畢節市農村宅基地審批管理存在的問題與對策

褚崇勝， 顧 國

(畢節市農業經營管理站， 貴州 畢節 551700)

宅基地是保障農民安居樂業和農村社會穩定的重要基礎，事關億萬農民居住權益，加強宅基地管理，對于保護農民權益、推進美麗鄉村建設和實施鄉村振興戰略具有重要的意義。根據《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》(2020年中央一號)[1]、《中央農村工作領導小組辦公室 農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》(中農發﹝2019﹞11號)[2]和《農業農村部 自然資源部關于規范農村宅基地審批管理的通知》(農經發﹝2019﹞6號)[3]等文件精神要求，畢節市高度重視農村宅基地管理工作，并結合部門職能職責積極牽頭協調、及早謀劃部署、及時調查研究，自2020年以來，特別是2020年7月3日全國農村亂占耕地建房問題整治工作電視電話會議召開以來，畢節市農村宅基地管理工作快速進入正軌，并探索建立了“統一審批窗口、統一審批流程、統一審批標準、統一帶圖審批、統一掛牌施工、統一核查驗收”的“六個統一”工作機制，對進一步規范農村宅基地審批管理、在切實保障農村群眾合法建房需求，確保農村亂占耕地建房問題堵得住、疏得通發揮重要作用。現對當前畢節市農村宅基地審批管理基本情況進行介紹，分析其中存在的主要問題，并對“六個統一”工作機制的具體內容進行總結，以期更好推廣和利用該工作機制的成功經驗，為推進完善畢節市農村宅基地審批管理工作提供參考。

1 畢節市農村宅基地審批管理基本情況

1.1 全面建立宅基地審批窗口

全市271個涉農鄉鎮已全部建立審批窗口，統一標示標牌，建立完善聯審聯辦制度，明確部門職責及辦理期限，配備相關業務人員，優化審批流程，細化審批事項，公布辦理要件，按時受理農戶申請。

1.2 全面推進宅基地審批業務

印發《關于加強農村宅基地審批管理的通知》，全面推進宅基地審批業務。截至目前，全市共收到農戶宅基地申請1.97萬宗，涉及用地面積近220萬m2；通過農戶申請6 738宗，涉及用地面積76.6萬m2，審批通過率34.11%。

1.3 全面規范宅基地審批管理

全市已發放《鄉村建設規劃許可證》1 711宗、《農村宅基地批準書》2 068宗，帶圖審批3 579宗，掛牌施工5 595宗，核查驗收296宗。開展業務指導或培訓7 883場次19.2萬人次，發放培訓或宣傳資料106.4萬份。

1.4 全面開展宅基地需求調查

根據貴州省農業農村廳統一安排部署，2020年12月至2021年2月，進一步對全市2021年度和2022年度的農村村民住宅建設合理用地需求進行統計上報，全市2021年度農村建房用地需求約694萬m2，2022年度農村建房用地需求約439萬m2，切實保障農村村民住宅建設合理用地需求。

2 畢節市農村宅基地審批管理存在的主要問題

2.1 規劃暫未落地導致不敢審批

據調研發現，目前多數鄉鎮的“兩規”，即土地利用總體規劃和鄉村規劃基本上是在第二次全國土地調查的基礎上制定，之前的基本農田劃界中部分不符合實際，導致一些群眾很難進入審批環節，在實際審批工作中的實用性和操作性普遍不強，很難指導鄉鎮開展審批工作。特別是2020年全國農村亂占耕地建房問題整治工作電視電話會議召開后，相繼出臺農村亂占耕地建房行為“八不準”[4]和“十個一律”規定[5]，部分鄉鎮為避免可能發生的違規風險，主要在原址翻建方面開展審批工作，異址新建類由于涉及“兩規”問題，鄉鎮很難把握，多數保守地采取叫停方式，少數地區甚至連室內裝修也不允許，不敢貿然審批。

2.2 用地指標暫未落實導致無地可批

《貴州省農村村民住宅建設合理用地保障實施細則》明確規定“農村村民住宅建設用地所涉新增建設用地年度計劃指標實行單列管理，原則上不低于新增建設用地年度計劃指標的5%。[6]”據初步統計，畢節市2021年度農村宅基地用地需求約694萬m2，但目前該指標暫未得到切實保障，導致部分地方在開展農村宅基地審批工作時不考慮用地指標能批則批，或考慮用地指標后因指標暫時沒有或不夠，出現無地可批現象。

2.3 政策理解不到位導致超面積審批

由于各級各部門對當前指導農村宅基地審批的現有政策仍存在理解不到位、認識有偏差、口徑不統一、尺度把不準等問題，導致部分鄉鎮一定程度上難免出現超面積審批亂象。如關于宅基地標準，貴州省有文件明確規定，城郊、壩子地區，丘陵地區,山區、牧區,每戶宅基地分別不得超過130 m2、170 m2及200 m2[7]，但基層對上述區域的劃分難以把握，部分地方為便于操作，片面認為整個縣區或鄉鎮都是山區或丘陵，不考慮人口數量標準，導致部分超面積審批。

2.4 審批后監管乏力

部分鄉鎮普遍存在重審批輕監管現象，對于批后監管工作的重要性缺少足夠認識。一是未嚴格落實統一掛牌施工要求，施工不掛牌或掛牌內容不規范、不統一、不完善。二是未嚴格落實批后監管。由于部分鄉鎮批后監管力度較弱，部分群眾借此批少建多，為下一步的確權登記或查處工作留下隱患。三是未嚴格落實統一核查驗收。部分鄉鎮較長時間未能及時組織自然、農業農村等有關部門現場核查驗收，影響群眾下一步的確權登記。

3 畢節市農村宅基地審批管理的改進對策

針對畢節市農村宅基地審批管理存在的上述突出問題，畢節市農業農村局、自然資源和規劃局于2020年9月23日在納雍縣召開全市農村宅基地審批管理工作現場觀摩會，隨后又在各縣(市、區)廣泛深入開展專題調研工作，積極探索建立了“六個統一”工作機制，成為規范畢節市農村宅基地審批管理工作的有力對策，對改進畢節市農村宅基地審批管理工作發揮了重要作用。

3.1 統一審批窗口

根據《農業農村部 自然資源部關于規范農村宅基地審批管理的通知》(農經發〔2019〕6號)[3]要求(以下簡稱6號文件)，及時印發《畢節市農業農村局關于加強農村宅基地審批管理的通知》，指導鄉(鎮、街道)便民服務中心統一增設“農村宅基地審批窗口”，建立一個窗口對外受理，農業服務中心、國土所、村建站等多部門內部聯動運行的農村宅基地用地建房聯審聯辦制度。明確部門職責及辦理期限，配備相關業務人員，按時受理農戶申請，專門解答群眾疑惑，統一標示標牌，公布辦理要件，細化辦理流程，向群眾提供相關資料表冊，做到群眾只進一扇門、最多跑一次，全力打通服務群眾“最后一公里”。

3.2 統一審批流程

嚴格按照6號文件要求，制定《畢節市農村宅基地審批管理工作指南》及《畢節市農村宅基地審批工作流程圖》，指導各地按照“農戶提出申請、村民小組討論公示、村級組織審查、鄉鎮部門審核、鄉鎮政府審批、縣級政府備案、申請辦理登記”等一套規范程序進行審核、審批。制作《畢節市農村宅基地審批管理工作情況調度表》，建立農村宅基地審批管理情況“半月一調度、一月一通報”制度，有效緩解農村亂占耕地建房整治工作壓力。對農戶提出的農村宅基地審批申請，切實加強農村宅基地“申請審查到場、丈量批放到場、核查驗收到場”“三到場”管理，明確參與部門，規定辦理時限，細化各個環節審查、審核、審批內容及意見，規范有序推進宅基地審批管理。

3.3 統一審批標準

農村宅基地審批過程中，嚴格落實用途管制規則和建設管控要求，規范引導村民依規選址，合理利用和節約集約用地，對宅基地用地選址不符合國土空間規劃、用途管制要求等情況的，一律不準核發《鄉村建設規劃許可證》及《農村宅基地批準書》。嚴格按照“一戶一宅、面積法定”原則，確保農村村民一戶只能擁有一處宅基地。嚴格執行貴州省宅基地用地面積限額標準。同時，通過印制《畢節市農村宅基地管理工作手冊》等宣傳資料，組織召開農村宅基地審批管理工作推進會、調度會、觀摩會等，加強業務培訓和指導，進一步提高相關業務人員政策理論水平及業務操作能力，確保規范執行審批標準。采取張貼公告、墻體廣告、橫幅標語等多種形式，加強《八不準》《十個一律》等政策的宣傳力度，確保政策深入人心，營造農村建房規范審批的良好氛圍。

3.4 統一帶圖審批

為規范農村村民建房外觀風貌，防范農村住房質量安全隱患，推進美麗鄉村建設，實行統一帶圖審批管理。推進村莊規劃與土地利用總體規劃實現“兩規合一”，將農房設計建筑風格、外立面材質、建筑色彩等納入村莊規劃和村莊設計，組織編制《畢節市“四在農家·美麗鄉村”民居建設圖集》，與電子版一并發縣區、鄉鎮，用以指導各地村民建房施工。鄉鎮以圖集為參考，引導符合建房要求的農戶，選定自己喜歡的建房外觀風貌圖和建房戶型圖，加強村民建房的風貌管控。鄉鎮聯審聯辦審批中，由國土所、農業服務中心等相關負責人員到擬建房現場進行踏勘后，在《農村宅基地和建房(規劃許可)審批表》中附上“宅基地坐落平面位置圖”，載明擬建農村宅基地的具體位置，長寬、四至，標明與永久性參照物的具體距離，切實加強村民建房審批監管，鄉鎮政府審批通過后向申請人出具《鄉村建設規劃許可證》及《農村宅基地批準書》。

3.5 統一掛牌施工

針對農村村民建房管理混亂、未批先建、私搭亂建、違法違規建房等亂象，明確要求農村村民建房必須統一實行掛牌施工管理，建立村民建房“掛牌施工”制度。對符合條件申請建房的農戶，鄉鎮政府必須組織農業服務中心、國土所、林業站、村建站等涉及部門實地丈量放線，加強宅基地使用、住宅建設的全程監督管理，確保面積、四至等按審批使用宅基地，防止違法違規行為發生。對申請建房獲得批準的農戶，須在施工現場懸掛張貼統一的施工明示牌，公布申請建房農戶基本信息、擬批準宅基地和建房面積、建房性質、用地類型、宅基地四至等相關信息，廣泛接受群眾監督及各級各部門監督檢查，未執行掛牌施工的一律按未批先建處理。

3.6 統一核查驗收

鄉鎮在收到農戶建房完工驗收申請后，在規定時限內組織農業服務中心、國土、村建等相關部門，對村民建房統一進行現場核查驗收，實地檢查農戶是否按照批準面積、層高、層數和規劃要求建設住房，并出具《農村宅基地和建房(規劃許可)驗收意見表》。農村村民住房建設竣工并通過驗收后，向縣區不動產登記管理部門提交房屋竣工驗收材料、《農村宅基地和建房(規劃許可)驗收意見表》等相關資料，申請辦理不動產登記，并按農村村民建房“一戶一檔”要求，規范村民建房檔案資料歸檔管理，加強農村宅基地信息化管理。對不按相關政策執行、不遵守規定的建房行為，嚴格按照國家“八不準”和貴州省“十個一律”要求加強執法監管，對不符合規定的一律責停，達到拆除要求的一律拆除，并對相關審批責任縣區、鄉鎮進行追責問責，切實做到強化源頭管控，加大巡查制止力度，做到早發現，早制止，疏堵結合治理農村亂占耕地建房問題。