在習近平法治思想指引下建設生態文明法治體系

呂忠梅 田時雨

(清華大學 法學院，北京 100084)

習近平法治思想(1)中央全面依法治國工作會議所確立的習近平法治思想，是順應實現中華民族偉大復興時代要求應運而生的重大理論創新成果，是馬克思主義法治理論中國化最新成果，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。參見《栗戰書在第二十六次全國地方立法工作座談會上強調 認真學習貫徹習近平法治思想 為全面建設社會主義現代化國家提供法律保障》，載《人民日報》2020年11月21日第3版。包含的一系列關于生態文明法治的重要論述，構成了一整套科學完備的生態文明法治理論體系，豐富和發展了中國特色社會主義生態環境保護法理論，標志著中國共產黨對生態環境法治的認識和實踐達到了一個新的高度。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上的重要講話中強調指出：要堅持建設中國特色社會主義法治體系。中國特色社會主義法治體系是推進全面依法治國的總抓手。要加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。(2)參見《習近平在中央全面依法治國會議上強調 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年11月18日第1版。這既是對中共十八大以來全面依法治國經驗的總結，也是對當前和今后一個時期推進全面依法治國重點工作的部署和要求，體現了習近平法治思想的政治性、人民性、體系性、實踐性特征。生態文明法治體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，(3)或言之，生態文明法治體系是中國特色社會主義法治體系的分領域法治體系之一。參見張文顯：《在新的歷史起點上推進中國特色法學體系構建》，載《中國社會科學》2019年第10期。必須在習近平法治思想指引下，實現理論創新和實踐創新，為建設“美麗中國”提供有力的法治保障。

一、堅持以人民為中心，推進生態文明法治體系建設不斷深化

習近平總書記指出：“要堅持以人民為中心。全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。”(4)《習近平在中央全面依法治國會議上強調 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年11月18日第1版。明確了“以人民為中心”的中國特色社會主義法治價值體系基石。(5)參見張文顯：《習近平法治思想研究(中)——習近平法治思想的一般理論》，載《法制與社會發展》2016年第3期。在生態環境保護方面，習近平總書記反復強調：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”(6)中共中央文獻研究室：《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第107頁。“環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福。”(7)中共中央宣傳部編：《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社2016年版，第233頁。讓人民群眾在良好的生態環境中生產生活，讓良好生態環境成為人民群眾生活質量的增長點，充分體現了以人民為中心的發展思想。“用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境”，(8)《習近平在中共中央政治局第四十一次集體學習時強調 推動形成綠色發展方式和生活方式 為人民群眾創造良好生產生活環境》，載《北京人大》2017年第6期。是習近平法治思想在生態環境保護中的實踐深化和科學運用。改革開放40多年來，為回應人民群眾在生態環境領域從“有法可依”到“良法善治”的需求，以環境保護法為核心、輔以綠色化傳統法的生態文明法治體系建設取得了巨大成就。但是，面對“建設人與自然和諧共生的現代化”新目標，(9)中共十九屆五中全會提出，“深入實施可持續發展戰略，完善生態文明領域統籌協調機制，構建生態文明體系，促進經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化。”參見《中共十九屆五中全會在京舉行 中央政治局主持會議 中央委員會總書記習近平作重要講話》，載《人民日報》2020年10月30日第1版。生態文明法治體系仍需不斷完善。

(一)生態文明法治體系在新中國逐步形成

中國共產黨高度重視環境保護工作。面對以農業為基礎開始社會主義建設的基本國情，從1950年開始，先后頒布《礦業暫行條例》《中華人民共和國水土保持暫行綱要》《國家建設征用土地辦法》《礦產資源保護試行條例》等法規、規章(10)參見金瑞林主編：《環境法概論》，當代世界出版社2002年版，第11頁。，調整自然資源開發利用與保護的關系。毛澤東主席親自主持制定1954年《憲法》，確立了自然資源國家所有權制度。(11)1954年《憲法》第6條第2款規定，礦藏、水流，由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。1972年，中國恢復聯合國合法席位。周恩來總理直接推動并派出代表團出席斯德哥爾摩人類環境會議，(12)參見曾濤：《曲格平的環保人生》，載《中國青年科技》2004年第5期。以中國政府名義加入聯合國環境規劃署，并成為該署理事會的58個成員國之一。周恩來總理還指示召開全國性的環保會議并制定了環境保護規范性文件，(13)1973年8月，中國召開第一次全國環境保護會議，討論通過并由國務院發布《關于保護和改善環境的若干規定(試行草案)》，確立了環境保護“全面規劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”的工作方針(后簡稱為“32字方針”)。為環境保護專門立法奠定基礎。

鄧小平同志高瞻遠矚，1978年在《解放思想、實事求是，團結一致向前看》的講話中，就明確指出：“應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如……森林法、草原法、環境保護法……做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。(14)鄧小平：《解放思想、實事求是，團結一致向前看》，載《鄧小平文選(第二卷)》，人民出版社2006年版，第146-147頁。同年，全國五屆人大一次會議通過的《憲法》首次寫入了保護環境、防治污染的條款。(15)1978年《憲法》第11條第3款規定，國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害。次年，中國頒布《環境保護法(試行)》，而后若干部環境與資源保護的法律先后出臺，(16)例如1982年《海洋環境保護法》、1984年《水污染防治法》、1985年《草原法》、1986年《礦產資源法》、1988年《野生動物保護法》等。開啟了環境保護法制化進程。1992年聯合國環境與發展大會后，江澤民同志明確提出，環境保護是必須長期堅持的基本國策，要把實施可持續發展戰略始終作為一件大事來抓，(17)參見江澤民：《必須把實施可持續發展戰略始終作為大事來抓——在第四次全國環境保護會議上的講話》，載《環境保護》1996年第8期。不斷完善社會主義市場經濟體制下的環境保護法律體系。(18)參見江澤民：《在中央計劃生育和環境保護工作座談會上的講話》，載《中國質量》1998 年第5期。

中共十六大報告提出要走“生態良好的文明發展道路”，(19)參見江澤民：《全面建設小康社會, 開創中國特色社會主義事業新局面——在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告》，載《前進》2002年第12期。2005年在國家文件中首次出現“生態文明”的概念；(20)《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》(國發〔2005〕39 號)第5 條：“……積極推進經濟結構調整和經濟增長方式的根本性轉變，切實改變‘先污染后治理、邊治理邊破壞’的狀況，依靠科技進步，發展循環經濟，倡導生態文明，強化環境法治……努力讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸清潔的空氣、吃上放心的食物，在良好的環境中生產生活。”胡錦濤同志在中共十七大報告中闡述了科學發展觀的內涵，要求進行“建設生態文明”的制度探索；(21)參見胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，載《前進》2007年第11期。中共十八大報告將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，把生態文明建設放到更加突出的位置。(22)參見胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，載《前進》2012年第12期。據統計，截至2013年，中國已制定環境保護綜合類法律4部、環境污染防治類法律6部、自然資源與自然(生態)保護和開發利用類法律13部、促進清潔生產與循環經濟類法律2部以及能源合理開發利用類法律2部，同時在10部左右的民事、刑事、行政和經濟立法中明確規定了環境保護的相關內容，此外還有60余部環境行政法規、600余部環境行政規章以及1200余部國家環境標準。(23)參見呂忠梅、吳一冉：《中國環境法治七十年：從歷史走向未來》，載《中國法律評論》2019年第5期。初步形成了以環境保護法為核心并通過“綠化”傳統法律相銜接的生態文明建設立法體系。

與環境保護立法迅速發展相適應，環境保護法律實施體制機制不斷完善。1973年，中國成立國務院環境保護領導小組辦公室，1974年成立國務院環境保護領導小組，構建了最初的環境保護管理體制。(24)1974年國家建設委員會環境保護辦公室成立，代管國務院環境保護領導小組辦公室，負責制定環境保護方針、政策和規定，審定全國環境保護規劃，組織協調和督促檢查各地區、各部門的環境保護工作。參見環境保護部環境規劃院：《國務院環境保護機構改革歷程》，載《環境保護》2008年第7期。五屆人大第23次常委會決定組建城鄉建設環境保護部，開始承擔環境執法職能。經過1988年、1998年與2008年三次機構改革，環境保護部門在國家治理體系中的地位與作用不斷提升，(25)1988年國家環境保護局從城鄉建設環境保護部中獨立出來，成為國務院副部級直屬機構；1998年國家環境保護局改名為國家環境保護總局，升為正部級；2008年國家環境保護總局升級為環境保護部，成為直接參與政府決策的組成部門。參見徐軼杰：《科學發展輝煌十年：中國環保事業的轉變、進取和挑戰》，載中國網，http://news.china.com.cn/txt/2012-09/12/content_26500841.htm，2020年12月1日訪問。形成了較為順暢的環境保護執法體系。同時，一些地方設立環境保護專門法庭，開始了環境司法專門化的實踐探索。(26)2007年，貴州省高級人民法院批準設立清鎮市環保法庭，對環境資源案件進行集中管轄，開啟了環境司法專門化之門。參見劉超：《反思環保法庭的制度邏輯——以貴陽市環保審判庭和清鎮市環保法庭為考察對象》，載《法學評論》2010年第1期。

在國際環境保護領域，中國主動參與聯合國環境保護事務，積極參與并推動氣候變化的國際談判與公約履行，提出全球環境治理的“中國方案”。到2013年，中國先后批準《拉姆薩公約》《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》等37個多邊條約，還與日本、美國、俄羅斯等多個國家簽署環境保護合作協定，(27)參見呂忠梅、吳一冉：《中國環境法治七十年：從歷史走向未來》，載《中國法律評論》2019年第5期。實現了從并跑到領跑的歷史性飛躍。

(二)生態文明法治體系在新時代健康發展

中共十八大以來，在習近平生態文明思想的指引下，堅持“用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境”(28)《習近平在中共中央政治局第四十一次集體學習時強調 推動形成綠色發展方式和生活方式 為人民群眾創造良好生產生活環境》，載《北京人大》2017年第6期。，生態文明法治體系建設不斷深化。秉持“綠水青山不僅是金山銀山，也是人民群眾健康的重要保障”(29)習近平：《在全國衛生與健康大會上的講話》(2016年8月19日)，載中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第90頁。的綠色財富觀與綠色幸福觀，為解決生態環境保護領域不充分、不平衡的發展問題，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感而不斷推進“良法善治”。

1. 生態文明法治規范體系趨于成熟。在習近平總書記親自主持下，2018年通過的《憲法修正案》將“美麗中國”建設作為國家的根本任務寫入序言，并賦予了國務院領導和管理生態文明建設的職權，為建設生態文明法治體系奠定憲法基礎，推動中國法治體系適應生態文明時代的需求轉型升級。

2014年全國人大常委會審議通過《環境保護法修訂案》，確立了環境保護法在生態文明建設領域的基礎性、綜合性法律地位。中共十八大以來，全國人大常委會修訂《大氣污染防治法》《水污染防治法》等9部法律，新制定《土壤污染防治法》《核安全法》等5部法律，還啟動了《長江保護法》《國家公園法》等法律的制定工作。2019年，中辦、國辦聯合發布《中央生態環境保護督察工作規定》，這是第一部生態環境保護的黨內法規。以環境保護基本法為統籌，涵蓋污染防治立法、資源保護立法及專門事項立法的生態環境立法體系日趨成熟。

習近平總書記對民法典編纂工作高度重視，主持專門會議進行研究并多次做出重要指示批示。2020年通過的《民法典》，以其完整的“綠色規則體系”(30)《民法典》通過寫入“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境”的綠色原則，并在物權編、合同編、侵權責任編用近30個條文建立起綠色規則體系。參見呂忠梅：《〈民法典〉“綠色規則”的環境法透視》，載《法學雜志》2020年第10期。開創了世界綠色民法典之先河。已通過的《刑法修正案(八)》和《刑法修正案(十一)》，進一步表明生態文明時代的刑法逐漸承擔起懲治環境犯罪、預防環境風險的新使命。(31)參見焦艷鵬：《生態文明保障的刑法機制》，栽《中國社會科學》2017年第11期。《民事訴訟法》《行政訴訟法》積極回應生態文明法治體系新需求，建立具有中國特色的環境公益訴訟制度。傳統法律部門的“綠色化”革新正在迅速推進。

習近平總書記多次主持國際環境保護會議，發出“構建人類命運共同體”的倡議，提出“建設持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界”的主張。(32)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日) ，載《人民日報》2017年10月28日第1版。中國政府積極參與國際環境法律事務，主動提出“碳中和”目標，彰顯我國應對全球氣候變化的領導力和大國擔當；參與《世界環境公約》工作組會議，提交“中國方案”。(33)參見中國國際法前沿：《全球環境治理新進展：“邁向〈世界環境公約〉”進程就加強國際環境法執行提出建議》，載搜狐網，https://www.sohu.com/a/317268175_120053911?spm=smpc.author.fd-d.5.15640460583220kcl0ih，2020年12月1日訪問。中國為全球環境治理做出巨大貢獻，在國際環境法律領域的地位與作用明顯提升。

2. 生態文明法治實施體系基本定型。2015年，中共中央、國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》，提出“生態文明重大制度基本確立”的任務，要求“基本形成源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態文明制度體系，自然資源資產產權和用途管制、生態保護紅線、生態保護補償、生態環境保護管理體制等關鍵制度建設取得決定性成果”。(34)《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，載中國政府網，http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2864050.htm，2020年12月1日訪問。經過2018年中央和國家機關機構改革，生態環境保護執法體制與時代需求更加契合，適合中國國情的環境保護執法道路和執法方式越發清晰。從政府行政管制為主走向黨委領導、政府主導、企業主體、公眾參與的多元共治新格局，從單純督企走向督企督政并重、黨政同責、協同聯動執法的新機制。(35)參見呂忠梅、吳一冉：《中國環境法治七十年：從歷史走向未來》，載《中國法律評論》2019年第5期。

2014年7月，最高人民法院設立環境資源審判庭，從國家層面大力推進環境資源審判專門化和專業化。截至2019年底，全國共設環境資源專門審判機構1353個，(36)參見最高人民法院：《中國環境資源審判(2019年)》，載最高人民法院網，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-228341.html，2020年12月1日訪問。形成了完備的環境資源司法專門化機構體系；與此同時，積極推進普通審判機構的綠色司法專業化建設，將生態文明理念貫徹到傳統案件審判過程中。(37)最高人民法院先后出臺《關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》等文件，強調在環境資源審判中遵循環境正義、恢復性司法、生態預防等司法理念。參見呂忠梅等著：《中國環境司法發展報告(2019年)》，法律出版社2020年版，第5頁。2019年，最高人民檢察院設立第八檢察廳，全國檢察系統的公益訴訟檢察機構基本建立。(38)據統計，截至2019年9月已有25個省級檢察院單設了公益訴訟檢察機構，市、縣兩級檢察院組建了專門機構或專門辦案組。參見張軍：《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告——2019年10月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上》，載最高人民檢察院網，https://www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，2020年12月1日訪問。2019年，公安部成立食品藥品犯罪偵查局，主管環境資源犯罪案件的偵查工作。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部單獨或聯合發布相關司法政策、司法解釋，積極推進生態文明法律法規的實施工作。

3. 生態文明法治監督體系日益清晰。中共中央出臺《中央生態環境保護督察工作規定》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》等黨內法規，對中央生態環保督察的主體、對象、內容、程序、方式以及追責的辦法做出全面系統規定，實行黨政同責、終生追責，推進環保目標責任制和目標考核制度，監督和保障地方政府對轄區環境質量負責。監察委員會設立后，擴大監察范圍、豐富監察手段，有力打擊生態環境領域的權力腐敗。

根據《環境保護法》規定，國務院及地方各級人民政府定期向同級人民代表大會報告環境保護工作進展，接受人大監督。(39)《環境保護法》第27條規定，縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況，對發生的重大環境事件應當及時向本級人民代表大會常務委員會報告，依法接受監督。各級人民政協積極發揮協商民主專門渠道作用，通過監督性調研、召開監督性協商會議等多種方式，開展民主監督工作。

國家出臺《環境保護公眾參與辦法》，鼓勵社會公眾依法、有序、自愿、便利參與生態環境保護。(40)《環境保護公眾參與辦法》(中華人民共和國環境保護部令第35號)第3條規定，環境保護公眾參與應當遵循依法、有序、自愿、便利的原則。最高人民法院發布《關于審理環境公益訴訟案件的工作規范(試行)》，規定了平等對待當事人、公眾參與等審判原則，(41)《關于審理環境公益訴訟案件的工作規范(試行)》第2條第2款規定，堅持平等對待當事人的原則。堅持正當程序的基本規則，依法保障環境公益訴訟當事人享有平等的訴訟權利，不得歧視、偏袒任何一方當事人。第2條第6款規定，堅持公眾參與的原則。嚴格落實立案登記制，依法保障訴權，完善司法便民和司法救助措施。全面推行人民陪審員參與案件審理，加大司法公開和宣傳力度，保障公眾依法享有知情權、參與權和監督權。支持和保護社會組織提起環境公益訴訟。據統計，已有700多家組織經民政部審核獲得提起環境公益訴訟的主體資格。(42)據民政部國家民間組織管理局副局長廖鴻介紹，截至2014年第三季度末，符合新《環境保護法》第58條中規定的社會組織達700多家。參見劉曉星：《環境公益訴訟從“誰來提起”進入“怎么提起”階段——民間環保組織準備好了嗎？》，載《中國環境報》2015年1月13日第8版。各類環境公益基金會、自然和環境保護公益組織、環境保護自愿者組織迅速發展，通過提交環境保護立法意見參與民主立法；通過發布環境質量指數、檢舉環境違法行為、提起環境公益訴訟等多種方式，督促和協助政府依法行政，進行社會監督。此外，新聞媒體積極推進輿論監督，配合中央環保督察、污染防治攻堅戰、長江大保護、黃河流域生態環境保護等重大行動，開展新聞調查、推出重大報道、營造輿論環境。

4. 生態文明法治保障體系開始重視。在習近平生態文明思想指引下，各地區各部門認真落實“黨政同責、一崗雙責”，層層壓實責任，推動生態文明建設各項決策部署落地生效，政治保障大大增強。同時，生態文明法治人才培養有長足進展。“環境與資源保護法學”成為法學二級學科，迄今全國各高等院校已有16個博士學位授權點和100個碩士學位授權點。(43)參見教育部：《學位授予與人才培養學科目錄(2018年4月更新)》，載教育部網站，http://www.moe.gov.cn/s78/A22/xwb_left/moe_833/201804/t20180419_333655.html，2020年12月1日訪問。環境法陸續進入司法考試和公務員培訓范圍，成為非法律專業本科生的法律課程。此外，環境保護法納入全民普法計劃，(44)“七五”普法規劃要求“大力宣傳環境保護、資源能源節約利用等方面的法律法規，推動美麗中國建設”。參見《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規劃(2016—2020年)》，載人民網-中國共產黨新聞網，http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0418/c64387-28283132.html，2020年12月1日訪問。環境法治宣傳方式方法不斷創新、直抵人心，環境法治教育逐漸形成了專業人才培養與普及教育相結合的良好格局。

(三)生態文明法治體系在交匯點面臨挑戰

習近平總書記深刻指出：“要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程。”(45)《習近平在中央全面依法治國會議上強調 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年11月18日第1版。對生態文明法治體系建設如何貫徹以人民為中心宗旨，提出了明確要求。2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，明確提出“完善體制機制，強化源頭治理，形成工作合力，為推動生態環境根本好轉、建設生態文明和美麗中國提供有力制度保障”，(46)中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，載中國政府網，http://www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm，2020年12月1日訪問。要求“到2025年，建立健全環境治理的領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系，落實各類主體責任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系”。(47)同②。中共十九屆五中全會提出到2035年“生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現”的愿景，要求在“十四五”期間“生態文明建設實現新進步”，并對“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”作出整體部署。(48)參見《中共十九屆五中全會在京舉行 中央政治局主持會議 中央委員會總書記習近平作重要講話》，載《人民日報》2020年10月30日第1版。這些生態文明建設的頂層設計和重大改革措施，都需要有法治思維和法治方法加以推進，也對生態文明法治體系的進一步完善提出了更高要求。

從目前情況看，現行生態文明法治體系面臨著嚴峻挑戰。一是在法治規范體系上，現代環境治理體系所要求的高度整體性、協同性，與生態環境領域的分別立法模式、制度上的碎片化分散化與部門化(49)參見趙英民：《加快推進生態環境治理體系和治理能力現代化》，載《中國人大》2019年第24期。格局之間存在較大反差。黨內法規體系與國家法律之間的銜接不足，傳統法律部門既缺乏生態環境保護意識、也缺乏“綠色化”工具箱，在生態環境法律規范體系化方面存在明顯弱項。二是在法治實施體系上，執政、執法、司法與守法各環節之間缺乏必要的溝通與銜接，法治實施資源難以得到有效配置。以法治思維和法治方法推進生態文明體制機制改革，建設“良性互動”的生態文明法治實施體系還有明顯短板。三是在法治監督體系上，監督主體劃分、監督權力配置以及監督事項銜接等方面體系化程度不高。生態環境保護督察和監察的部門分隔、運動方式、精準性不高等問題比較突出，還存在明顯的重問題處置、輕風險防范的“漏洞”。四是在法治保障體系上，對人財物力等保障要素重視不足，缺乏對生態文明法律法規加以落實的“物化”制度。難以為法律制定、法律實施及法律監督的全過程提供結構完整、機制健全、資源充分、富于成效的保障系統，(50)參見付子堂: 《形成有力的法治保障體系》，載《求是》2015年第8期。存在明顯的保障“真空”。

因此，站在“兩個一百年”的歷史交匯點上，生態文明法治體系亟需在習近平法治思想引領下，積極回應人民群眾的新要求新期待，加快補短板、強弱項、堵漏洞、填真空，為推進全面依法治國、建設社會主義法治國家做出新貢獻。

二、堅持整體謀劃思路，提升生態文明法治體系科學化水平

習近平總書記在中央全面依法治國會議的重要講話中強調：“全面依法治國是一個系統工程，要整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性。”(51)同①。在生態環境保護方面，習近平總書記也反復強調：“山水林田湖草是生命共同體”(52)習近平：《推動我國生態文明建設邁上新臺階》，載《求是》2019年第3期。，“要從系統工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫頭、腳痛醫腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設。”(53)同⑧。這種“整體謀劃”的系統工程思路，為完善新時代生態文明法治體系提供了建構邏輯、價值基石與方法指引。

(一)以系統性為目標，厘清生態文明法治體系的建構邏輯

生態文明法治體系的完善，需遵循科學正當的邏輯展開。長久以來，人們對于法治體系的思考主要從立法、執法、司法與守法四個方面展開。這種體系化范式看似涵蓋了從制法到施法的動態過程，但實際上卻是將動態、多維的法治運行過程予以平面化處理。不僅可能導致理論上的片面截取，(54)有學者在分析中國特色社會主義法治理論的基本構成時提出“法治過程理論包括立法理論、行政執法理論、司法理論和守法理論”，在該理論體系中，法治過程理論僅屬于法治實踐論，而中國特色社會主義法治理論除此之外還包含法治哲學論、法治實踐論、法治文化論以及法治保障論。參見付子堂、朱林方：《中國特色社會主義法治理論的基本構成》，載《法制與社會發展》2015年第3期。而且較易陷入潛在的實踐困境。(55)例如法治運行過程中權力規制被忽視、法治各環節發展不均衡等問題。在生態文明法治體系建設中，立法、執法、司法、守法各環節的發展不充分、不平衡現象十分突出，造成此類問題的原因各異，但根本上是法治運行過程中的一些基礎性、保障性條件被忽略，各環節相互之間的制約性、促進性因素被輕視，導致一些“頭痛醫頭，腳痛醫腳”措施因有違法治運行規律而難以奏效，不能充分發揮法治的系統性、規范性、協調性、穩定性作用。習近平總書記指出：“解決法治領域的突出問題，根本途徑在于改革”(56)習近平: 《加快建設社會主義法治國家》，載《求是》2015年第1期。。這就需要我們以習近平法治思想為指導，多視角觀察法治運行全過程、多維度思考法治運行各環節，探尋在“中國特色社會主義法治體系”下建設生態文明法治體系的基本邏輯。

1. 準確把握中國特色社會主義法治體系的深刻內涵。中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在領導全面依法治國、建設法治中國的偉大實踐中，提出了“中國特色社會主義法治體系”核心概念，是習近平法治思想的集中表達。(57)張文顯教授認為，“‘中國特色社會主義法治體系’……，集中表達了習近平新時代中國特色社會主義法治思想，是新時代法治實踐創新和法學理論創新的統一，也是進一步創新發展中國特色法學理論、構建中國特色法學體系的一把金鑰匙。”參見張文顯：《在新的歷史起點上推進中國特色法學體系構建》，載《中國社會科學》2019年第10期。

在實踐層面，這一概念對深化全面依法治國具有綱舉目張的重要意義。全面推進依法治國，涉及立法執法司法守法等多環節，治國執政行政各方面，黨與法和法與德等各關系，“建設中國特色社會主義法治體系”是全面依法治國實踐中的總目標、總抓手，既明確了全面推進依法治國的性質和方向，又突出了全面推進依法治國的綱領和重點任務，是深化全面依法治國的“牛鼻子”。(58)參見張文顯：《在新的歷史起點上推進中國特色法學體系構建》，載《中國社會科學》2019年第10期。

在理論層面，“中國特色社會主義法治體系”立意高遠、內涵豐富，是實踐創新與理論創新的統一。其外延包括經濟法治體系、政治法治體系、文化法治體系、社會法治體系、生態法治體系、軍事法治體系、國際法治體系等分領域法治體系，還包括市民公約、鄉規民約、行業規章、團體規章等形式多樣、內容豐富的社會規范體系。(59)同⑤。作為中共十八大以來所提出的一個“具有原創性、時代性的概念和理論”，(60)習近平：《在哲學社會科學工作座談會上的講話》，載《人民日報》2016年5月19日第2版。對于構建生態文明法治體系具有重大指導意義。

2. 明確生態文明法治體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。具體到生態文明法治體系的建構上，需要在把握中國特色社會主義法治體系這一核心概念基礎上，回答如何處理生態環境保護立法執法司法守法各環節、環境治理體系與執政行政各方面、黨的領導與依法治理以及法治與德治各關系的問題。在深刻領會中國特色社會主義法治體系所包含的法治的理論價值和精神文化、法治的制度體系和運行體制以及法治的行為活動和實踐運行規律(61)參見李林：《論習近平全面依法治國的新思想新戰略》，載《法學雜志》2016年第5期。的基礎上，從國法黨規秩序化與法治運行立體化兩個方面展開。

一是準確把握依法治國與依規治黨之間的內在聯系，根據中國特色社會主義法治體系的構成，處理好黨內法規體系與國家法律體系的銜接和協調，(62)參見張文顯：《新時代全面依法治國的思想、方略和實踐》，載《中國法學》2017年第6期。在生態文明法治體系中實現國法黨規秩序化。當前，生態文明建設已經寫入憲法與黨章，可以共同作為生態文明法治體系的規范基礎與邏輯起點。(63)法治體系須建立在規范基礎之上，而“法律規范體系和黨內法規體系都是法治的基礎和前提”。參見姜明安：《法治中國向法治體系邁進》，載《北京日報》2014年10月27日第17版。以此為基礎，協調推進生態環境法律體系與黨內法規體系，是滿足黨內法規體系及法治實施體系、法治監督體系及法治保障體系之間有序運行的內在要求。

二是完善生態文明法治體系“一體雙翼”的立體化構造，形成“在不同的法律規范之間建立科學的邏輯聯系，在法律規范與法律實施之間建立起可靠和有效的法律實施保障和法律實施監督機制”(64)莫紀宏：《“制度之治”是法治的內在邏輯述要》，載《現代法學》2020年第3期。，即構建以規范制定與實施為內核，以法治監督保持內在張力、法治保障提供外在支撐的“大法治”格局。形成以完備規范為正當前提、以高效實施為實踐重點、以嚴密監督為合法基點、以有力保障為可行支撐的法治體系，充分體現生態文明法治運行的多維度、立體化特征和規律。

(二)以最嚴法治觀為基石，構建“人與自然和諧共生”的生態文明法治體系

習近平總書記指出：“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境。保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。……。要嚴格用制度管權治吏、護藍增綠，有權必有責、有責必擔當、失責必追究，保證黨中央關于生態文明建設決策部署落地生根見效。”(65)習近平：《推動我國生態文明建設邁上新臺階》，載《求是》2019年第3期。體現了習近平總書記的“最嚴生態法治觀”(66)呂忠梅：《用法治思維和法治方式促進生態文明體制改革》，載《中國生態文明》2018年第6期。。構建生態文明法治體系，就是要將“最嚴生態法治觀”所蘊含的生態倫理觀、綠色發展觀、環境正義觀和全球治理觀，轉化為以法治思維與法治方法推進生態文明建設中“法治與生態聯姻”(67)呂忠梅：《中國生態法治建設的路線圖》，載《中國社會科學》2013年第5期。的各種具體舉措。

一是樹立“人與自然是生命共同體”(68)同③。的生態倫理觀，明確生態文明法治體系以人與自然和諧為價值追求。人類社會的文明成果建立在與自然和諧相處的基礎上，國內外文明發展史表明：“生態興則文明興，生態衰則文明衰。”(69)習近平：《生態興則文明興——推進生態建設，打造“綠色浙江”》，載《求是》2003年第13期。在人與自然的生命共同體中，呈現出人與自然命脈相連、和諧共生的互惠關系，人類只有“尊重自然、保護自然、順應自然”，才可能實現全面發展。因此，生態文明法治體系的目標與路徑應該以保護“山水林田湖草生命共同體”為旨趣，著意于人與自然和諧共處的客觀要求。(70)參見呂忠梅：《中國生態法治建設的路線圖》，載《中國社會科學》2013年第5期。

二是確立“綠水青山就是金山銀山”(71)中共中央宣傳部編：《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社2016年版，第230頁。的綠色發展觀，在生態文明法治體系中協調好“綠水青山”與“金山銀山”的利益均衡關系，以促進人與人的和諧發展為基礎，實現人與自然的和諧發展。“綠水青山既是自然財富、生態財富，又是社會財富、經濟財富”(72)同③。，深刻揭示了生態環境問題的本質也是經濟發展的問題：“綠水青山”指向優良的生態環境，其自身蘊含著生態價值與經濟價值，而“金山銀山”則表現為生態系統所帶來的自然財富與社會財富，兩者之間的同構特質成為破除發展不平衡不充分的關鍵。完善生態文明法治體系，應在綠色發展觀的指導下，統籌自然環境的多重價值與功能、協調多元利益訴求，超越被動的事后治理模式，形成積極主動的風險預防治理格局。

三是貫徹“良好生態環境是最普惠的民生福祉”(73)習近平總書記指出，“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”參見《習近平關于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第107頁。的環境正義觀，在生態文明法治體系中更加關注保護人民的環境權益、更加關注保護公眾健康。“生態文明是人民群眾共同參與共同建設共同享有的事業”(74)同③。，不僅要將生態文明法治體系融入國家和社會治理體系，而且要加強合作治理，注重建立成政府、企業、社會、公民等利益相關者的協同互動和廣泛參與機制；注重運用法律強制力，改變環境保護領域違法成本低、守法成本高的失序局面，切實保護人民群眾的環境權益。

四是秉持“人類命運共同體”的全球治理觀，(75)習近平總書記指出，“國際規則應該由各國共同書寫，全球事務應該由各國共同治理，發展成果應該由各國共同分享。”參見習近平：《共同構建人類命運共同體——在聯合國日內瓦總部的演講》，載《人民日報》2017年1月20日第2版。積極參與、引導國際環境法律秩序變革，在生態文明法治體系中統籌推進國內法治和涉外法治。面對氣候變化、生物多樣性、能源安全等全球生態環境面臨的共同挑戰，“國際社會應該攜手同行，共謀全球生態文明建設之路。”(76)習近平：《習近平談治國理政(第二卷)》，外文出版社2017年版，第525頁。構建生態文明法治體系，應以“攜手共建生態良好的地球美好家園”(77)中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第127頁。為目標，積極參與全球治理體系改革和建設，加強國際環境法運用，維護以國際法為基礎的國際環境治理秩序，共同應對生態問題帶來的全球性挑戰。

(三)以統籌協調為方法，構建“全方位、全地域、全過程”的生態文明法治體系

面對錯綜復雜的國際國內形勢，習近平總書記深刻把握中華民族偉大復興之戰略全局、世界百年未有之大變局，反復強調“不謀全局者，不足謀一域”；(78)習近平：《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，載《求是》2013年第22期。面對生態環境保護不充分、不平衡的發展現狀，習近平總書記要求“從系統工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫頭、腳痛醫腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設。”(79)習近平：《推動我國生態文明建設邁上新臺階》，載《求是》2019年第3期。為建設生態文明法治體系提供了整體、系統與協同的方法論指引。

一是以生態系統的整體性為考量構建生態文明法治體系。“堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主，守住自然生態安全邊界。”(80)《中共十九屆五中全會在京舉行 中央政治局主持會議 中央委員會總書記習近平作重要講話》，載《人民日報》2020年10月30日第1版。“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。”(81)中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第47頁。生態系統各要素之間相互依存的自然規律決定了在法律上必須將經濟、社會、環境三者之間的關系看作相互包容的關系，以整體性思維謀劃法治體系建設。習近平總書記強調：“生態環境安全是國家安全的重要組成部分，是經濟社會持續健康發展的重要保障。……要始終保持高度警覺，防止各類生態環境風險積聚擴散，做好應對任何形式生態環境風險挑戰的準備。”(82)習近平：《推動我國生態文明建設邁上新臺階》，載《求是》2019年第3期。為此，生態文明法治體系的構建必須確立風險預防原則、建立有效的風險管控機制，“把生態環境風險納入常態化管理，系統構建全過程、多層級生態環境風險防范體系。”(83)同⑧。

二是以制度建設的系統性為追求構建生態文明法治體系。“要加快制度創新，增加制度供給，完善制度配套，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。”(84)同⑧。推進生態文明建設是一場深刻的經濟與社會變革，涉及生態環境保護的新興利益關系不斷出現，將生態文明建設貫穿于經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設全過程的體制機制亟待健全。環境治理體系與治理能力的現代化直接關系著黨和政府做出的政治承諾有效實現、關系著中華文明永續發展的現實期待，必須通過增強生態文明法治體系的系統性、協調性、穩定性，理順生態環境保護立法、執法、司法、守法等各環節之間的關系，將執政黨、政府與社會有機聯系起來，彼此之間分工協作相互促進，充分發揮法治對生態文明時代各種社會利益關系進行協調的功能與作用，有力推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。

三是以法治國家建設的協同性為歸依構建生態文明法治體系。“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷完善法律規范、法治實施、法治監督、法治保障和黨內法規體系。”(85)習近平：《推進全面依法治國，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用》，載《求是》2020年第22期。全面依法治國是一個系統工程，必須整體謀劃、突出重點、協同推進。“依法治國、依法執政、依法行政是一個有機整體，關鍵在于黨要堅持依法執政、各級政府要堅持依法行政。法治國家、法治政府、法治社會三者各有側重、相輔相成，法治國家是法治建設的目標，法治政府是建設法治國家的主體，法治社會是構筑法治國家的基礎。”(86)李林：《習近平法治思想的核心要義》，載《中國社會科學報》2020年11月23日第4版。在生態文明法治體系建設中，法治政府建設是重點任務和主體工程，必須重點推進，率先突破，以切實解決生態文明建設中的“體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執行不到位、懲處不得力”(87)習近平：《推動我國生態文明建設邁上新臺階》，載《求是》2019年第3期。等問題。

習近平法治思想為建設科學合理的生態文明法治體系提供了基本邏輯、價值基石與方法指引，為發揮法治在生態文明建設中固根本、穩預期、利長遠的重要作用，不斷開創生態文明法治建設的新局面提供了根本遵循和行動指南。

三、堅持現代化方向，推動生態文明法治體系邁向良法善治

習近平總書記指出，“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”，(88)習近平: 《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2014年版，第42頁。“要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。”(89)《習近平在中央全面依法治國會議上強調 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年11月18日第1版。生態文明法治體系建設也必須以法治現代化為目標任務。(90)有關國家治理現代化與法治化之間的關系，有學者精辟概括為“國家治理現代化的過程也就是國家治理法治化的過程，法治化是國家治理現代化的必由之路。”參見張文顯：《新思想引領法治新征程——習近平新時代中國特色社會主義思想對依法治國和法治建設的指導意義》，載《法學研究》2017年第6期。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》將此目標進一步明確為“建設人與自然和諧共生的現代化”，(91)《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》，載《人民日報》2020年11月4日第1版。為構建生態文明法治體系指明了方向。貫徹落實習近平法治思想的一個重要任務，就是在堅持“人與自然是生命共同體”理念的基礎上，深化對生態文明法治規律的認識，著力解決當前法律規范體系、實施體系、監督體系與保障體系方面的重點問題，把中國特色社會主義制度優勢轉化為環境治理效能，實現良法善治。

(一)構筑多維度保護生態環境的法治規范體系

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”(92)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2014年版，第8頁。法治規范體系是生態文明法治體的正當性起點。針對當前生態文明法治規范體系存在的突出問題，完善生態文明法治規范體系的核心在于系統化整合國家法律體系與黨內法規體系，構建多維度保護生態環境的法治規范體系。

1. 推進環境法典編纂，完善以環境保護法為核心的生態文明法律體系。習近平總書記在中央全面依法治國會議上的重要講話中指出：要總結民法典編纂經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作；(93)栗戰書：《認真學習貫徹習近平法治思想 為全面建設社會主義現代化國家提供法律保障——在第二十六次全國地方立法工作座談會上的講話》，載《中國人大》2020年第22期。并要求積極推進生態文明等重點領域的立法，(94)習近平總書記指出，“要積極推進國家安全、科技創新、公共衛生、生物安全、生態文明、防范風險、涉外法治等重要領域立法。”《習近平在中央全面依法治國會議上強調 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年11月18日第1版。為完善生態文明法律體系指明了方向。經過多年的努力，生態環境立法的數量與理論研究成果，為推進環境立法法典化創造了良好條件。針對目前資源與環境保護領域的立法數量多與重復率高并存，立法模式分離造成的體系性、系統性、協同性缺失等問題，編纂一部邏輯有序、價值通達的法典是以體系化思路推進環境立法模式變革的最佳選擇。

與此同時，應以“補短板”思路加快推進長江保護法、黃河流域生態保護法、自然保護地法、國家公園法等重點法律的制定，高度重視法律的空間化與空間的法律化相互促進，通過制度供給側結構改革，構筑與完善生態文明制度的“四梁八柱”。此外，總結民法典“綠色化”的經驗，在厘清環境法與其他部門法關系的基礎上推進傳統領域法律適當生態化，加強中國特色法律體系各子系統之間的聯系與溝通，形成共建生態文明法律規范體系的合力。

2. 構建黨內環境法規體系，(95)如習近平總書記所指出，“構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系。”參見習近平：《加快建設社會主義法治國家》，載《求是》2015年第1期。形成生態文明國法黨規“組合拳”。習近平總書記提出“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”(96)習近平：《加快建設社會主義法治國家》，載《求是》2015年第1期。的重要要求，在生態文明法治規范體系建設中必須加以落實。《中國共產黨章程》強調“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”并明確要“實行最嚴格的生態環境保護制度”，為生態文明黨內法規體系建設提供了黨章依據。一方面，應加緊對已出臺的《加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《中央生態環境保護督察工作規定》《黨內領導干部生態環境損害責任追究辦法》《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》等生態環境保護的相關文件進行梳理，將經過探索相對成熟的內容上升為法律法規。另一方面，應加強對依法治國與依規治黨之間關系的研究，理順國家環境法律與黨內環境法規之間的理論聯系與實踐關聯，并提出可行的國法與黨規銜接方案，在生態文明法治規范體系中形成協同配合的“組合拳”。

(二)健全統籌推進生態文明法治實踐的法治實施體系

“蓋天下之事，不難于立法而難于法在必行。”(97)張居正: 《張太岳集(卷三十八)請稽查章奏隨事考成以修實政疏》，上海古籍出版社1984年版，第482頁。轉引自張文顯：《法理：法理學的中心主題和法學的共同關注》，載《清華法學》2017年第4期。生態文明法治的生命在于實施。構建高效的生態文明法治實施體系，關鍵是在中國共產黨綠色執政理念引領下，統籌推進依法執政、嚴格執法、公正司法與全民守法。

一是堅持依法執政，持續推進中國共產黨治國理政生態化。“我們黨歷來高度重視生態環境保護，把節約資源和保護環境確立為基本國策，把可持續發展確立為國家戰略。”(98)習近平：《推動我國生態文明建設邁上新臺階》，載《求是》2019年第3期。切實促進黨領導人民制定生態文明法律、執行生態文明法律，在執政過程中堅持“把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”(99)中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第19頁。。黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。

二是堅持依法行政，不斷提升執法能力和水平。“重點是解決執法不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題。”(100)習近平：《加快建設社會主義法治國家》，載《求是》2015年第1期。一方面，認真落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》要求，完善環境監管體制，整合相關部門污染防治和生態環境保護執法職責、隊伍，統一實行生態環境保護執法。繼續推進省以下生態環境機構監測監察執法垂直管理制度改革，實施“雙隨機、一公開”環境監管模式。(101)參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，載中國政府網，http://www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm，2020年12月1日訪問。另一方面，加強依法行政能力建設，完善生態文明執法程序、執法效能等配套制度建設，全面落實生態環境執法責任制，提升執法水平，提高執法質量。

三是堅持公正司法，確保生態文明法治有效實施。“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”(102)《習近平在中央全面依法治國會議上強調 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年11月18日第1版。。認真落實《關于構建現代環境治理體系的指導意見》的要求，建立生態環境保護綜合行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度。強化對破壞生態環境違法犯罪行為的查處偵辦，加大對破壞生態環境案件起訴力度，加強檢察機關提起生態環境公益訴訟工作。在全國法院系統調整設立專門的環境審判機構，統一涉生態環境案件的受案范圍、審理程序等。探索建立“恢復性司法實踐+社會化綜合治理”審判結果執行機制。(103)同⑦。

四是堅持全民守法，積極鼓勵多元參與，實現“依法治國和以德治國相結合”(104)同⑧。一方面，將生態文明法治理念、法治規范納入國民教育及全民普法內容，推動生態文明進學校、進課堂；推行“誰執法，誰普法”工作，切實改進普法方式，提升社會公眾的生態文明法治素養，自覺履行生態環境保護義務。另一方面，大力弘揚中華民族優秀生態文化與生態智慧，培育“人與自然生命共同體”理念，提升全民生態素養，引導社會公眾樹立低碳、環保的生活態度與綠色消費觀念，主動參與生態環境保護實踐，促進形成人與自然和諧共生的生態文化與社會風尚。

(三)豐富確保生態治理權力陽光運行的法治監督體系

生態文明法治監督旨在依法對法治運行各環節所涉及到的公權力進行監督，使法治體系得以保持內在張力，從而促成科學立法、依法執政、嚴格執法、公正司法與全民守法。針對監督方式豐富繁雜的現狀和監督不力的問題，要“加快構建規范高效的制約監督體系。”(105)《習近平在中央全面依法治國會議上強調 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年11月18日第1版。

一是按照“黨統一領導、全面覆蓋、權威高效”(106)中共十九屆四中全會所通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》要求“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系”。對于生態文明法治監督體系而言，“黨統一領導”是構建生態文明法治監督體系的前提要求，黨和國家在生態環境保護領域內的各項監督工作都必須在黨統一領導之下開展；“全面覆蓋”對生態文明法治監督范圍作出明確指示，監督對象包括每一個黨員、領導干部和公職人員、監督過程涉及黨和國家機關履行生態環境保護職責的全過程；“權威高效”指向生態文明法治監督體系的運行機制，要求通過增強監督合力，將生態環境保護領域內的制度優勢轉化為治理效能。的總體要求，構建嚴密的生態文明法治監督體系，形成以黨內監督為邏輯主線，引領國家監督自上而下規范公權制約、發動社會監督自下而上推進的“大監督格局”。在生態文明法治領域落實“把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力”(107)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日)，載《人民日報》2017年10月28日第1版。的要求，黨內監督機關須將生態文明建設作為全黨的政治追求、政治任務和政治紀律，運用好黨內監督的各種形態和方式，對各級黨組織以及每一位黨員展開監督；同時，黨內監督與其他監督方式需一同形成生態文明法治監督合力，清除生態環境黨政權力的監督死角。

二是按照公職人員“秉公用權、依法用權、廉潔用權、為民用權”(108)習近平：《在新的起點上深化國家監察體制改革》，載《求是》2019年第5期。的要求，健全監督主體權責一致、監督事項有機銜接、監督結果有效運用的監督體制，完善國家監督體系。加強人大監督，確保憲法和生態環境法律得到正確實施，落實各級人民政府向同級人大報告生態環境保護工作、接受人大代表對生態環境保護工作的專題詢問等制度；加強行政監督，推進行政復議工作，嚴格規范環境行政權力行使；加強司法監督，完善行政訴訟制度，及時糾正生態環境執法不嚴與司法不公；加強監察監督，實現國家環境監察全覆蓋，樹立風險預防理念，注重事前監察，及時發現風險隱患，保障生態安全。

三是理順國家監督與社會監督的關系，保障社會公眾的知情權、參與權、表達權、監督權，建立廣泛多層、有序參與的社會監督體系。充分發揮人民政協專門協商機構的作用，健全和完善人民政協履行民主監督職能的體制機制，體現民主監督與政治協商、參政議政相融合的制度優勢。暢通公眾參與渠道，建立接受輿論監督及群眾監督的工作程序與反饋機制，充分利用現代信息技術和智能化手段，廣泛接受人民群眾監督。

(四)重視促成生態文明“良法”轉“善治”的法治保障體系

“徒善不足以為政，徒法不能以自行。”(109)古語出自《孟子·離婁上》，參見郭道暉：《道德的權力和以道德約束權力》，載《中外法學》1997年第4期。生態文明法治體系實現“良法“轉”善治”，需要法治保障體系作為外在支撐。構建有力的生態文明法治保障體系，需從政治保障、制度保障、人才保障、能力保障等方面入手。

一是堅持中國共產黨的領導。“黨的領導是推進全面依法治國的根本保證”，(110)同①。也是建設生態文明法治體系的根本政治保障。建設生態文明法治體系，要運用法治思維和法治手段鞏固黨的執政地位、改善黨的執政方式、提高黨的執政能力，進而把黨的領導貫徹到法治運行全過程。(111)如習近平總書記所言，“堅持黨的領導，不是一句空的口號，必須具體體現在黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法上。”參見中共中央文獻研究室：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第28頁。

二是堅持中國特色社會主義制度。中國特色社會主義制度是中國特色社會主義法治體系的根本制度基礎，以“五位一體”總體布局與“四個全面”戰略布局為生態文明法治體系保駕護航。(112)習近平總書記指出，“生態文明建設是‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰略布局的重要內容。”參見中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第14頁。完善生態文明法治體系，要系統推進經濟體制與生態文明體制改革，將生態文明建設融入總體布局，使經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設為生態文明法治建設提供全局保障。

三是加快生態文明法治人才隊伍建設。針對生態文明法治體系建設中廣泛而迫切的人才需求，加強高等教育中生態環境保護法的專業建設、學科建設，加大多層次、多方面人才培養力度，提高人才培養質量。完善生態文明法治人才教育培訓體系，創新教育培訓形式，拓寬教育培訓渠道，著力提升生態文明法治人才的依法治國意識、依法治國素質與依法治國能力。

四是強化能力建設，為生態文明法治體系提供物質條件保障。場所、設施、設備及信息技術運用等物質條件，是中國特色社會主義生態文明法治體系從制度優勢轉化為治理效能的必要保障。應高度重視生態文明法治保障體系中的“物化”制度建設，完善保障條件，運用現代信息技術為法治實施體系、法治監督體系賦能，提升環境治理體系與治理能力現代化水平。

結 語

生態文明法治體系的構建與完善是一個龐雜的系統工程，習近平法治思想為我們從理論與實踐兩個方面深入探索生態文明法治規范、實施、監督及保障各子體系之間的關系及其運行規律提供了根本遵循和行動指南。中國進入“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，回應美麗中國建設的時代需求、推進全面依法治國的戰略部署，要求我們更加深入研究生態文明法治建設中出現的問題，深刻把握生態文明法治建設規律，提出促進環境治理體系與治理能力現代化的有效方案，為中國生態文明法治建設貢獻智慧與力量。