元治理視角下社會組織參與鄉村治理的困境與對策

韓 青

（天津商業大學，天津 300134）

1 問題的提出與相關文獻回顧

黨的十八大以來，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的提法明確勾畫出了鄉村社會治理的主體結構。鄉村治理是一個多元參與、協商互動、合作共治的過程，社會組織參與鄉村治理是鄉村社會治理的題中之義，更是題中之要義。

學術界對社會組織的研究大致從以下幾個維度展開。第一，基于“國家—社會”框架下社會組織的發展歷程。如，蘇曦凌認為社會組織的演進起點是新中國成立至改革開放時期的總體性二元合一關系，分化性二元合一政社體系的生成與發展則經歷了讓渡與承接、規范與依附、激活與協同三個階段［1］。龔維斌基于政府和社會組織關系（下稱“政社關系”），總結出社會組織方式呈螺旋式變化［2］。楊榮等則另辟蹊徑，利用個案來闡述政社間從依附到契約再到合作的信任關系變遷［3］。第二，從歷史維度探討社會組織的成就與經驗?？傮w而言，我國社會組織在理論上實現了治理理念的重大轉變、話語體系的中國化、理論體系的豐富發展；在實踐上取得了法規制度逐步健全、治理體制不斷創新、黨建工作日益加強的成就［4］。第三，對社會組織特點及其作用的研究。如，王詩宗等基于制度邏輯演進，認為在以政府邏輯為主導的多層次制度邏輯下，我國社會組織的特征表現為依附式自主，并對其進行初步經驗檢視［5］。

研究發現，學者們對我國社會組織的發展歷程、取得的成就以及特點作用等方面的研究具備較為完整的理論框架。但總體而言，這些研究多是把社會組織的自身發展作為切入點，進行詳細分析與闡釋，少有研究分析社會組織在鄉村社會治理相關領域的作用機制。在構建共建共治共享治理格局的宏觀背景下，社會組織在鄉村治理中具有不可或缺的作用。然而，學術界對該領域的研究較為薄弱，對社會組織參與鄉村治理的理論指導不足。鄉村治理中的社會組織該何去何從？本文從元治理視角出發，擬在剖析社會組織參與鄉村治理現實困境的基礎上，從元治理的角度對社會組織參與鄉村治理的路徑進行更深入的分析探討。

2 元治理理論與社會組織參與鄉村治理

2.1 元治理理論的邏輯架構

“元治理”是鮑勃·杰索普在對治理進行反思的基礎上提出來的。它指的是“為了克服治理失靈而進行的對自我管理的管理和對自我組織的組織，追求科層制、市場和網絡三種治理的協調”［6］，又被稱為“治理的治理”。在杰索普看來，“元治理”的內涵包括兩個維度：一是制度設計，二是戰略規劃?！霸卫怼钡哪繕耸窃诰S護民族國家一致性與完整性的同時，構建一種語境，使包括市場機制、科層制和自組織治理在內的不同治理安排得以實現［7］。因此，元治理并未拋棄其他協調模式，市場制、網絡治理仍然存在，只不過是在“通過協商制定決策科層制、自組織”的情境下運轉。元治理與治理最大的區別在于元治理強調政府的領導中心地位，政府與其他社會治理主體是“同輩”關系，但卻扮演“長者”的角色，即“同輩中的長者”。元治理是一種靈活的治理機制，通過不同治理形式的理性選擇與有機組合，彌補單一治理的不足，尋求協調治理和有效治理［8］，從而克服了“治理的三元悖論”。

2.2 元治理理論在社會組織參與鄉村治理中的適切性

從理論上來看，元治理是對治理理論的反思與改進，它并不否認多元社會主體在治理中的作用，也不贊同構建全能型政府，而是認為政府應作為元治理者，在治理中發揮其獨特優勢，使治理在協商制定政策的情境下有效運轉?？梢哉f，元治理在國家中心視角下的“管理”與社會中心視角下的“治理”的二元對立中，為社會組織參與鄉村治理找到了一條新道路［9］。因此，將元治理作為組織參與鄉村治理的理論架構，可以為社會組織有序參與鄉村治理提供理論參照。

從現實來看，元治理者在治理中發揮領導核心作用，與我國社會組織參與鄉村治理的現狀相符。首先，黨和國家的政策落實主要靠基層政府，如果基層政府不主動承擔起落實鄉村治理相關政策的重擔，社會組織必然是一盤散沙，難以挑起鄉村治理現代化的重任，而國家治理現代化也會因此受阻。其次，大多數社會組織成員的法治意識淡薄，解決日常沖突靠“熟人”“面子”，或訴諸武力，如果沒有基層黨組織和政府的積極引導，法律等正式制度難以嵌入鄉村，不利于鄉村治理的有序推進。最后，在鄉村治理中，基層政府與社會組織若延續網絡治理的平等關系，那么鄉村治理就會缺少相應的制約機制和基本運作原則，最終導致整個鄉村治理網絡坍塌。因此，元治理對解決社會組織參與鄉村治理中存在的問題具有借鑒意義，引入元治理理論來分析鄉村治理中的社會組織，具備一定的可行性。

3 當下社會組織參與鄉村治理的困境

隨著治理理論的興起，多元主體參與社會治理已是大勢所趨，社會組織作為多元主體之一，亦在其中發揮著重要作用。然而，鄉村社會組織在鄉村治理中卻面臨著雙重困境，難以促進鄉村有效治理。

3.1 外部困境

社會組織作為鄉村治理主體之一，外部環境的變化對其發展有著重要影響。第一，部分地區基層政府缺乏治理理念。部分地區基層政府管理理念根深蒂固、“官本位”現象突出，尚未樹立共治理念，忽視社會組織在鄉村治理中的作用，在管理中越位現象頻繁，最終導致社會組織自治空間被壓縮。盡管社會組織主動參與鄉村治理，結果卻只能充當基層政府的提線木偶。第二，社會組織公信力不足。鄉村社會組織分為本土型社會組織和外來型社會組織。由于本土型社會組織大多是理性小農基于共同利益而結成的自組織［10］，所以其在村民中具有較高信譽，基層政府本著“民主性”理念，也愿意讓其參與鄉村治理。然而，由于利益關聯度低、生活習慣與文化差異大等，外來型社會組織在嵌入鄉村社會時便會與本土型社會組織存在博弈，生活在熟人社會中的鄉村共同體對其持懷疑，甚至抵制態度，嚴重阻礙了外來型社會組織在鄉村治理中作用的發揮。

3.2 內部困境

社會組織在參與鄉村治理的過程中，不僅面臨著難以克服的外部困境，還存在著嚴峻的內部困境，阻礙其促進鄉村治理的有效發展。其一是社會組織自治性弱，依附性強。在鄉村治理過程中，治理資源主要集中在基層政府手中。由于自身可持續發展能力不足，社會組織在人力和資金資源上高度依賴于政府，逐漸異化為基層政府的下級機構，導致鄉村社會組織行政化現象嚴重，自治角色模糊，自治程度不高且流于形式。其二是社會組織自身專業化程度低。鄉村社會組織多是由于共同興趣愛好或特定事物而組建起來的，如文娛會、紅白理事會等，其成立宗旨并非實現鄉村有效治理。所以，此類社會組織呈現出結構單一、專業化程度較低等特點。有些社會組織對有關鄉村政策的解讀甚至與正式組織存在沖突，這不僅會降低社會組織的公信力，影響其自身發展，甚至還會阻礙鄉村治理現代化的有序推進。

4 元治理視角下社會組織參與鄉村治理的路徑選擇

“治理有效”僅靠個人主義的農民某個群體單打獨斗是難以實現的，只有將各方力量組織起來，鄉村振興戰略才能從文本轉化為實際行動［11］。如何打破鄉村社會組織面臨的內外雙重困境，使其成為鄉村治理的有力支撐，是當下亟須解決的重要問題之一。

4.1 明確政府的“元治理者”角色

轉變政府角色并優化政社關系是促進社會組織高效參與鄉村治理發展的前提條件。首先，政府要扮演“元治理者”角色。作為“元治理者”，基層政府在鄉村治理中要正確樹立“同輩中的長者”角色，積極轉變職能，逐漸釋放自治空間，給社會組織參與鄉村治理更多的自治權。此外，基層政府要承擔起“領導人”的角色。在鄉村治理這一背景下，其主要職能在于明確鄉村治理目標、明晰社會組織在鄉村治理中的角色定位、制定治理規則、構建必要的制約機制等。其次，基層政府要轉變理念，主動搭建治理平臺?；鶎诱獜娜苄驼D變為服務型政府，樹立民本思想，強化合作理念，堅持從群眾中來到群眾中去，主動增強與社會組織的聯系，統籌協調治理資源，主動構建共建共治共享的鄉村治理平臺［12］。最后，基層政府要加強對社會組織的培育。鄉村社會組織的發展離不開自上而下的行政力量。因此，基層政府要有針對性地加大對社會組織的培育力度，為其提供人力、資金支持，降低準入門檻，優化政府購買社會組織服務的方式，形成良性契約合作關系。此外，政府要積極培育社會的自組織能力，建立和完善參與式行政機制，優化“放”“管”結合的彈性機制，提升基層自治組織的自治能力［8］。

4.2 提升社會組織的治理能力

社會組織作為鄉村治理的關鍵主體之一，其自身治理水平影響著鄉村治理進程的推進，因此，提升鄉村社會組織的治理能力，是增強其鄉村治理能力的關鍵一環。其一，樹立共治理念。鄉村社會組織要切實轉變傳統依附觀念，樹立共建共治共享理念；要積極響應基層政府關于治理理念的宣傳，并主動在村民中加強宣傳，使共治理念真正深入人心；要將治理理念作為行動指南，并切實落到實處［12］。其二，提升自治水平。鄉村社會組織要加強自身培訓，提高成員文化素質，為成員制定職業生涯發展規劃、開展職業培訓、提高職業素養，完成職業化轉型，從而實現組織自身的專業化和職業化。此外，鄉村社會組織還應建立健全人才引進和培養機制，豐富自身人力資源；主動拓寬資金籌集渠道，增強自身可持續性；實現信息公開、透明式運作，增強公信力。其三，參與鄉村治理平臺的搭建和運營。社會組織在鄉村治理中要扮演“協調者”角色，加強與村民、政府的聯系，做好鄉村治理平臺的搭建和運營工作；要積極響應基層政府采取的各項鄉村治理措施，利用自身社會性優勢為政府分擔治理壓力；要加大公共服務供給力度，成為基層政府治理鄉村的好幫手。

4.3 堅持依法治理是保障

作為對治理的治理，元治理解決了誰來“組織自組織”的難題，卻因無法擺脫“誰來治理治理者”的困境而陷入治理悖論［8］。法治是元治理的基本制度保障，沒有健全的法制體系就難以維系多元主體的良性、均衡發展，難以確保公共治理秩序。因此，建立健全法律、制度等保障機制，是確保社會組織依法參與鄉村治理有效的關鍵舉措。一是為社會組織參與鄉村治理提供法律依據。通過立法建設，加強社會組織參與鄉村治理相關法律法規的學理性研究，修訂不合時宜的法律法規，及時將成功的治理實踐上升為法律，確保社會組織在鄉村治理中有法可依。二是提升社會組織的法治水平。基層政府應主動開展普法教育、“法律下鄉”、法律知識宣講等活動，不斷提升社會組織的法治水平；社會組織自身要定期開展法治教育培訓，增強成員法治觀念，提升其法治思維，使其在鄉村治理過程中主動踐行法律要求，做到依法辦事。三是構建法治化的鄉村共治機制。在鄉村治理中，社會組織與基層政府之間的行動目標與策略選擇要緊緊圍繞著法律精神、原則和程序進行［13］，保證治理行為在復雜環境下實現目的、內容、手段以及程序合法，從而彰顯法治在鄉村治理現代化建設中的作用。

5 結語

作為社會治理的重要組成部分，鄉村治理成效關系著整個社會治理的現代化程度，而社會組織作為鄉村治理的重要主體之一，卻面臨著內外雙重困境，嚴重阻礙其社會性作用的發揮，不利于其推進鄉村有效治理。當下，鄉村治理中的社會組織該何去何從？引入“元治理”理論，使基層政府成為“元治理者”，充當引導者角色；提升鄉村社會組織的治理水平，找回其自治底色；為社會組織提供法律依據，使其堅持依法治理。這些措施不失為解決這一難題的良策。