則進行，但雙方委托形成的評估報告等不符合成本補償的原則。

原告不服一審判決向中華人民共和國最高人民法院上訴，最高人民法院認為：①探礦權作為一種用益物權，對探礦權這種用益物權的損害賠償責任，應基于該種用益物權的財產價值來確定，而不能簡單的等同于權利人對該種用益物權的實際投入，侵害探礦權應補償或賠償其相應的財產價值；②“國土資發〔2010〕137 號”文作為管理性文件，強調的是相關行政管理部門的審批管理職責，不能直接作為處理民事主體之間民事權益糾紛的依據，且該文件亦未排斥民事主體之間協議補償的方式；③雙方已簽訂文件同意壓覆，同意按照國家政策補償，其中約定的按照壓覆礦業權價值的補償金額應當予以確認。因此，法院直接改判支持原告合理的補償請求，責令被告支付剩余資源價值補償款1295.49萬元。

3 討論

目前，壓覆礦產司法糾紛呈逐年上升態勢[10]。壓覆糾紛一旦進入司法程序，由于耗時較長，建設項目的進度必然會受到影響。實踐中，當建設項目與礦業權或者礦產資源平面重疊時，對礦產資源正常勘查或開采是否有影響，缺少相關的技術規范來界定，且隨意性較大。另一方面，現行政策對壓覆礦產資源的補償范圍、補償標準等未規定明確的標準，國家也未出臺相關的處置辦法，缺乏法律依據。實際操作中，礦業權人與建設方不能就壓覆補償協議達成一致的主要原因就是雙方對補償范圍、補償標準等存在爭議。礦業權人因壓覆導致的損失不言而喻，自然希望得到更多的補償; 建設方作為項目投資方，自然要降低投資成本，從而使得雙方意見很難達成一致。

建設項目壓覆礦業權補償問題上，吳永高等[11]認為，應嚴格遵循物權保護原則和財產損害賠償原則，對于礦業權這種用益物權的損害賠償責任，應基于用益物權的財產價值來確定，而不能簡單地等同于權利人對該種用益物權的實際投入。

《民法典》第三百二十三條規定：用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利。第一千一百八十四條：侵害他人財產的，財產損失按照損失發生時的市場價格或者其他合理方式計算。因此，建設項目壓覆礦產補償，無論是壓覆了國家出資查明未設置礦業權的資源，還是壓覆了礦業權，建設方應依據用益物權財產價值來確定補償金額。

4 結語

礦產資源壓覆審批是《礦產資源法》規定的一項合理保護礦產資源的政府管理職能，但當前的壓覆審批管理中壓覆補償機制尚存在一些不足。合理做好建設項目壓覆礦產資源的補償工作，既保護了權益人的合法利益，也能保障項目的順利實施，這也是做好壓覆審批管理工作的重點和難點。

建議國家盡快出臺相關法規和標準規范文件，明確壓覆礦產資源評估和補償的實施細則，完善壓覆礦業權管理的相關法律制度，便于今后建設項目壓覆評估及審批工作的順利開展。